中国行业性行政垄断的强度与效率损失研究，本文主要内容关键词为：性行论文,中国论文,强度论文,损失论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
JEL Classification:D02,L13,P23
一、引言：行业竞争中的行政垄断
中国的市场化进程是一个渐进深化的过程，这一过程所体现出的一个明显的特征为经济系统中各参与方的不断分权。但目前在中国许多重要的行业部门中，行政权力仍在进入限制、产品定价等方面发挥着重要的、甚至是决定性的作用。对这一现象，我们可以使用行业性行政垄断进行描述，也即政府机构运用公共权力对市场竞争的限制和排斥(于良春，2008)。作为转轨过程中的一种特定现象，行政垄断不但刻画了诸多行业的产业特征，而且构成了转轨经济国家进行竞争政策设计时所必须考虑的问题(Laffont，2005)。在行政垄断下，竞争机制受到压制，资源配置效率被扭曲，特别重要的是，在一个介于市场经济体制和计划经济体制的制度环境中，行政垄断可能会更容易地导致掌握公共权力的微观个体与垄断厂商进行共同的设租及寻租，这将引发大腐败(Abed and Davoodi，2000)的产生。
行政垄断的概念在上世纪80年代就被提出，但学术界一直没有能够展开深入的研究，其中的主要原因在于，中国三十年来经济高速增长带来的福利普遍提高掩盖了行政垄断问题的重要性；同时，由市场竞争而产生的民营经济主体还不具备进入规模经济性较强产业领域的能力。随着市场经济体制建设的深入，行政垄断由于其有悖于市场经济机制的要求而引起了重视①，在对待行政垄断问题上，学术界达成的一个共识为行政垄断是转轨过程中的一种制度现象，戚聿东(1997)、王晓晔(1996)分别从竞争政策设计的角度进行了研究，其中王晓晔(1996)明确提出了对行政垄断进行限制的法律条款。但这些研究尚未展开对行政垄断维持机制及经济学影响的分析。由行政垄断的概念本身我们就可以发现，这一问题包含着制度及产业两个维度的特征，制度的因素体现在行政所代表的公共权力之中，而垄断则构成经济学长期深入讨论的一种市场结构。延续着这一思路，过勇、胡鞍钢(2003)将行政垄断看作为经济转轨过程中最严重的腐败形式之一，并从寻租的角度考察了行政垄断的维持机制及经济损失。但这一研究方法难以对行政权力在行业竞争中系统性、结构性的存在给出完整的解释，而且腐败也只是行政垄断可能会造成的结果之一，仅从租金耗散的角度来计量行政垄断损失也不全面。在一份反垄断政策的背景报告中，周其仁(2004)观察到中国基础设施现行体制的主要特征是行政垄断，这导致了市场秩序的混乱。他采用产权的概念对各种垄断形式进行了分析，并由此给出了相关的政策设计，其中最为重要的一点是放松对行业进入的限制。Laffont(2005)对转轨经济国家竞争政策设计中的行政垄断问题也给予了特别的关注，在具体分析中，他将制度性因素总结在公共资金影子成本这一变量中。由对文献的回顾可以发现，目前对行政垄断问题的研究仍局限于新古典经济学的比较静态分析框架内，也即将行政垄断作为外生的制度环境，并在给定制度环境下研究行政垄断对市场竞争机制的影响，在这一框架下我们难以对同时融合了制度因素及行业性因素的行政垄断进行全面的分析。
本文将制度、制度变迁的研究引入对行政垄断的分析中，明确地将行业性行政垄断作为模型的内生变量，讨论它和参与市场竞争主体之间的相互影响，这是一种将制度及制度变迁理论引入产业组织理论研究的尝试。制度变迁理论已经越来越重视经济制度变迁与政治制度变迁之间的关联，而且也认识到任何一种经济制度都是与政治制度相互嵌入并通过这种嵌入而影响着市场中的交易主体。本文在对行政垄断的研究中将转轨经济中相关主体参与行业竞争博弈时受到的政治及经济约束考虑进来，在这一基础上提出了研究行业性行政垄断问题的ISCP分析框架。使用ISCP分析框架，我们可以更好地研究制度因素对市场结构的影响，同时也能够研究市场结构的改变对制度环境影响的反馈机制，这使得ISCP分析框架立足于新制度经济学的研究基础之上，并结合产业组织理论的研究传统具备了很强的可操作性。对于行业性行政垄断来说，在理论及应用层面上特别令人感兴趣的两个问题是，不同行业内行政垄断强度变化的趋势以及行政垄断到底造成了什么样的影响。本文在ISCP分析框架内系统地回答了这两个问题。应当指出的是，由于本文对行业性行政垄断进行的是全面考察，与从单个角度进行的研究相比，各行业由于产业特征方面的明显差异，在对行政垄断所造成的效率损失进行横向比较时应更注重定性的分析。此外，分析结果可以对某一特定行业的效率损失在时间序列上进行纵向的考察和比较。
在本文第二部分中我们介绍对行业性行政垄断进行研究的ISCP分析框架的形成，并分析行业性行政垄断的维持机制；第三部分使用行业统计数据及调查数据对典型行业中的行政垄断强度进行测算；第四部分对行政垄断在典型行业中造成的效率损失分别从微观层面、产业层面及宏观层面上进行研究；上述研究能够使我们观察哪些因素导致了行业性行政垄断及其经济学影响的变化，并由此得到解决行业性行政垄断问题的政策设计，这一内容总结在本文的第五部分中。
二、行业性行政垄断的分析框架
由于行政垄断是政府机构运用公共权力对市场竞争的限制或排斥，因此在这个研究领域内政府与市场之间的关系成为非常自然的考察对象，行政垄断概念的引入容易使人们想到Shleifer & Vishny(1998)所构造的掠夺之手模型。一般来说，如果假设政府追求自身利益最大化，则享有政治垄断权的政府有很大的冲动利用手中的权力进行设租及寻租。但若政府能够通过良好的制度设计使经济维持高速、稳健增长并由此获利的话，那么掠夺之手模型的解释力将下降，而对于行业性行政垄断问题的研究来说，掠夺之手模型则泛化了研究对象。此外，奥地利学派认为“政府，而不是市场，是垄断之源。……拥有垄断能力的特殊经济组织便不再参与公开竞争”(Armentanono，1990)。可以看到，以上研究更多地强调了政府对于市场竞争的影响，与这一思路相反，Stigler(1971)认为规模巨大的垄断厂商在获得强大市场势力的同时也将具备与政府，特别是行业管制部门进行讨价还价的能力,厂商将主动地争取符合自身利益管制方案的设计。我们对行政垄断问题的研究同时考虑了以上两个方面的因素，也即行业主管部门与垄断厂商之间的相互影响，我们认为它们之间存在着的某种关联使得行政垄断在行业竞争中持续存在，这种关联实质性地影响着行业内的市场结构，并导致垄断厂商采用竞争机制下无法使用的竞争策略。而强大的垄断厂商进一步通过自身的影响强化这种关联，使之成为行业内的一种结构性特征。
为了能够对行政垄断使用一个可操作性的模式进行分析，我们借鉴产业组织理论中的SCP范式构造了ISCP分析框架(图1)，这一分析框架是在考虑了中国转轨期制度因素、产权结构和垄断行为等特定现象构建起来的，它同标准的SCP范式具有较大不同。在ISCP分析框架中，I(Institution)表示行政垄断得以形成和持续的制度性因素；S(Structure)表示反映行业性行政垄断的市场结构和产权结构；C(Conduct)表示政府和厂商的行政垄断行为；P(Performance)为有行政垄断特征行业的绩效，包括微观层面、产业层面和宏观层面上的效率。由分析框架的设计可以发现它特别适合对行业性行政垄断进行实证研究，而且在这一分析框架内可以研究掌握公共权力的行政主体与产业内厂商之间的策略互动，从而寻找行政垄断产生及持续的微观基础。
如图1所示，将制度与结构、行为及绩效作为并列的因素进行考察，使得这一分析框架具备较强的弹性，能够使我们对行政垄断的形成原因及运行机理进行研究。由这一分析框架可以看到，制度性因素作为行政垄断的一个重要特征在传导机制中起着决定性作用，正是转轨经济所形成的特定政治、经济环境决定了某些行业内的市场特征。在这里，我们没有再去深究国有企业性质、产权特性或产权约束等众多理论性问题，因为这样的思考势必将研究引向以往对这些问题的讨论所遇到的困境。此外，单纯从行政垄断的角度来看，利益集团间的策略互动分析能够使我们很好地了解行政权力限制和排斥市场竞争的过程。行政垄断所形成的进入壁垒往往带有经济性力量难以突破的性质，人事上的流转使利益集团间联盟的组织成本降低，联盟效率大大提高。对行政垄断制度特征的刻画在反垄断经济学中似乎反映为旋转门现象，虽然旋转门现象只构成了行政垄断制度特征的一个方面，但它明显的优点在于数据及资料获取上的便利性。因此，在研究中我们将使用这一指标来反映行政垄断的制度特征的一个方面。
图1 ISCP分析框架——行政垄断的传导机制
此外，ISCP分析框架在形成一个反映行业性行政垄断程度及效率影响的指标体系方面同样具有操作上的便利性。因为如果我们分别从制度、结构、行为、绩效的角度来观察的话，能够获得行政垄断强度判断的结论，为能更为全面地反映行政垄断对市场竞争的影响，可以同时考察这四个方面并拟合在一起以形成相对全面的指标。虽然这一指标体系可能无法覆盖行政垄断所有的方面，但我们认为它们能够刻画行政垄断最为重要的特征，图2具体地描述了我们的这一思路。
如图2所示，在ISCP分析框架下，我们考虑设置以下几大类指标形成对行业性行政垄断程度进行测算的指标体系：制度指标、结构指标、行为指标以及绩效指标。在本文第三部分，我们将以这四个指标为基础构造一个行政垄断指数并进行测算。对这四类指标来说，不同指标对不同行业行政垄断的测算具有不同的代表意义，我们可以赋予不同类别指标不同的权重。此外，每一类指标内的参数也将被赋予不同的权重，并最终将不同测算单位的参数都转化为百分比的形式来对不同产业领域内的行政垄断程度进行度量。
图2 ISCP分析框架——行政垄断指标体系的形成
三、行业性行政垄断强度的测算
为对不同行业内行政垄断的强度进行比较，我们需要设计一个适用于各行业的指标体系，根据指标体系设计的基本框架和原则，我们设置了转轨经济条件下中国行业性行政垄断程度测算的三级指标体系，这一指标体系由4个一级指标、12个二级指标及31个三级指标构成，能够覆盖行业性行政垄断的主要特征。其中一级指标分别为制度指标、结构指标、行为指标以及绩效指标，其中制度指标由行业主管部门、限制和排斥竞争的法律法规及数量、进入壁垒、价格规制以及旋转门现象5个二级指标构成；结构指标包括产权结构、市场结构2个二级指标；行为指标包括厂商利用行政垄断的谋利行为以及厂商经营活动的自主权2个二级指标；绩效指标由配置效率、生产效率及厂商提供的服务质量3个二级指标构成。
(一)制度指标。由上面的指标设计可以看到，我们为制度指标设计了数量较多的二级指标，目的是为了突出行业性行政垄断作为一种制度现象对各行业竞争机制的影响，在5个二级指标下，我们共设置了11个三级指标来进行考察。
1.行业主管部门。这一指标明显地反映了由计划经济体制向市场经济体制的过渡，在计划经济体制下，几乎所有的行业均受相关主管部门管理，市场化进程启动以来，由于制度惯性的原因，存在主管部门的行业具备了较强的行政垄断的可能。在这一指标下，我们考虑了3个三级指标：(a)行业主管部门设置状况；(b)行业主管部门对所属行业的管理权限，主要考察投资、生产规划及人事任免三个方面；(c)行业主管部门对所属行业的管理方式，管理方式主要有指令性管理、指导性管理及无作为等三种方式。
2.限制和排斥竞争的法律、法规及法律法规的数量。这一指标考察行业性行政垄断以显性方式的存在，是公共权力在市场竞争中最为彰显的一个方面。
3.进入壁垒。本文主要考察由非经济因素所形成的进入壁垒形式，这一点构成了转轨经济中行政垄断与成熟市场国家中反垄断判断的一个不同。这一指标包括以下3个三级指标：(a)投资限制，包括对内资及外资的开放程度；(b)进入管制方式，主要考察对行业的进入是否存在行政许可、核准或备案等强度不同的进入管制；(c)进入资质要求。
4.价格规制。主要考虑行政垄断行业中各类产品及服务价格制定中政府的参与方式与程度。它包括：以下2个三级指标：(a)费率结构设计透明性和其他利益集团的参与度；(b)产品及服务价格形成方式，目前价格的形成主要有政府定价、政府指导价、市场定价等三种方式。
5.旋转门现象。一般将厂商与政府之间的人员流动称为旋转门现象，在转轨经济条件下，这一指标通过考察公共权力部门与垄断厂商之间的人事流转及关联来刻画行业性行政垄断强度的一个方面。它包括(a)行业主管部门进入垄断厂商的高层管理人员人数所占比重及权力分布；(b)垄断厂商进入行业主管部门高层管理人员人数所占比重及权力分布两个三级指标。
(二)结构指标。为了描述行业性行政垄断的强度，我们分别从行业内的产权结构及市场结构两个方面来进行考察。其中使用产权集中度来测算行业内的产权结构，它指的是行业内规模最大的前n个国有厂商所占市场份额，体现了行业中国有产权的市场控制力。对市场结构我们考虑了(a)产业集中度及(b)产业一体化程度两个三级指标。
(三)行为指标。行政垄断的一个典型特征是垄断厂商能够采用非经济手段来实现更高的利润水平，同时，参与行政垄断的另一主体——公共权力部门也会采取某些行为来对垄断厂商进行控制，或者帮助垄断厂商打击潜在的进入厂商。因此我们将行为指标分解为厂商利用行政垄断谋利的行为以及厂商经营活动自主权两个二级指标，对厂商的谋利行为，本文考虑搭售、合谋、歧视性定价等3个三级指标，而厂商经营活动自主权则包括生产、投资、定价、销售、人事、分配、资产处置等7个三级指标。
(四)绩效指标。对绩效指标我们设置了配置效率、生产效率以及服务质量三个二级指标来进行描述，配置效率是考察资源的组合是否达到最优的指标，我们用投资缺口、供需缺口及职工收入与社会平均收入之比等3个三级指标进行刻画；而生产效率则由劳动生产率、要素利用率、产业利润率、全要素生产率等4个三级指标构成。应当特别指出的是，行政垄断的存在并不必然意味着垄断厂商具备较高的利润水平或处于亏损状态，特定行业内垄断厂商具体的绩效表现不但取决于行政垄断的影响，而且取决于垄断厂商的产业特征。
测算行政垄断强度的指标体系所面临的另外一个重要的问题是各指标之间权重关系的设置。通过对ISCP分析框架的研究，我们认为应对制度及行为指标赋予较高的权重水平。因为制度指标体现了行政垄断最为本质的特征，在行政垄断下无论厂商的行为还是政府部门的行为都体现出与市场竞争环境下不同的模式，其原因在于公共权力的运行方式与市场力量的运行方式存在着很大的差别。而结构与绩效在所有类型的垄断结构中都有类似的指标进行衡量，体现出的产业组织特征更为明显，因此赋予相对较小的权重②。在分析和调研的基础上我们初步将制度及行为指标的权重设定为各占30％，而将结构及绩效指标的权重设定为各占20％。对于一级指标下的二级指标以及二级指标下的三级指标，我们则加权平均地赋予各指标相同的权重水平。在此基础上，我们可以对所有行业内行政垄断强度进行衡量，为使计算结果具有代表性，并同时考虑数据的可获得性等多种因素，我们选择了电力、电信、石油及铁路四个行业进行实际的测算③。
在转轨过程中，不同行业内各产业环节之间存在着差异较大的产业及制度特征，如果对产业环节不加区分而计算整个行业行政垄断强度的话，则会掩盖不同产业环节的真实面貌。基于这一考虑，我们对电力行业分发电、输电、配电及售电等环节分别进行了测算，对石油行业则重点测算了产业上游的开采领域及下游的石油炼化领域两个典型环节，而对电信及铁路行业，由于其产业一体化程度较高，我们对整个行业的行政垄断强度进行了测算。
表1 给出了电力行业各产业环节行政垄断强度的测算结果。可以发现发电环节的行政垄断强度明显地低于其他三个产业环节中的行政垄断强度，而且在2002年《电力体制改革方案》④出台后，发电环节行政垄断强度有了明显的下降，其中的主要原因在于这次改革在发电环节形成了可竞争性的市场结构。而由2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》关于电力项目的审批规定可以看到，发电投资项目的审批权主要集中在中央政府，而地方政府也有一定的项目审批权。也即从市场进入这个角度来说，电力行业发电环节行政垄断强度的降低主要是掌握着公共权力的中央政府与地方政府之间讨价还价的结果。而在输电、配电和售电环节仍实行严格的进入规制，目前我国输配售环节一体化垄断经营，国家电网公司和南方电网公司分区域垄断经营，分别约占全国电网的80％和20％。从市场结构来看，虽然我国存在着两个电网厂商，但二者之间并不存在竞争，而是在各自的市场范围内形成了完全的垄断，这些特征导致电力行业输配售环节的行政垄断强度较大且没有明显的改善。
为了便于行业之间行政垄断强度的比较，本文给出我们对电力、电信、石油及铁路行业使用2006年的数据所计算的结果⑤。使用本文所设计的指标体系，测算结果为：电力行业发电环节行政垄断强度为61.3％，输配售环节行政垄断强度为78.1％；电信行业行政垄断强度为78.4％；石油行业中上游石油开采领域中行政垄断强度为88.3％，而石油炼化领域中行政垄断强度为62.1％；铁路行业行政垄断强度为87.8％。应该指出的是，目前在铁路行业内基本上只存在一家垄断厂商，独特的产业结构使得在这一行业中厂商获得了更强的讨价还价能力，这种能力使厂商能够实施其他产业内厂商所难以运用的行政垄断行为。对于这种现象，我们可以将其称作为结构性行政垄断，以区别于在其他行业内所存在的行政垄断，这种行政垄断与计划经济体制相距更近，而与市场经济体制则相距更远。从这些结果来看，石油开采领域与铁路行业的行政垄断强度基本持平而且维持在一个非常高的水平上，同时它们也是目前进入管制最为严格的领域。此外，由表2中以厂商销售收入统计的电信行业市场结构来看，电信业内的市场集中度非常高，虽然1999年的电信改革对原中国电信进行了分拆，并向新进入厂商网通、吉通及铁通颁发了电信运营许可证，但电信行业内有效竞争的市场结构并未形成。由于电信具有明显的网络型产业特征，只有当市场规模基础建立起来之后厂商才能够实现赢利并维持下去,但电信行业中的投资限制使得新进入厂商难以实现有效的网络基础投资。在电信行业中，给予经营许可但对投资进行限制只构成了局部进入许可。此外，联通公司成立的过程(张宇燕，1995)也充分证明了只有在动员起相当大的公共权力情形下才有可能对一个由行政垄断保护严密的行业形成冲击。而且，借助公共权力进入市场的厂商在取得市场地位后也有可能与在位垄断厂商在寻求行政垄断保护方面达成一致，共同压制其他厂商的进入与发展。由我们所设计的行政垄断强度指标体系进行测算的结果能够对不同行业进行比较，并通过这些比较深入分析强度差异背后的原因。
四、行业性行政垄断对效率的影响
行政垄断对效率造成的影响是人们所关注的一个重要问题。由市场经济体制的分权特征可以大体判断，行业性行政垄断在资源配置效率方面造成了一定的损失。因此，反行政垄断成为进一步深化市场经济体制建设的自然要求。此外，行政垄断构成了《反垄断法》关注的一个重要问题，行政垄断所具有的反竞争效应最终将体现为行政垄断厂商在效率方面的影响，这将成为反垄断执法机构进行案件判断的一个标准。
为了能够全面地反映行政垄断对资源配置效率的影响，我们在微观效率、产业效率以及宏观效率层面上进行考察，在此基础上将上述三个层面分解为相应的二级指标，在每个二级指标项下我们又分设了不同的三级指标，以便更加细致地说明问题。在下面的部分中，限于篇幅，对研究中经常使用的指标我们不再详细地说明计算方法。此外，与上面的分析相对应，我们选择电力、电信、石油以及铁路作为样本行业对行政垄断的资源配置效率影响进行估算。
在微观层面上，我们设置了要素使用效率、技术进步率以及企业盈利能力来反映行业性行政垄断对厂商的影响。与设计衡量行业性行政垄断程度指标体系的思路相同，在二级指标下，我们尽量全面地使用能够反映二级指标的三级指标。此外，不同行业在三级指标的选择上也会有所不同，这同产业特征联系在一起。在要素使用率下，我们设置劳动使用效率、全员劳动生产率、劳动的边际收益、劳动产出贡献率、资本使用效率、总资产贡献率、资本边际收益率及资本产出增长贡献率等三级指标，这些指标在经济学中都有明确的计算方法可以直接应用。一般认为，对于基础产业而言，较强的垄断地位会降低在位厂商的技术创新的动力，而产业竞争的核心在很大程度上是技术的竞争，垄断厂商一旦能够运用垄断势力使自己避免竞争的话，对于通过技术进步来保持产业内领导地位的热情也就会降低。因此我们考察在行政垄断下厂商的技术进步率是否受到了影响。我们应用研发投入占比、企业拥有专利数量、新产品占销售收入比重、X效率以及年技术进步速度来对厂商的技术进步率进行衡量。对于厂商来说，赢利情况是表现竞争力的一个重要指标。在行政垄断下，厂商的赢利也许并不是来自有效管理、高效运营、或者技术上的创新，高额回报也许是行政垄断通过对厂商的保护所获取的，这一过程类似于在全社会范围内对厂商进行转移支付。但厂商盈利能力与其他二级指标通过加权还是能够在一定程度上反映行业性行政垄断对资源配置效率的影响。因此，我们在企业盈利能力下设置了净资产收益率、总资产收益率、单位资本亏损增长率、单位资本盈利增长率、成本费用利润率等5个三级指标来进行衡量。
在产业层面上，我们使用管制成本、劳动效率以及资产效率3个二级指标来进行衡量。我们对管制成本的定义较为宽泛，这为构成它的3个三级指标所说明，这些三级指标分别为寻租成本、厂商内部生产效率损失，以及社会福利净损失。其中寻租成本为寻求垄断特权的成本，因为获取或保持垄断地位可以使厂商获得超额利润，因此可以将这部分超额利润看作垄断地位这种特别的“资产”所带来的租金。它近似于垄断利润，也即塔洛克四边形(塔洛克，1999)的面积。对于厂商内部生产效率损失，我们使用DEA方法测算行业内部生产效率损失，得出厂商生产的相对效率值(L)，由于L=最小成本/实际成本，而实际成本与最小成本之差即为厂商内部生产效率损失的绝对值，因此内部生产效率损失的估计值可由实际成本×(1-L)得到。社会福利净损失我们则采用了Harberger(1954)方法进行测算⑥。其他两个二级指标，劳动效率以及资产效率则使用标准的方法进行衡量。其中使用人均增加值、人均利税、每元工资增加值、每元工资利税来衡量劳动效率；使用净资产收益率、总资产贡献率、固定资产产出率以及流动资产周转次数来衡量资产效率。
在宏观层面上，我们设置了资本配置效率、收入分配效应以及能源效率三个二级指标。对于资本配置效率，可以使用投资效率以及投资反应系数来进行衡量，其中投资效率使用增量资本产出率及资本产出率进行测算；行业投资反应系数是Wurgler(2000)提出的衡量资本配置效率的重要指标，该指标值越高说明资本配置效率越高，其计算方法为：
收入分配效应是衡量研究对象对社会收入分配造成的扭曲程度的指标，我们使用行业收入差距及行业收入合理性程度两个三级指标来进行说明。其中行业收入差距衡量行政垄断行业与非行政垄断行业间的收入差距状况，它反映了行业性行政垄断造成的行业间收入分配不平等的程度；而行业收入合理性程度为行政垄断行业职工收入水平与其应获得的收入水平相当的程度，它反映了行政垄断对行业内收入分配造成的影响，可以使用职工收入增长率与产出的增长速度来进行判断。能源效率是一个开放性指标，并不是在所有产业中必须使用的一个二级指标，它是一个衡量研究对象能耗高低的指标，反映了研究对象的可持续发展能力。通过指标体系的构建，我们可以对行业性行政垄断在效率损失方面所造成的影响有一个全面的把握，下面我们以电力行业的测算过程进行简单的说明，其他三个行业则直接给出最终结果。
从微观层面来看，我们计算了全部国有及规模以上非国有电力企业、三资电力企业以及全部工业企业实现的税前总资产利润率和税前净资产利润率(1999-2006年)，来说明我国电力产业的资产收益率状况，结果发现三资电力企业的资产盈利能力明显好于整个电力产业的资产盈利能力。此外，我们计算了1993-2006年间电力产业实现利润与营运成本之比，来说明我国电力产业的成本费用利润率状况，结果显示以2002年为分界点，我国电力企业的成本费用利润率在2002年前高于全部工业企业均值，而2002年后趋于工业企业均值；全部电力企业与三资电力企业相比，前者成本费用利润率明显低于后者。与世界其他国家26个大型电力企业相比，我国的电网企业资产产出率较高，但劳动生产率及资产利润率均很低，这说明在电力行业中存在着较为严重的人员过剩问题，而且电力行业粗放型经营特点明显。由于行政垄断的保护，电力行业内部厂商的生产效率有着巨大的释放空间。对电力行业的要素使用效率，我们测算了资本使用效率、劳动使用效率及技术进步率，其中以火电发电设备的年平均利用小时数作为资本使用效率的替代指标。国际上一般火电发电设备平均利用小时数以4200小时/年为合理水平，而我国火电发电设备平均利用小时数即使在最低年份也高于4700小时/年，这说明我国长期总体处于缺电状态，我国电力产业只能保持对数量有限的资本很高的使用效率。从人均销售额表示的劳动使用效率来看，我国国家电网与南方电网分别只实现了10.3万美元/人和13.74万美元/人的水平，仅为世界大型电力企业平均水平的七分之一。采用DEA和Malmquist生产率指数方法测算的中国电力产业在1996-2003年间的全要素生产率变动发现，在考察期间我国电力产业的全要素生产率以年均2.1％的速度增长，这主要得益于技术进步，而效率总体上并没有提高，表现为X无效率。
从产业层面上来看，由于行政垄断的存在使受保护的厂商免受竞争的压力和威胁，因此垄断厂商比竞争性厂商更难于提高其内部效率。同时，电力垄断厂商为了维护行政垄断而进行的努力会使整个行业受益，因此，我们也在产业层面上计算了寻租成本。使用上述指标体系中的计算方法我们得到的我国电力行业X非效率的损失值及寻租成本，具体结果在表3中给出。从结果可以看出，电力行业中的行政垄断造成了巨大的损失，而且2002年电力改革前后的数据相比也没有发生明显的变化。
从电力产业劳动效率来看，测算结果发现以2002年为界，在1993-2006年间的两个时间样本中，劳动效率有了明显的改进，2002-2006年间的平均指标达到了1993-2001年间的2.44倍，其中2006年为1993年的3.45倍。但是，与国际上的大型电力企业相比，我国两大电网企业的劳动生产率则极为低下，作为资本密集型产业，电力产业劳动生产率应该提高得更快。此外，我们使用DEA方法对1996-2003年的电力产业效率进行了相关分析，分析结果发现在样本时间区间内，我国电力产业纯技术效率(PTE)均值在98.1％和99.1％之间，标准差在2.0％—3.5％之间，各省电力企业纯技术效率处于较高水平，与生产前沿接近，相互之间差别较小。这说明我国电力产业发展过程中在纯技术效率方面比较注重整体的提高，在技术发展和应用方面则没有较大的差别。相对于纯技术效率，各省电力企业的规模效率(SE)均值较低且相互间差异较大，这8年的规模效率范围在92.9％到95.0％之间，标准差在7.9％—11.4％之间，且多数年份的规模效率均值处于0.9以下。将纯技术效率和规模效率的描述性统计指标进行对比可以看出，各省电力企业历年的纯技术效率均值系统性地显著大于规模效率均值，并且前者的标准差小于后者的标准差，说明各省的效率差异主要表现在规模效率上，而非纯技术效率上。
宏观层面上，我们考察了电力行业的收入分配、电力产业投资效率以及能源效率损失等方面。收入方面，电力行业的平均工资远高于全国平均工资水平，并且这一差距近年来有扩大的趋势。根据2004年中国经济普查的统计数据，全国人均工资福利之和为1.6561万元，而电力生产环节人均工资福利之和为2.9708万元，为全国平均数的1.7939倍；电力供应环节人均工资福利之和为3.3986万元，为全国平均数的2.052倍。此外，垄断行业的高福利也是行业收入差距扩大的重要来源，这些数据无法体现在统计过程中，但如果将这一部分考虑进来的话，那么电力行业与其他工业企业职工实际收入的差距还将扩大。使用投资反应系数考察电力行业投资效率的研究发现，使用利润数据通过回归模型进行计算得到的投资反应系数为0.204，并且在10％的水平下显著，投资反应系数远小于1。将这一结果与Wurgler(2000)对65个国家的计算结果平均值(资本配置效率均值为0.429，其中美国为0.723)进行比较，可以看出该结果与65个国家的均值比较是偏低的。因此，可以认为中国电力产业投资效率低下，这表明中国电力产业资本配置效率需要实质性的提高。另外，我们使用电力产业的发电厂用电率、线路损失率和供电标准煤耗率来对电力行业能源利用效率进行考察。首先，使用《中国电力年鉴》等提供的数据分析发现，我国发电厂用电率在1985-1991年间处于缓慢上升趋势，到1992开始大体上呈缓慢下降趋势，但在这期间发电厂用电率一直变化不大。1998年我国开始试点在发电领域引入竞争，发电厂用电率开始以较快的速度下降。特别是2002年全面推行“厂网分开，竞价上网”以后，发电厂用电率下降到了6％以下。这说明在发电环节引入竞争产生了一定的预期效果，起到了促进发电企业提高效率的作用。第二，我国电网的线路损失率在1985-1990年间有所波动，但波动幅度很小；从1991年开始直到1995年线路损失率呈现上升趋势，1995年达到最高8.77％，1996年依然维持在高位。从1997年开始处于下降趋势，但下降很缓慢，2002年厂网分离，从原国家电力分拆出两大电网公司后，2003年和2004年的线路损失率没有下降，反而有所上升，2005年后才开始有所下降，但下降很缓慢。可以看出，2002年的电力体制改革并没有真正打破电网企业在局部地区的完全垄断地位，也没有产生竞争效应。第三，从供电标准煤耗率来看，我国的供电标准煤耗在1985-1990年间基本处于稳定状态，从1990年开始，由于发电设备技术水平的提高，供电标准煤耗一直处于下降的趋势，到2006年供电煤耗已经由1985年的431g/KWH降低到2006年的367g/KWH，供电煤耗在2002年后没有出现较大幅度的下降。
综合以上分析可以看到，行业性行政垄断在电力行业各个层面上均造成了较大的效率损失。在电力改革之后，虽然电力行业在压力之下改善了许多三级指标的表现，但无论是在微观层面、产业层面还是宏观层面上，行政垄断所造成的反竞争效应都是明显的，特别是在与世界其他国家的大型电力企业进行横向比较时更为显著。同时由分析也可以看到，在发电领域行政垄断所造成的效率损失要低于电网领域，这为行政垄断必然会损害效率这一结论给出了实证上的支持。在ISCP分析框架下，我们汇总可得数据对电力行业行政垄断效率损失的测算发现，在2001-2006年间，行政垄断在电力行业中平均每年造成了约4804.4亿元的损失，而且损失额占当年GDP比例有逐年上升的趋势。使用同样的测算体系我们对电信、石油及铁路行业进行了相关测算，具体结果由表4给出。
表4中的测算结果发现，在本文考察的电力、电信、石油及铁路行业中，行政垄断均导致了资源配置效率方面的巨大损失，而且各行业在2001-2006年间行政垄断的效率损失都经历了较大规模的增长。其中电力及石油行业内的行政垄断所造成的效率损失额明显高于电信及铁路行业；从效率损失增长率的角度看，电力与石油行业也明显高于电信及铁路行业。另外一个明显的特征是电信及铁路行业内行政垄断造成的效率损失额占当年GDP的比重在2001-2006年间基本保持稳定,但电力及石油行业内的行政垄断造成的效率损失额占当年GDP的比重却稳步上升。结合本文前面给出的各行业行政垄断强度测算的结果，我们发现行业性行政垄断强度与行业性行政垄断所造成的效率损失额之间并不呈现简单的线性正相关关系。其中重要的原因在于不同行业的产业特征不同，各个行业改革方案的设计及产业组织结构形成的历史路径不一致，这就使得不同行业间的行政垄断在绩效方面并没有呈现出与行政垄断强度的统计一致性。其中最为明显的是电力及石油行业与电信行业之间的比较，电力行业在2002年实现了厂网分离的纵向分拆，但输配售环节仍一体化经营，由于电力产品具有不可储存性及强烈的网络效应特征，因此对输配售环节的控制将根本地影响整个行业的绩效；1988年石油部撤销后，石油行业形成了中石油、中石化及中海油三家垄断厂商，但三家厂商均脱胎于原石油部，而且在业务上并没有形成实质性竞争。对电信行业，由张宇燕(1995)提供的资料来看，联通公司成立之初便在电信行业内形成了不同利益集团之间的激烈竞争，由于各电信公司在产品种类提供方面大同小异，在这种情形下，如果我们不考虑各电信公司提供产品质量方面差异的话，则在电信产品价格方面可以得到标准的伯川德(Bertrand)竞争结果，市场绩效呈现出良好的指标，反映在行政垄断造成的效率损失方面也自然比较低。但由联通公司的成立来看，它也经过了严格的行政审批过程，整个行业仍处在较强的行政垄断控制之下。通过不同行业行政垄断强度与行政垄断造成的效率损失之间关系的分析可以发现，从经济学所强调的资源配置效率角度来看，重要的并不是强调行政垄断在特定行业中所形成的超越市场的力量，而是在于是否存在与之相匹配的力量与之竞争——为本集团利益进行同样超越市场范围的竞争。简单来说，这也正是本文给出的在转轨经济时期对待行政垄断问题的方案，也即只有权力才能够制约权力，在渐进式改革路线下，只有同样由公共权力支撑的利益集团才能够与在位行政垄断利益集团进行实质性竞争。另外，表4的结果显示从2001年至2006年间铁路行业的效率损失额由614.2亿元上升到1079.1亿元，六年间效率损失额占当年GDP比重稳定在0.5％左右，虽然其各年效率损失占GDP的比重并不高，但这是铁路运输业长期奉行政府低运价政策的一种结果，是行政垄断的一种特殊表现形式。
五、结论
借鉴制度经济学及产业组织理论的研究成果，本文对转轨经济条件下的行业性行政垄断设计了ISCP分析框架，在这个分析框架下我们对行政垄断的维持机制进行分析，并寻找行政垄断在产业竞争中持续性、结构性存在的原因。在ISCP分析框架下，本文对具备行业性行政垄断特征的典型行业内的行政垄断强度进行了实际测算，分析结果显示，在电力、电信、石油及铁路行业内，石油行业中的石油开采领域行政垄断强度与铁路行业行政垄断强度最高，而在放开进入限制的电力行业的发电环节及石油炼化领域内行政垄断强度则较低。此外，电信行业与电力行业内输配售环节在行政垄断强度方面非常接近，这与只考察市场结构等产业特征得到的结果有很大的不同，而这正是ISCP分析框架同时考虑了制度因素及产业特征因素后得到的一个结论。
本文回答的第二个重要问题是行业性行政垄断究竟造成了多大的效率损失，以及是否强行政垄断一定代表了更大水平的损失。通过对电力、电信、石油、铁路四个行业的深入研究，本文发现无论是在微观层面上，还是在产业以及宏观层面上，行政垄断均造成了巨大的效率损失，而且跨期考察发现这一损失额占GDP比重有不断增长的趋势。同时，分析还显示行政垄断强度与行政垄断造成的效率损失之间并不存在简单的线性正相关关系。
由本文的分析自然引出的一个问题是如何解决行业性行政垄断问题。由于行政垄断问题不仅仅是一个竞争政策设计问题，同时它还涉及到转轨经济过程中深层次的体制改革问题，限于篇幅，我们无法在本文中对这一问题进行详细讨论。但由本文上面的分析可以看到，解决行业性行政垄断问题的一个基本出发点应是以权力制约权力的滥用。放松产业进入、对在位垄断厂商进行横向分拆，特别是彻底实现政企分离，这些措施能够使行政垄断问题得到明显的缓解。以往的研究对这些措施也多有讨论，但我们认为问题的关键在于这些措施实行的共时性方面，也就是说这些措施应在相对较短的时间内同时实施，否则将会使行政垄断问题转变为隐性的利益集团之间的相互串谋。同时，鉴于目前行业性行政垄断问题较为严重，我们认为私有化并不是解决行政垄断问题的一个好的方法，因为由于行政垄断所导致的信息方面的不透明将有可能导致国有资产的流失以及市场势力过于强大的私有垄断厂商的出现。总之，我们认为在解决行业性行政垄断方面，由公共权力推动的、渐进式市场化的方案更具备可操作性。
丁启军、王会宗、杨淑云、王孝莹、杨秀玉、杨骞、牛帅、张丰智、于华阳等参加了课题调研，张昕竹、戚聿东、余东华、侯风云、范爱军、陈蔚等参加了课题讨论。作者感谢匿名审稿人的意见和建议。文责自负。
注释：
①这一点在反复酝酿十五年而颁布的《反垄断法》中有所体现，但同时《反垄断法》的立法说明也坦白地承认行政垄断问题的解决并不是《反垄断法》所能够承担的任务(曹康泰，2007)，这证实了戚聿东(1997)早先的判断。
②对于各指标权重的确定，我们主要采用了专家打分及主成分分析相结合的方法。专家打分主要来自两个途径，2007年11月，我们在山东大学召开的“反行政垄断与促进竞争政策国际研讨会”上通过调查问卷的形式征求了50余名反垄断与规制领域国内外专家的意见。二是通过信函进行调查研究，2007年12月至2008年5月，我们先后发出专家调查函76份，回收有效问卷52份。通过对专家建议的统计，得到的赋值为制度指标0.3，结构指标0.2，行为指标0.3，绩效指标0.2。另一方面，通过主成分分析的方法所得到的各指标权重为：制度指标0.27603，结构指标0.26152，行为指标0.31196，绩效指标0.15049。应该说这两个结果非常接近，也符合我们之前的分析，在这个基础上，我们确定了各指标的最终权重水平。
③我们同时由国有化比重、行业集中度、价格规制存在程度、垄断行为程度及产业利润率等五个相对成熟且适用于所有行业的指标构造了一个行政垄断存在强度的简化版本，使用这个简化版本可以对所有规模以上工业企业所在行业中的行政垄断强度进行排序研究。此外，我们对简化版本计算的结果分别使用二维分析法、综合加权分析法、主成分分析法进行了检验，结果显示电力、电信、石油、铁路的行政垄断强度排名均在前8位之内，这与周其仁(2004)关于基础设施行业基本为行政垄断的判断相吻合。
④2002年的电力改革，把原国家电力公司拆分重组，新组建了国家和南方两大电网公司、五大发电集团和四大辅业集团，这五家发电集团资产规模、资产质量相当，地域分布均衡，其装机容量列全国前5位，从发电厂商数量和规模分布来看，每一家的市场份额都不占主导地位，属于可以形成有效竞争的市场结构。这次改革打破了以往电力行业“省为实体”的管理体制，对抑制地方保护、降低省间壁垒、推进全国联网和优化电力资源配置创造了一个有利条件。
⑤由数据可得性以及行业发展历史的不同，课题研究对不同行业的数据采集年度也有所差别，对于电信行业我们测算了2001-2007年间各年度的行业行政垄断强度，石油行业为2003-2006年，铁路行业为1992-2007年。此外，为了进行比较，我们选择了各行业均有具体计算结果的年份(2006)来进行说明。
⑥使用哈伯格三角形对垄断造成的社会福利净损失的估计结果可能会偏低，因为这个结果中没有包括为获得超额利润而进行的寻租活动所导致的资源浪费。Cowling and Mueller(1978)给出了一种替代性方法，但我们认为他们的方法并不适用于对自然垄断厂商福利损失的计算，因此我们仍采用了哈伯格的方法，同时在三级指标中单列寻租成本来进行弥补。
⑦由于数据可得性问题，我们对不同行业效率损失测算的时间跨度也不相同，例如对电信行业我们测算了1995-2008年间行政垄断所造成的效率损失额，为了便于比较，我们统一给出了典型性行政垄断行业在2001-2006年间的效率损失额。本文给出的测算结果为各行业中行政性垄断造成效率损失的可量化部分，包括社会净福利损失、X-非效率损失及寻租成本三部分。
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