论我国物流产业政策与法律制度的完善，本文主要内容关键词为：产业政策论文,法律制度论文,物流论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
所谓产业，从经济学研究的角度出发，是指具有产业经济学的独立的学科门类，产业的原本含义是指各种生产、经营事业，而随着社会、经济的发展和进步，产业的内涵也发生了变化，产业的涵盖范围逐渐从工业领域扩展到了非工业领域。按照我国国家标准《国民经济行业分类》(GB/T 4754-2002)的定义，产业(或行业)是指从事相同性质的经济活动的所有单位的集合。按照产业经济学的定义，产业是指国民经济中产品和劳务的生产经营具有某些相同特征的企业或单位的集合。物流提供的是一种以运输、储存、配送等基本活动为主的、多种功能相结合的服务活动，因此，物流产业可以定义为：是以物流服务为产品，从事生产经营的企业或单位的集合。物流产业这个概念是介于单个经济主体和国民经济总量之间的中间层次，是介于宏观经济与微观经济之间的中观经济，是国民经济的重要组成部分。从物流产业的自身特征看，其应当成为生产性服务业的部门之一。根据以上定义，再结合我国《国民经济行业分类》以及物流企业的分类，以F门类(交通运输、仓储和邮政业等)和L门类(租赁和商务服务业等)为主集中反映了物流产业的内容。产业政策是指国家根据国民经济发展的内在要求促进各生产企业部门均衡发展而采取的政策措施及手段的总和。广义来说，法律制度泛指一切法律、行政法规、规章、地方性法规和规范性文件。制定具有科学性和持续性的产业政策和建立完善的法律制度是许多国家保障国民经济健康发展的成功经验，战后日本、德国、韩国经济的全面发展，就有赖于产业政策的实施和法制的完善。
从全球范围来看，物流产业的产生和发展始于20世纪80年代，随着全球经济一体化、专业化分工的不断深化和科技水平的提高，物流活动逐步从其他的经济活动中分离出来，形成了专业化的第三方物流企业。而自20世纪90年代起，在欧美发达国家已经大量涌现各种专门从事物流服务的企业，并呈现快速发展趋势，形成了物流产业。现代物流业是经济全球化和信息全球化的产物，在国民经济中的地位非常重要，现已成为许多国家的经济增长支柱，在对物流产业进行调控的过程中，除了发挥市场机制的作用之外，一些国家还制定了中长期的物流产业发展政策，不断完善物流立法，以适应物流产业的结构性升级，通过宏观调控保障和促进物流产业的健康发展。
我国物流产业的快速发展始于20世纪90年代，据我国物流信息中心统计测算，1991-2005年，全国社会物流总额从3万亿元上升到48万亿元，增长超过了15倍，年均增长为21.8％，高出同期GDP年均增速5个百分点。扣除价格因素，需要运输、装卸等物流服务的实物量年均增长15％左右。从经济发展与物流需求的关系上看，1991年物流需求弹性系数为1∶1.4，到2005年已经上升到1∶2.64，比1991年提高了1倍多，表明经济发展对物流的需求不断上升[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》把“大力发展现代物流业”的内容单列一节，提出了“十一五”期间我国现代物流业发展的主要目标和重点任务。然而，和物流产业发达的国家相比，我国的物流产业政策和法制建设还存在很多问题，严重影响了物流产业的进一步向纵深发展，本文着重就我国物流产业政策和立法建设两个问题进行探讨，主要对国外和我国物流产业政策的制定和法律制度的现状进行分析和评述，对物流产业政策和法律制度两者的关系进行讨论，并提出改进与完善的意见。
2 发达国家的物流产业政策与立法现状
2.1 日本的物流产业政策与法律制度
日本自20世纪50年代起开始对国内的流通业进行改造，通过对欧美等国的考察和国内的详细调查，日本通产省和运输省出台了与流通有关的政策，这些政策实现了政府对物流产业发展的有效调控，应当看到日本政府当时所制定的流通政策，是根据不同时期的企业和外部环境变化所做出的。在1945-1959年，主要以保护中小商业为主；1960-1965年，主要以提高中小企业现代化为主；1966-1969年，主要以流通机构的合理化和现代化展望为主；1970-1972年，以推进流通系统化为主；1973年以后则以改善流通秩序和推进现代化为主。为了明确日本物流产业的发展目标，放松对物流产业的规制，完善物流基础设施，促进物流系统升级，增加政府部门的协调促进机制及政府援助等角度，1997年4月经日本内阁会议通过实施的《综合物流施策大纲》，是日本第一部系统的物流政策。2001年经修订，日本内阁通过了《新综合物流施策大纲》。2005年，修订物流政策的动议在内阁会议上被再次提出，而且以物流政策恳谈会报告的形式传达了明确的政策意向，新政策的目标在于：①实现快速、衔接顺畅、并且价格低廉的国际国内一体化物流；②实现“绿色物流”等与环境有效相适应的物流；③实现重视顾客方的高效的物流系统；④实现有利于国民生活安全、安心的物流系统。大纲以2009年为目标年实现推进物流施策的综合化、一体化。在物流施策的推进体制方面，大纲中的规定涉及到货主企业和物流企业的联合、协作[2]。日本的物流政策实施效果明显，25年来日本在全国22个城市建设了24个流通团体，将运输、集散、中转、储存、配送、租赁、订货、销售、售后服务等功能有机结合，大大提高物流设施的利用效率，保证道路畅通，优化了大城市的流通机能，增强了城市的综合服务功能。除了采用政策手段对物流产业发展进行引导，日本也非常重视法制环境的完善，早在1966年就出台了《流通业务城市街道整备法》，对大城市中心部位的物流流通设施的合理布局进行统筹规划，将大城市中心部位的流通设施向市郊集中搬迁。日本所出台的与物流产业有关的法律主要有《货物汽车输送事业法》、《货物托运事业法》、《道路交通法》、《铁道事业法》、《铁道营业法》、《海上输送法》、《内航海运业法》、《港湾输送事业法》、《港湾劳动法》、《航空法》、《仓库业法》、《汽车集散中心法》等。以上法律中，《货物汽车输送事业法》和《货物托运事业法》对于日本的物流业推动较大，放松了准入规制，把由政府批准的方式改为许可制，并改善了对经营区域的规制，取消了承接运输代理业务企业自己不能进行货物运输的规定。
日本的物流产业政策具有较强的政府指导的性质，其产生过程主要依靠政府推动，概括起来，日本的物流产业政策具有以下特点：①政策以提高国家和产业的国际竞争力为目标；②政策以量化指标为导向，政策的可控性强；③政策以明确政府职能为主线；④政策以解决社会性课题为义务；⑤政策以全面系统的保障体系为支撑；⑥日本物流政策以推进技术开发和应用为长期方向[3]。
2.2 美国的物流立法与政策
与日本相比，美国缺少对整个物流产业发展的政策调整手段，主要通过对运输产业的调整，直接或间接地影响着企业管理物流活动的方式和物流企业的经营管理行为。由于运输产业及运输服务作为企业物流管理、供应链管理以及物流和供应链系统设计中所必须涉及的非常重要的功能活动，在美国一直被认为是事关公众利益的产业部门，美国政府对运输活动的管制通常采取联邦政府法规、州政府法规，以及广泛的司法判例和行政裁定等形式。政府对于运输进行管制的出发点主要在于维护公众利益和保证运输市场的充分竞争。美国与日本对于物流产业调整的另一个不同之处在于，美国的运输管制法制深受英国普通法的影响，虽然也有大量关于商业和运输管理方面的成文法，但许多法令都受到普通法原则的限制。
应当注意的是，虽然美国的联邦政府在构建高效的运输系统中发挥了巨大作用，但迄今为止，美国没有一部真正意义上的国家运输政策，有关国家运输政策的“说明”大多散布于其他一些法律文件中，如1940年运输法案，1980年汽车承运人法案和1995年的ICC终结法案等。由于美国司法裁判也是立法体系的一部分，所以这些“说明”也在司法和行政实践中具有指导和依据作用。2005年8月，美国运输部负责制定运输政策的部长助理办公室发布了美国国家货运政策说明，该说明提出了美国货物运输政策的八条基本原则，分别是：①对那些有助于实现国家目标且自身投资效益也比较好的交通基础设施建设项目提供联邦资源的帮助并制定一套项目优先等级评价的制度和程序；②通过取消不明智的或者是不必要的管制政策和对使用公共财政建设的运输基础设施合理定价的方法来促进国家经济的增长；③确保公众拥有一个安全的运输系统；④保护环境和节约能源；⑤资助运输技术开发，以促进降低成本、加强安全和提高速度；⑥有效地满足国防和紧急运输需求；⑦便于国际贸易和国际商务的发展；⑧高效和公平的综合利用基础设施条件，促进客货运服务的发展[4]。
2.3 国外物流产业政策和法律制度对我国的借鉴意义
(1)日本和美国的物流产业政策与法制具有不同的特点，通过不同的模式对物流产业的发展进行规制，日本的产业政策的形成带有很强的政府主导的特征，二战结束之后，政府即着手制定经济发展的中长期规划，而各产业主管部门也加强了对产业形成和发展的指导和扶持，在此过程中又出台了许多物流方面的法律法规，为物流产业的形成和发展扫除了障碍，完善了市场准入机制，培育了良好的市场环境。美国产业政策的形成过程则较为复杂，其产业政策的形成并不是单纯由政府主导和推进的，在物流产业形成过程中，主要依靠市场机制发挥作用，只有在市场机制失灵时才会采用司法、立法和行政手段进行调整，从而体现国家对经济的干预，政府很少直接采用行政手段对企业行为和管理活动进行干预。
(2)通过对美国物流产业政策形成过程的审视，可以发现其物流产业政策的核心是法律制度的完善，经济立法注重对产业的结构性调整，平衡市场中各方主体利益，建立适当的竞争秩序，以实现对资源的有效配置。尽管美国不存在统一的物流产业政策，但不表示美国政府对物流产业的形成采取了经济自由主义的做法，与之相反，美国联邦政府一直置身于维护公众利益的立场，通过对运输行业的调整，直接或间接影响企业物流活动和供应链管理过程，美国政府这种经济管理的理念、行政角色定位和政策调整方法值得我国借鉴。
(3)在政府制定物流产业政策的态度上，各国也并不是一开始就推行统一的产业政策，从对日本产业政策形成过程分析中可以发现，真正推动物流产业发展的主要是各主管部门出台的纵向政策，而且其产业政策也随着市场环境和经济运行的变化适时调整。由于物流涉及的领域非常广泛，难以通过单个部门进行统筹管理，所以，在制定物流政策时，一方面需要各部门之间相互协作，共同制定物流产业发展的横向的宏观性纲领，另一方面则需要行业主管部门出台政策和部门规章促进本行业企业发展，促进本系统向现代化发展，先推动行业发展，再进一步联合其他行业共同促进物流产业进步。
3 我国现行物流产业政策与法律制度评述
3.1 我国现行物流产业政策评述
2001年3月，原国家经贸委会同铁道部、交通部、信息产业部、对外经济贸易合作部、中国民用航空总局等六部委联合下发了《关于加快我国现代物流发展的若干意见》。这是我国从政府角度下发的第一个有关物流发展的政策性、指导性文件，为物流健康快速发展奠定了良好的政策基础。文件明确提出了现代物流发展的指导思想和总体目标，要求积极培育现代物流服务市场；努力营造现代物流发展的宏观环境；继续加强物流基础设施的规划与建设；广泛采用先进信息技术，加快科技创新和标准化建设；加快对外开放步伐，学习借鉴国外先进经验；加强人才建设，促进产学研结合；继续深入研究探索，不断适应现代物流的发展。
2001年8月，交通部颁布实施了《关于促进运输企业发展综合物流服务的若干意见》，2002年4月，国家经贸委、交通部、外经贸部、铁道部、海关总署、国家质检总局等六部委联合制定了《加快发展我国集装箱运输的若干意见》，2002年6月，商务部发布《关于开展试点设立外商投资物流企业工作的有关问题的通知》，分别就交通业提供的综合物流服务、集装箱运输管理和入世后开放物流市场等方面作出规定。
2004年8月，由国家发改委、商务部、交通部、公安部、铁道部、海关总署、税务总局、民航总局、工商总局等九部委联合制定的《关于促进我国现代物流业发展的意见》经国务院批准正式颁布。其主要内容包括四大方面：营造现代物流业发展的良好环境；采取切实有效措施，促进现代物流业发展；加强基础性工作，为现代物流发展提供支撑和保障；加强对现代物流工作的综合组织协调。《意见》的颁布，从税收政策、土地政策、市场秩序等方面明确了物流产业发展政策取向，对我国物流业发展具有十分重要的意义[5]。
但是，我国的物流产业政策出台时间较晚，也缺少部门之间的协调，主要体现在：①现代物流发展缺乏指导整个物流产业发展的战略性、纲领性的产业政策以及相关的支持配套政策，如融资政策、产权转让政策、市场准入和退出政策、社会保障政策等；②政策导向定位不准，目标重点不明确，缺乏可操作性；③现行政策多为部门法规，缺乏统筹物流产业整体规范发展的综合性产业政策；④事后政策居多，缺乏前瞻性、系统性；⑤缺乏鼓励物流技术创新的政策。
3.2 我国物流产业法律制度评述
我国的物流产业正处于发展初期，专门性、综合性的法律、法规较少，指导物流产业发展的法规主要是按行业划分的法律、法规。其中，与物流产业直接有关的法律、法规主要有《铁路法》(1991)、《民用航空法》(1996)、《公路法》(1998)、《水路运输管理条例》(1987)、《海关法》(1987)、《海商法》(1993)。与之相配套，由国务院或各主管部委经国务院批准出台了许多配套法规，如《民用航空货物国内运输规则》(1996)、《民用航空货物国际运输规则》(2000)、《道路交通管理条例》(1988)、《汽车货物运输规则》(1999)、《外商投资道路运输业管理规定》(2001)、《航道管理条例》(1987)、《海上交通安全法》(1983)、《国际海运条例实施细则》(2000)等。除上述法律、法规外，与物流相关并对物流活动具有间接调整作用的法律、法规还有：《石油天然气管道保护条例》(2001)、《土地管理法》(1998)、《邮政法》(1986)、《城市规划法》(1989)、《环境保护法》(1989)等。
2005年8月，商务部颁布《关于加强流通法律工作的若干意见》所明确的今后市场流通立法工作的基本思路，是要在3-5年内，建立起包括市场主体、市场行为、市场秩序、市场调控与管理等方面法律制度的现代市场流通法律体系。我国目前有关物流产业的问题主要体现在：①物流法律体系不完善，物流法律与法律之间、物流法律和物流法规之间还存在不协调、不一致、不配套的地方；②物流立法技术有待提高，物流立法方法有待改进；③物流法规效力层次较低，部分物流法规和规章规定严重滞后。
4 完善我国物流产业政策与法律制度的具体建议
从上述一些发达国家物流产业政策和法律制度的制定和实施情况可以发现，各国政府对物流产业政策的影响作用重大，日本、德国、韩国等国经济的全面发展有赖于其战后实施的有效产业政策和健全的法制。然而，政府对物流产业的发展应当采取何种政策方略，则受到各国经济发展阶段、文化和历史条件、国际环境和政治环境的制约，因此，我国政府在制定物流产业政策和法律制度时，必须结合我国现阶段国情和各方面条件因素进行论证和规划，笔者认为，在我国政府制定相关物流产业政策和法律制度时应当对以下几个问题加以明确：
(1)政府应当成为推进物流产业政策和法制的主体，同时也应当鼓励行业协会、专业人员、企业代表和社会公众参与对物流产业政策和法律制度的制定过程。
从上述对具有代表性的日本和美国物流产业政策和法制情况的分析中可以看到，两国政府对于物流产业政策的形成过程所实施的影响有较明显的区别，日本在战后即启动了多个五年计划，与此同时不断完善其国内立法，着力为物流产业发展扫清障碍，培育良好的市场环境和竞争秩序。而美国物流产业的形成得益于其英美法系的传统，通过一系列司法判例确定了政府可以基于对公众利益的保护实施对运输业的管制，而且根据国内经济发展状况不断对物流产业政策进行调整，逐步放松了对运输业的管制，然而不论其物流产业政策的导向发生何种改变，其为公众利益服务的宗旨却始终不变。研究以上两国物流产业政策的意义在于，我国政府在制定物流产业政策时应当采取何种方略，笔者认为在制定我国的物流产业政策时，应优先考虑借鉴日本、德国等国的模式，原因有三方面：首先，物流产业的发展具有较强的复合性特征，物流行业业态往往体现于跨部门、多环节、服务种类多样化，因此物流产业政策的制定需要各行业部门之间的统筹与协调，需要在全国和各地区制定长远的物流发展规划，因此物流产业政策目标的确立和宏观性、指导性规划应当由政府主持；其次是我国现阶段的市场经济发展状况所决定的，尽管我国已经确立了市场经济的发展目标，但在当前市场调控机制不完善、市场竞争秩序不规范的环境下，企业的过度竞争必将导致物流产业发展的无序化，对此政府应当制定相应的物流产业政策指导相关行业的发展；再次，我国的大陆法系传统也决定了难以实施美国的政策模式，由于我国的司法判例不属于正式的法律渊源，对物流政策的形成不能直接产生作用，况且与美国相比，我国司法机关的判例也难以对公共政策产生影响。但美国法院所确立的对公众利益保护的原则却是值得我们借鉴，在我国政府制定物流产业政策和法律制度时应当鼓励公众参与，听取意见，在对公众利益形成重大影响时应当允许公众提出异议，提供相应的救济途径。为了保障物流产业政策的科学性、系统性和长远性，也应当鼓励行业协会、专业人员、企业代表参与物流产业政策和立法的论证和规划过程。
(2)物流产业政策和法制的推行过程有赖于行政部门的改革，政府应当着力推动物流标准化，加强物流总体布局，组织进行物流规划，履行加入世界贸易组织的承诺，开放市场，采取适当的市场准入措施。
国家大部委制的推行有利于物流产业政策的统一化，为促进物流产业发展，政府还应取消不合理的行政事业收费，改革行政机关的办事程序，提高效率，制定行业标准。政府在物流产业的形成和发展中作用重大，主要起两方面作用，一方面是推进标准化工作，物流标准化过程如统一物流专业术语、从业人员资格标准，对物流基础设施和装备制定通用标准都应当在政府的主导下进行，但要充分吸收企业的参与。另一方面是要加强物流总体布局、商品储备和废弃物流在内的宏观物流调控和监督管理。还应当完善物流市场的准入和规范机制，形成许可制度。此外，由于当前部门立法、地方制定的规范性文件还可能对物流产业的发展发生较大影响时，在制定物流产业规划时要防止部门利益合法化，避免行业垄断。
(3)在制定物流产业政策时应当考虑协调其与法律制度的关系，以物流产业政策为导向，逐步建立和完善物流产业相关的法律体系。
通过对物流发达国家产业政策的评析可以看出，物流产业政策与法律制度之间存在着紧密联系，具体体现在：首先，物流产业政策的制定对立法具有导向影响，如果政策导向不明确会影响到立法的稳定性，但物流产业政策的制定也不应超出现有立法框架，在物流产业政策制定过程中应当优先考虑和现有立法之间的协调，对立法中不合理部分应当修订或废止，立法中不足的部分应当加以制定和完善；其次，各国物流产业政策的核心是物流法律体系的完善，各国对物流行业进行规范和管制的主要依据是法律规范，而当前我国物流产业立法情况主要是按行业划分的，而且存在着法律、行政法规、部门规章等多个层次，相互之间还存在着不能协调一致的地方，这就需要进一步对现有规范进行清理和整理，按照物流产业政策总体目标进行汇编，通过立法协调各行业、部门之间关系；再次，要发展物流产业，鼓励和支持物流企业健康发展，还需要出台相关的土地、财政、税收和市场准入的规范，这方面也需要各行业依据立法出台相关的规章和实施细则。
(4)在物流立法方面，要重视国内物流法律法规与国际公约的协调，根据我国已经加入的有关物流方面的国际公约，对现有法律法规进行梳理、汇编、修订和补充，逐步建立我国的物流法律规范体系。
目前我国已经加入的物流方面的国际公约按照运输方式划分，水上运输方面有《国际货运代理业管理规则及实施细则》和《统一提单的若干法律规定的国际公约》(海牙规则)、《修改的统一提单的若干法律规定的国际公约议定书》，即(海牙—维斯比规则)、《联合国海上货物运输公约》(汉堡规则)等；铁路运输方面的国际公约有《国际铁路货物联运协议》、《铁路货物运输国际公约》；航空运输方面有《统一国际航空运输某些规则的公约》(蒙特利尔公约)、《瓜达拉哈拉公约》；多式联运方面的国际公约有《联合国国际货物多式联运公约》、国际商会制定的《联运单证统一规则》。在完善我国物流法律体系时应当注意与我国已经加入的国际公约相协调，避免立法时与国际公约相冲突。
我国物流法律规范体系的建立主要包括以下五部分：(1)物流市场主体法和市场准入法。通过对物流主体资格的确立和市场准入机制的建立，规范物流主体的设立、变更和终止活动，建立物流主体准入的许可机制，这方面应当以现有的《公司法》、《外商投资企业法》、《合伙企业法》和《行政许可法》为依据，针对物流产业发展特点，出台相应的配套性法规和实施细则；(2)物流经营行为法。这方面的法律法规数量众多，涉及物流经营中的运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、配送、信息处理等诸多环节，在立法中应当注意协调国际条约、法律、行政法规和部门规章之间的关系，按照法律位阶和效力等级进行梳理，汇编、修订和补充，使其能适应物流市场主体经营活动发展的需要；(3)市场管理法。为防止物流产业形成过程中过度竞争和无序竞争现象，应当依据现有《反垄断法》、《反不正当竞争法》等法律法规，结合物流产业发展的特点，制定更详细的，具有可操作性的规章或实施细则，主要通过规范市场秩序，制止垄断和不正当竞争，促进全国统一、高效、透明的物流市场形成；(4)宏观调控和监督管理法。调控的内容主要是对物流产业的规划、布局和结构方面进行调控和监管，避免出现对物流产业的过度投资、重复投资和低水平建设，此外还结合物流产业发展中涉及的财政、税收、海关、贸易、环境保护等相关法律重新审视，制定适合物流产业发展的政策；(5)物流标准化规范。物流标准化有利于协调国内物流与国际物流，提高运营效率，制定物流标准化规范时应当由物流产业协会和政府共同推进，目前我国已制定的物流标准有《物流术语》，但在物流技术标准和管理标准方面还有待进一步完善。
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