行业组织参与社会管理：基于温州商会的研究，本文主要内容关键词为：温州论文,商会论文,组织论文,社会论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F127 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-4479(2009)03-0037-09
著名治理理论家格里·斯托克提出，公共治理意味着“来自在政府，但又不限于政府的一套社会机构和行为者”①。这一基本原则在我国社会管理体制转型中正在得到体现，党和政府日益强调社会与公众参与社会管理的功能，强调社会组织的社会自治功能②。我国民间组织③发展迅猛、数量迅速增长、规模不断扩大，但在参与社会管理、提供公共服务方面却仍然是一种散在现象，总体而言，“民间组织发育不良、公众参与渠道不多，难以在社会管理中发挥应有的作用”④。
我们对温州商会的研究在某种程度上验证了以上判断。一方面，迅速发展中的温州商会积极参与社会管理，在社会公益事业、环境治理、食品安全生产和劳资矛盾协调中发挥着重要作用；另一方面，温州商会参与社会管理时仍然面临着动力不足、领域狭窄、责任模糊等问题。温州商会社会管理功能的发挥既有契机，也有挑战。可以说，温州商会提供了我国社会管理体制转型的重要案例，对此进行深入解读，对于合理界定行业组织的社会管理职能，以及恰当理解我国社会组织的社会管理功能都将具有重要意义。
一、社会管理体制转型与行业组织参与
以2004年中共十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”为标志，我国启动了社会管理体制转型的进程。这一重大历史性转变来自于我国改革开放以来在社会经济发展中所累积的经验与教训。回顾过去30年，有三方面因素曾决定性地影响着我国的社会经济发展，它们是意识形态上的发展主义、政府与市场关系上的经济国家主义，以及国家与社会关系上的权威合作主义⑤。
发展主义是在十一届三中全会上确立的，其标志是“以经济建设为中心”成为党的指导思想。20世纪90年代后，经济建设的优先地位得到进一步巩固，GDP一度成为衡量各级地方政府绩效的核心指标。在发展社会主义市场经济时期，传统的发展主义相应地转化为经济国家主义，虽然国家并不排斥市场，但国家通过计划、指导甚至直接经营以实现市场的合理化，以实现发展目标⑥。发展主义和经济国家主义创造了中国GDP持续快速增长的神话，从1980年到2006年，中国GDP年均增长率达到9.68%⑦，一个类似于东亚发展型国家的“有管制的市场”基本形成，经济形势的稳定在发展中国家也属罕见⑧。与以发展主义为主导的国家与市场关系相对应的则是国家与社会关系中的权威合作主义。这主要表现为：公民权利虽然得到尊重，但公民自主空间有限；公民结社自由受法律保护，但社会组织多具半官半民的双重身份。国家虽然在表面上还权于社会，但事实上以“分类控制”策略实现着“行政吸纳社会”的目标。这种依赖于组织化、制度化的权威力量而实施的权威合作主义有效实现了过渡时期的社会整合。
经历30年的发展，以上三种因素的积极效应开始减弱，相反，其负面效应开始暴露：国家干预导致经济灵活性欠缺，GDP至上导致生态环境破坏⑨，国家主导社会导致公民社会发育迟缓等。反思和超越现有发展模式，在经济发展的同时促进社会发展，成为新形势下的迫切要求。
对社会建设和社会发展重要性的认识在新世纪鲜明地体现在党和政府的执政理念中。继党中央提出新的社会管理体制框架后，2007年十七大也提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”；2008年，国务院提出要“加强社会组织建设，健全基层社会管理体制。发挥社会组织在扩大社会参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。在这些新思路中，不但社会管理受到前所未有的重视，社会组织的作用也受到特别关注。
发展主义意识形态和威权式国家—社会关系虽然并不必然排斥社会组织的发展，但是在我国30年的发展实践中，社会组织的社会管理功能没有受到足够重视，甚至社会组织的“生产力”功能也没有得到确认。我国在20世纪80年代初期就引入了社会管理概念⑩，而且当时已经开启了经济体制转型进程，但因受计划经济体制的深远影响，这一时期的社会管理思想更多地采取苏联、东欧等国家社会管理的基本思路和价值取向。按照当时的思路，政府可以计划、管理一切社会事务。在这种体制中，政府综合消费者的偏好，组织和实现公共服务的生产，作为垄断的提供者向社会提供服务(11)，社会组织没有发挥社会功能的空间。
就国外经验来看，社会组织在教育、卫生保健、社会服务、娱乐、环境等多个社会管理和公共服务领域活动，其社会和经济价值非常明显。一项对22个国家非营利组织的研究发现，如果将这些国家的非营利部门比作一个单独的国家，那么它将成为世界第八大经济大国，它提供的就业占这些国家服务业就业总数的14%，这即是说，在每5位公共服务提供者中就有2位来自非营利部门(12)。一向被称为权威主义的法国，1995年，即使排除宗教团体，非营利部门仍吸收了96万名工作人员，接近法国全国就业人口总数的5%，其运营经费达到GDP的%3.7。法国的非营利部门是一个相当重要的经济因素，是一支增长的经济力量(13)。
20世纪90年代以来，基于现实功能，社会组织之于经济社会发展的意义一再为西方学者所强调。在治理理论中，社会组织作为公民社会的核心组成部分，被认为应该与政府、市场一起担负公共治理功能(14)，在三方合作治理的复杂格局中，甚至可能出现“没有政府的治理”(15)。在公私伙伴关系理论中，公共物品和公共服务的提供被看做可以由公共和非公共部门共同进行，而社会组织是政府合作的对象之一，另外，社会组织还可以通过志愿的方式向社会提供公共物品或服务(16)。而在公民参与理论中，社会组织参与社会管理和公共服务的提供被认为是新时期公民参与的极其重要的形式。这种理论还认为，社会组织参与公共治理是公民权利的一种实现形式，因而具有正当性。
上述理论在20世纪90年代中后期日益影响到中国。针对我国社会管理中存在着国家大包大揽的问题，有学者提出，这种做法不仅不能实现对社会的有效管理，而且容易滋生腐败：而在另一方面，社会组织具有一定的自治能力，能够参与到社会管理之中(17)。社会组织不仅能在政府和公众之间建立起缓冲带，而且具有贴近民众的天然优势，能灵活及时地处理社会事务，能修正政府管理中的“越位”与“缺位”，弥补政府管理的不足，也能推动全社会协同合作(18)。因此，传统的以政府为单一主体的社会管理模式应该向多元主体的社会管理模式转变，其中，社会组织应该成为新的社会管理主体之一。也因此，新世纪以来党和政府对社会管理中“社会协同、公众参与”的思想，首先应被解读为正视社会自治功能的产物，其首要意义在于确立了公民和社会组织的社会管理主体地位。这即是说，无论是社会自我管理，还是政府开展社会管理，它们都不可能在各自轨道上独立运行，而是需要在意识、制度、组织、体制等各个层面上，整合资源，形成多元主体合作治理的局面(19)。
如此观之，社会管理体制转型即意味着重新评估社会组织的社会管理功能，重新定位政社关系，重新勾勒政府的职能边界，重新厘定社会管理功能实施的具体方式方法。从理论上看，社会组织的社会管理功能并没明确边界，但由于社会组织自身的规模、能力等问题，社会组织更适合于提供非基础性的社会服务以及参与（而非独立履行）社会管理活动，而具体的行为边界又因社会组织的活动领域而不同。社会组织发挥社会管理功能的途径也有领域差异，但一般而言可以分为两种形式：一是社会组织利用自身和社会资源（企业、其他社会组织、公民个体）发挥社会管理功能，这种形式又被称为“志愿服务”(20)；二是社会组织与政府合作开展社会管理，这又存在一些具体方式，比如合同承包、补助、凭单等，这些又都可归纳为政府购买社会组织服务。
近年来，随着社会政府管理体制转型和我国社会组织的发展，助学、助老、公益事业、教育培训等社会管理领域中社会组织的身影随处可见。其中，行业组织由于自身对市场经济建设的重要意义而受到政府优先培育，其社会管理功能也得到了相应发展。在行业组织发展得较好的浙江省温州市，商会的社会管理功能受到政府的高度重视，商会参与社会管理实践的发展也非常迅速。
1997年，温州被确定为行业协会四大试点城市之一，温州商会进入大发展时期，其社会管理功能开始受到政府关注。2002年，温州市政府发布《关于切实做好工资集体协商工作的通知》，提出商会要参与工资集体协商工作。2004年，温州市政府出台《关于鼓励和支持行业协会实行安全自律管理的意见》，指出政府部门在履行好监督管理职责的前提下，要赋予行业协会一定的管理职能。2007年，温州市政府印发《温州市经济体制改革“十一五”规划》，提出要大力培育社会中介组织、行业商会（协会），赋予其应有的自我管理职能，将政府承担的部分社会服务职能从政府行政职能中剥离出来，通过授权、转移、委托等方式，移交给各类行业商会（协会）等社会中介机构。温州市政府赋予商会以社会管理功能，事实上已经突破2007年国务院《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》中关于行业协会商会职能的规定，具有鲜明的温州特色。
那么，温州商会实际中又是如何履行社会管理职能的呢？温州商会为何能够发挥社会管理的作用？温州商会参与社会管理对我国社会管理体制转型具有什么意义？下文将对温州商会参与社会管理的三个案例进行描述和分析，并在此基础上回答上述问题。
二、温州商会参与社会管理：三个案例
（一）商会参与环境治理
温州中小企业众多，“低、小、散”现象严重，粗放式生产普遍。这种经济发展模式不可避免地造成了严重的环境污染和资源浪费，给地方政府带来很大的难题：一方面，很多污染性产业都是支柱性产业（如水头的皮革和瓯海的合成革）或产业链中不可缺少的环节（如电镀），如果简单地按照相关法律法规“关、停、并、转”，就会给地方经济带来严重打击，但如果不依法整顿又会使“公地悲剧”愈演愈烈，破坏公众的生活环境。另一方面，温州众多企业规模小且分布散乱，这给环保部门治理污染带来了很大难度，治理成本但高效果不明显。如被称为温州“母亲河”的温瑞塘河污染严重，2000-2010年治理该河流的预算投入是83亿，但迄今为止，治理效果并不明显。一位多年从事温瑞塘河治理的官员指出：“在以往的塘河治理中，理念不新、过多注重治标、管理体制不顺、落实执行不够、部门沟通不畅，未能形成合力。这是多年塘河治理中暴露出来的弊端。”(21)又如2005年，温州市82家水产养殖户起诉国家环保总局。这一诉讼源起于养殖户们向浙江省环保局投诉，要求查处该开发区没有落实环保措施的情况。浙江省环保局将投诉通过“信访件交办单”形式转交温州市环保局。温州市环境监察支队调查后认为，因滨海园区是“省局审批项目”，对园区未经验收即投入使用的问题，“建议省局予以处理”。浙江省环保局没有做查处处理，而养殖户在向国家环保总局申请复议未果后，最终将国家环保总局告上法庭。2006年6月，北京市第一中级人民法院作出判决，水产养殖户获得胜诉。(22)这些案例表明，在温州的环境治理中，单由政府主持工作难以取得成功。在这种背景下，温州商会积极开展环境治理行动，并且取得了良好效果。
案例：合成革商会的治污行动
温州合成革产业形成于1991年。十多年来，发展迅速，目前已成为全国乃至亚洲最大的合成革生产基地。温州合成革企业90%集中在龙湾区和市经济技术开发区，产生了较好的集聚效应和完整的产业链，2002年温州被授予“中国合成革之都”荣誉称号，2005年这一称号经复评后继续保留。但是，由于合成革生产使用的溶剂型聚氨酯浆料产生大量废气、废水和废渣，带来了严重污染。目前，合成革企业集中区域已成为温州市18个市级环境严管区之一。
严重的环境污染不仅招致公众抱怨，而且与国家的生态可持续发展战略相违背，也不利于合成革企业的长远发展。但是，由于污染治理成本高，企业往往不愿或难以承担，这使政府的环境政策难以落实。针对这种情况，温州市合成革商会依据发展循环经济的思路，以“分散治理”与“集中治理”相结合为基本原则，以技术创新和资源共享方式积极开展业内治污工作。目前，温州合成革行业所有企业已安装DMF废气净化回收装置，废气回收率达到96%。针对DMF回收过程中分解出来的臭气二甲胺，又采用蒸馏提纯后再彻底焚烧的新工艺，重点治理二次污染。合成革商会在行业中推广通过回收蒸馏，使湿法生产中的大部分废水得以循环使用。商会还于2007年3月建成了合成革固废（残液）无害化处理中心，开创了国内先河。
在治污取得一定成效后，温州合成革商会又有效地开展了节能降耗工作。商会推广逆流列管式锅炉余热利用设备，将原本直接排入空气的锅炉60%-70%尾气余热再利用，从而达到明显的降耗减排效果。以温州市新祥合成革公司为例，该公司现在每天运行两台、备用一台此类设备，日省煤可达10吨左右，按照每吨煤价700元，一年运行10个月计算，每年可降低成本210万元。在商会引导下，合成革业内已先后有10多家企业采用这项技术，实现了节能降耗。
合成革商会环境治理工作的经济、环境和社会效益都十分明显，由商会领衔的新作法也受到多方关注。2004年9月，到温州考察的国家环保总局副局长王玉庆高度赞扬了温州市合成革商会，认为通过商会推动行业治污工作可能是未来环境治理工作的重要方向。
上述案例表明，环境保护虽然是政府的一项重大职能，政府也投入大量资源履行该职责，但由于管理体制、监督机制、政府与企业信息不对称等多种原因，政府并不总是能够胜任这一任务。而行业组织由于来自企业，它们在获取行业污染信息、提供环境治理技术、降低治理成本等方面具有明显优势，由行业组织牵头的环境治理工作，更易取得高效率。而且，因为行业组织是一种俱乐部型组织，其组织宗旨即为会员服务，因而由行业组织出面进行环境治理，更易取得会员企业的信任，从而减轻甚至消除会员排斥（政府）治污的抵触心理。基于同一原因，行业组织开展的环境治理还能将治污与节约生产成本相结合，真正想企业之所想。可见，行业组织可以在环境治理中发挥不可替代的作用。
（二）商会参与食品安全管理
温州全市约有各类工业企业40多万家。这些企业数量多、布局散、规模小，管理难度大，安全生产事故发生频率比较高。为此，温州市委、市政府在加强安全生产机构网络建设的同时，要求行业协会利用组织优势，从安全生产源头抓起，有针对性地开展全行业职工安全教育和培训，逐步形成行业内企业安全生产自我管理、自我约束的新机制。2004年，温州市政府出台《关于鼓励和支持行业协会实行安全自律管理的意见》。《意见》明确提出政府部门在履行好监督管理职责的前提下，要赋予行业协会一定的管理职能，指出行业协会要把会员单位具备安全生产基本条件作为自律管理的重要内容，建立健全安全生产自律管理工作制度，协助政府加强企业安全生产管理，指导企业制定安全生产各项制度，协助政府加强企业落实安全生产各项保障措施和主体责任，从而有效遏制生产安全事故发生。这是全国首次由地方政府授权行业协会参与安全生产管理。
温州行业协会在安全生产管理方面的措施主要表现在三个方面：一是抓安全生产宣传教育培训。结合安全生产“千十百万”培训工程(23)，行业协会加强对会员企业培训宣传，引导和督促企业按时参加培训，做到企业负责人知法懂法，员工上岗前有培训，特种作业人员持证上岗。二是抓规章制度建设。根据各行业安全生产工作的不同特点，由行业协会具体负责，制订出切实可行的安全生产规章制度，规范企业安全生产工作。三是抓安全生产机构建设。督促企业建立安全生产机构，确保所有企业都依法建立安全生产机构或配备专兼职安全生产管理员。
案例：瑞安市质监局与食品行业协会合作管理(24)
为加强对食品企业的监管，瑞安市质监局于2005年6月专门成立食品办，并配备3名专职人员。同年12月，瑞安市食品行业协会正式成立，也配备了3名专职人员。来自于政府部门和行业协会的六个人，合作开展食品安全工作，其主要的合作方式有：
一是质监整治，协会配合。食品行业协会在质监局食品办开展的禽蛋制品、饮用水、水产品等一系列整治工作中，充分发挥底数清、情况熟悉、思想工作容易到位的优势，积极参与整治工作。在协会配合下，食品办顺利完成了食品生产加工企业100%取得食品生产许可证、小作坊生产企业100%签订质量承诺书和18类产品生产企业100%建立添加剂使用备案制度等“三百工程”的工作目标。
二是协会治理，质监支持。“食品安全信用体系建设”是瑞安市食品安全委员会为促进食品安全而推出的一项重要工作，瑞安市食品行业协会承担了该项工作的具体宣传和业务指导职责。质监局食品办大力支持协会的该项工作，在肉类、粮油、儿童食品等三大行业中精心筛选了9家企业，作为食品安全信用体系建设的试点单位。2007年，质监局食品办还积极支持行业协会，加强与工商、卫生、海洋与渔业、农林等部门监管科室的联系，将该项工作从原有的生产加工环节中的三大行业，扩大到初级农产品和生产加工环节的农产品种植、水产养殖、饮用水、水产冷冻、商贸流通、肉制品业、糕点制品、粮油加工等九大行业，参与信用体系建设的企业也由原先9家增至44家。
三是协会搭台，质监唱戏。行业协会由于相对突出的沟通能力和组织能力，在企业中拥有较高威信，而质监部门却掌握了更为专业的知识。因此，双方合作开展了法律法规学习班、企业主培训班、质量分析会等一系列的专业知识培训班，以提高瑞安食品企业的质量意识、法律意识和综合素质。仅在2007年双方就组织了两期食品企业负责人安全生产法律法规培训班，二十多次饮用水、肉制品等产品的质量分析会。
上述案例表明，在食品安全管理中，政府与行业协会相互借力，通过多种方式展开合作，一种长期和稳定的合作机制逐渐形成。一方面，政府进行食品安全监管需要行业协会的协助，由于行政成本的限制，政府不可能深入到每一家企业中进行安全监管，而更多的是以点带面，或进行抽查；而行业协会来自于企业，比政府更加熟悉企业生产流程，在食品安全管理中具有天然优势。另一方面，行业协会进行食品安全管理需要政府资源的支撑，因为行业协会只是一种志愿性的会员联合，会员之间尽管可以通过合约自我规制，但这种合约关系的强制性有限，并且无法作用于行业内非会员企业，因此，行业协会进行食品安全管理首先需要借助政府权威；其次，行业协会本身资源有限，也需要借助于政府的专业人力资源、资金资源及其他各类资源。在现实中，正是这种互补性构成了行业组织与政府合作共治的基础。
（三）商会参与劳资关系协调
在经济转型时期，劳资关系面临着严峻形势：一是由于劳资力量对比失衡，资方处于主导地位，许多地区的劳动者基本权益得不到保障。二是缺乏灵活的适应市场经济发展的劳动关系协调机制，劳资关系的解决主要依赖于政府行政行为，但政府腐败和区域性壁垒(25)使政府在劳资矛盾协调中易于“失灵”。作为民营经济发达地区，温州市在劳资关系协调方面较早地出台了一些创新性的意见和措施。2001年，根据《劳动法》、《工会法》、劳动和社会保障部《工资集体协商试行办法》的有关精神，温州市出台《企业工资集体协商实施意见（试行）》。2002年，《温州市人民政府办公室关于切实做好工资集体协商工作的通知》中提出商会要参与工资集体协商工作(26)。2004年12月，以平阳县萧江镇塑编行业工资集体协商为突破点，龙湾区、瑞安市陆续开展该项工作。2005年8月2日，温州市总工会、市劳动和社会保障局、市企业联合会／企业家协会联合下发《关于进一步规范和推进温州市行业性、区域性工资集体协商工作的意见》。该《意见》要求由乡镇、街道工会牵头，在所属辖区内建立行业工会，由行业工会和与其相对应的行业协会（商会）进行工资集体协商并签订行业工资协议；暂不具备独立签订工资集体协议的企业，应建立工会联合会或联合工会，按照工资集体协商的程序进行区域性工资集体协商。截至2007年底，全市实行工资集体协商制度所覆盖的职工达110万人。
案例：平阳塑编行业工资集体协商
温州平阳县萧江镇是全国最大的塑编生产基地，到2004年，全镇有成形企业198家，其中塑编及相关企业193家（产值500万以上的规模企业43家）。企业的集群性发展为开展行业工资集体协商提供了良好基础。2003年6月开始，平阳县总工会在该镇塑编行业开展了行业工资集体协商试点工作。协商由代表资方的行业协会、代表劳方的工会以及作为中间人的政府共同参与。2004年12月2日，平阳县萧江镇部分塑编行业企业签订了行业工资集体协议文本，并进行了公示，协议涉及企业52家、职工7763人，有效期1年，为该行业职工劳动报酬提供规范以及保障，并为未开展工资集体协商的塑编企业提供参考。通过政府、企业、职工三方数次协商，分析各工种的技术含量、难易程度等，合理确定了职工工资水平，还明确了工资的发放方式和时间及职工工资总额增长幅度、加班加点待遇等，制定了织袋、烫袋、裁袋、做纬等12个工种43道工序工价标准。
上述案例表明，在传统劳资协调机制面临困境、地方政府鼓励行业组织在劳资协调中发挥作用的背景下，建立由政府、工会和行业协会构成的“三方协调机制”在现实中完全是可行的。其中，代表工人的工会和代表资方的行业协会是劳资关系谈判的主体，他们通过协商对话解决工资标准、工作安全等重大问题，而政府是这种谈判的监督者和中间人，政府对劳资关系出台基本的制度规范，监管劳资双方谈判在制度框架内进行，及时纠正不规范行为。这种三方协调机制不但提升了劳动者的地位，又使政府得以脱身于繁琐的劳资事务，减轻了政府曾面临的巨大压力，而且，在劳资双方之间建立了有效的沟通机制，缓解了劳方与资方的传统对立。
三、商会参与社会管理的意义和限度
温州商会参与环境治理、食品安全生产管理、劳资关系协调等案例表明，温州商会已经开始进入到社会管理领域，它们利用自身优势，成为政府不可缺少的助手；在协同政府进行社会管理的过程中，与政府形成了合作互动关系。在这种新型的合作共治格局中，政府主导社会管理的不足得到了一定程度的弥补，社会管理效能获得了提升。下面我们就来揭示出温州商会参与社会管理并且取得成效的条件。
首先，温州商会参与社会管理以政府的需要和支持为前提。
从温州商会参与环境治理的案例可以看出，由于监管不力、治污成本过高等原因，温州地方政府在环境管理和治理问题上未能取得令人满意的效果。而源自地方行业结构和企业特征的环境污染问题又如此严重，迫切需要进行治理。在这种背景下，政府需要民间力量加入到治污行列中来，以分担相应的成本和压力。同样，生产安全和质量安全是政府的重要监管责任，政府为更加有效地履行该职责，鼓励在这些方面具有自身优势的商会参与。在劳资关系方面，政府历来通过劳动仲裁或劳动诉讼的方式解决劳资矛盾和冲突，由商会代理企业开展集体协调，有效地分担了政府的工作，因而受到政府的支持。以上案例中，2004年温州市政府发布《关于鼓励和支持行业协会实行安全自律管理的意见》，瑞安市食品行业协会挂靠经贸部门管理，与瑞安市质监局合作开展工作，2002年温州市政府出台要求商会参与工资集体协商工作的意见等，都直接体现了温州地方政府在对待商会参与社会管理的积极态度。可以说，没有政府支持，以及相应的职能下放或明确授权，商会即使有能力和意愿参与社会管理工作，其合法性也会有所欠缺，效果也不会那么显著。
然而，仅有政府支持和鼓励还不够，温州商会参与社会管理更是出于维护行业利益、促进行业发展的自我需要。从环境治理来看，正因为环境污染本身对企业和行业的长远发展有着负面影响，在国家生态保护的大政策背景下，甚至可能导致行业整体关门，商会才有动机参与治理。而且，商会参与社会管理能够为企业带来切实的好处。由商会组织的治污行动，既能够降低企业自我防治污染所需要的高昂成本，又能避免政府治污的高昂成本和效率低下。安全生产是企业成长的有机组成部分，由政府与商会联合开展安全生产管理不但有利于规范企业生产过程、降低生产成本、提高社会声誉，而且有利于克服仅由政府监管而导致的监管不全面和不深入，以及企业自我管理容易松弛等缺陷。以工资谈判为重要内容的劳资关系协调同样体现了企业的自身需要。在上述案例中，工资谈判首先由资方提出，由资方委托行业组织进行，在没有工会的行业，代表资方的商会还发起组建行业工会，以形成三方谈判的基础。以瑞安一名眼镜生产企业主的话来说，“每逢旺季工人就要罢工。周围的同行不惜高工资来挖走熟练工，不坐下来谈判整个眼镜行业已经难以为继。”(27)行业协会、行业工会和政府三方共商机制有效地缓解了资方和劳方的直接冲突，也使企业免于陷入亲自处理此类纠纷的烦忧。
如此而观，商会承担社会管理职能，是商会服务企业和促进行业发展的应有之义，在这个过程中，商会不但能够获得更加充分的合法性和权威，而且还会因与政府的联系和合作，取得政府的更大信任，从而有利于自身的长远发展。比如温州商会在环境治理中取得的成效，不但为地方政府所重视，而且受到了中央政府的关注，甚至吸引中央官员前往考察。由于我国行业组织与政府的特殊关系，这种来自政府的肯定和赞许对商会的发展无疑具有重要意义。总的来说，有利于企业、行业以及商会自身的发展，构成了商会参与社会管理的第二个重要前提。
第三，除社会公益事业外，社会管理功能是新时期温州商会发展到一定阶段后才形成的。众所周知，温州商会形成于维护市场秩序的需要，它的前期功能主要是整顿市场、质量建设、教育培训等，其功能可以被定位为“行业治理”。从温州商会的组织性质来看，这些功能是本质性的，也是商会活动的重心。温州商会的社会管理功能大体上兴起于新世纪初，这一时期，正是商会的内部治理相对完善、行业治理功能趋于成熟、商会作用获得公认的时期。这表明，只有当商会富有余力，它才可能参与到行业治理之外的社会管理领域，为会员企业和整个行业提供更多的服务，而这可以被看做商会参与社会管理的第三个前提条件。
可以看到，温州商会的社会管理功能形成于特定环境之中，一方面它们源自地方政府的鼓励和扶持，另一方面也源自商会自身发展的需要，而这些又都发生在我国社会管理体制转型这一大背景中。这一事实表明，在合适的制度环境中，在地方政府的支持下，具备一定条件的社会组织完全可以参与社会管理，成为社会管理的重要主体，从而改变政府唱独角戏的局面。不但如此，商会灵活、深入、有针对性的社会管理行为能够弥补政府行政监管中的信息不足、财力不足、人员不足等众多问题。也即是说，特定的社会组织具有与政府合作开展社会管理的现实基础。由此可见，温州商会的案例证实了一种以社会组织参与社会管理为基本特征的社会管理体制在我国形成的可能性。具体而言，我国的社会组织尽管总体上不够发达，缺乏相对于政府的独立性和自主性，参与能力不足，但由于我国社会组织在发展中存在区域不平衡、层级不平衡、类型不平衡等特点，我们仍然可以以先发组织为突破点，创造有利条件，充分发挥它们已经具有的优势，将它们纳入到社会管理体系中来。从温州商会的发展经验来看，为实现这一目的，政府应该更加有效地推动社会管理体制转型，不但要进一步放松制度环境，而且要积极培育社会组织，同时，社会组织应加快自身建设，提高参与社会管理的能力。
与此同时，上述案例也体现出了温州商会参与社会管理的限度。
首先，温州商会参与社会管理在目前仍然不是普遍现象，只有合成革商会、食品协会、电气行业协会等自身发展得比较好的商会在一些领域中发挥了重要作用，社会管理还没有成为各行业商会的基本职能。这一方面固然由于温州商会在自身发展中存在大量问题，发展层次参差不齐，一些商会缺乏参与社会管理的能力，另一方面也因为社会管理并不被认为是商会的本质功能，没有受到应有重视，商会参与社会管理的动力并不十分充足。
其次，温州商会参与社会管理的领域仍然十分有限。除在上述案例中涉及的环境治理、安全生产管理和劳资关系协调三个领域外，还有社会公益事业（包括捐赠、助学、助老、助贫等）、会员家庭关系协调等。在社会管理的其他重要领域，如劳动者福利、就业等领域，温州商会几乎都没有涉足，而事实上，行业协会在这些领域同样能够有所作为。比如在劳动者福利问题上，行业协会完全可以协助政府监督企业的员工福利缴纳情况，甚至可以将此纳入对行业企业或会员企业的信用评价建设之中。
最后，社会管理领域中的责任和义务十分模糊。党和政府的多项文件规定新的社会管理格局应该是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，温州市政府也以党和政府为社会管理的主导者，同时让商会等社会组织有限参与。这即是说，商会被定位为社会管理的参与者，而非真正的管理主体。即使我们暂且不论商会是否应该和能否承担社会管理主体地位，仅就商会作为社会管理的参与者而言，在特定管理事务中，商会的参与程度应该如何，商会是否应该承担因参与而带来的管理责任？比如在食品安全管理中，商会是参与者，如果某一行业商会被政府要求协同管理，一旦该行业出现食品安全问题，商会是否应承担责任，商会与政府应如何划分责任？诸如此类问题，在温州商会发展中还找不到答案。
总体而言，我国行业组织参与社会管理还处于起步阶段，许多问题有待于进一步探讨。在这一发展进程中，政府应界定行业组织在社会管理中的角色，明确行业组织参与社会管理的可能范围和途径，建立与行业组织合作共治的长效机制，开放行业组织参与社会管理的空间，健全行业组织参与社会管理的责任机制；而行业组织则应加强社会责任意识，充分认识参与社会管理的必要性和重要性，提升参与社会管理的能力。
收稿日期：2009-4-15
注释：
①斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志》（中文版），1999年第1期，第20页。
②中共中央十六届四中全会、六中全会和十七大都提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2008年国务院的工作重点中也提出要“加强社会组织建设，健全基层社会管理体制。发挥社会组织在扩大社会参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”
③本文对社会组织与民间组织、社会组织与非营利组织（部门）不作区分。
④何增科主编：《社会管理与社会体制》，中国社会出版社2008年版，第14页。
⑤郁建兴：《反思发展主义意识形态，超越发展型国家》，《中国社会科学》（内部文稿）2008年第5期；郁建兴等：《超越发展型国家与中国的国家转型》，《学术月刊》2008年第4期。
⑥Yongnian Zheng.Globalization and State Transformation in China,Cambridge University Press,2004,p.134。
⑦根据《中国统计年鉴2006》计算，中国统计出版社2006年版，第57页。
⑧改革后历次波动的国内生产总值增长率的峰谷落差幅度都不足8%。参见陈锦华：《从实行宏观经济调控到“软着陆”成功》，载《中共党史研究》2005年第2期，第3页。
⑨经济合作与发展组织：《世界经济中的中国：中国治理》，清华大学出版社2007年版，第35页。
⑩参见刘瑞等：《社会发展的宏观管理》，中国物价出版社1998年版，第32页。
(11)丁元竹：《对建立和完善社会管理体制的若干思考》，《中国行政管理》2007年第9期，第14页。
(12)莱斯特·M.萨拉蒙等：《全球公民社会：非营利部门视界》，社会科学文献出版社2002年版，第9-10页。
(13)同上书，第89-90页。
(14)文军、王世军：《非营利组织与中国社会发展》，贵州人民出版社2004年版，第267-268页。
(15)詹姆斯·N·罗西瑙：《没有政府的治理》，江西人民出版社2006年版，第3-8页。
(16)萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第7页。
(17)参见张骐：《走向和谐：当代中国的公民社会探析》，《北京大学学报》，2005年第4期。
(18)张志刚、姚远：《非政府组织在创新社会管理体制中的作用研究》，《行政与法》2007第10期，第10页。
(19)李程伟：《社会管理体制创新：公共管理学视角的解读》，《中国行政管理》2005年第5期。
(20)萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第85-87页。
(21)卢俊敏、周俊朗：《治塘河，任重道远当持久；出重拳，水清岸绿会有时》，《温州都市报》2008年2月24日。
(22)曾祥生：《水产养殖场受污染损失1.7亿元，温州市政府败诉》，《检察日报》2006年10月27日；万兴亚：《温州养殖户理性维权之路》，《中国青年报》2007年2月3日。
(23)2005年，温州市开展了安全生产“千十百万”培训工程，计划一年内在全市培训1000名安监干部、10万名负责人和安全管理员、100万名企业员工，计划3年内对全市所有从业人员轮训一遍。
(24)资料来源：《市质监局与食品行业协会走出一条成功合作之路》，引自网页：http://www.rafda.gov.cn/socialnewsinfo.asp?auto_id=1756。
(25)在沿海许多地区，资方基本上是本地人，农民工绝大多数是外地人。在劳资冲突中资方不仅拥有资本力量的优势，更拥有社会关系网络的优势，使得政府在处理劳资冲突中可能倾向于资方／本地人。
(26)《通知》指出：“市劳动保障局、总工会作为工资集体协商工作的主管部门和具体组织实施部门，要精心组织，周密部署，努力推进各项具体工作的开展。其他各有关部门及商会、企业家协会等要积极配合，密切协作，共同促进工资集体协商工作。”
(27)章苒：《温州瑞安眼镜行业构建和谐劳资关系初探》，《半月谈》2008年2月15日。引自网页：http://www.wzlib.cn/ztsjk/swbd/200802/t20080215 50029.htm。
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