公海渔业非船旗国登临和检查制度研究 *
付 玉**
**付玉，博士，自然资源部海洋发展战略研究所副研究员；北京 100161。
摘 要： 公海渔业非船旗国登临和检查制度是国际海洋法的一项重要发展，是区域渔业管理组织遵守与执行的重要手段。此项制度产生于公海渔业资源衰退、船旗国管辖效果受到质疑的大背景下，是公海渔业治理中船旗国专属管辖权的补充。公海渔业非船旗国登检的主要国际法依据是1995年《鱼类种群协定》和区域渔业组织公约及规定，其实施需要明确的条约授权，仍是一项条约权利而非国际习惯法规则。
关键词： 公海渔业；非船旗国；登临和检查；
公海上的渔船由船旗国管辖是一项传统国际海洋法原则。在公海渔业资源养护日益严峻的形势下，船旗国专属管辖效果受到质疑。[注] 有著作指出，由于“方便旗”的存在、经济利益和公海面积的广袤，船旗国主观上不愿或在客观上不能对其在公海捕鱼的渔船实施有效的船旗国管辖。船旗国专属管辖原则甚至被认为是确保公海渔业遵约和控制过度捕捞的最大障碍。See Rosemary Gail Rayfuse，Non -Flag State Enforcement in High Seas Fisheries ，Leiden/Boston：Brill Academic Publishers，2004，pp. 6，24-25. See also Kristina M. Gjerde，et.al.，“Ocean in Peril：Reforming the Management of Global Ocean Living Resources in Areas beyond National Jurisdiction”，Marine Pollution Bulletin ，Vol. 74，Issue 2，2013，p. 544.为加强公海渔业养护措施的遵守与执行，一些区域渔业组织建立并实行针对公海渔船的非船旗国登临和检查制度，授权给其成员国的海军或海警对在该组织管辖的公海区域作业的渔船实施登检。公海渔业非船旗国登检制度及其实践是国际海洋法的一项重要发展，突破了公海船旗国管辖这一传统原则。实行此制度的区域渔业管理组织的辖区是我国重要远洋渔业作业区域，其登检制度对我国公海渔业具有直接影响，对我国船旗国管辖权等具有重要影响。本文旨在分析公海渔业非船旗国登检制度的国际法依据、实施情况和发展态势，提出我国的应对思考。
一、公海渔业非船旗国登检制度的国际法依据
公海渔业非船旗国登检(boarding and inspection)指经区域渔业管理组织授权的船只和人员，在该组织管辖的公海海域内对悬挂别国旗帜的缔约方或无国籍渔船实施登临和检查，以确保渔业资源养护措施的遵守与执行。[注] 1995年《鱼类种群协定》，第21(2)条。 根据国际习惯法和1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)，公海渔船一般由船旗国专属管辖。但船旗国管辖的效果在公海渔业治理方面不尽如人意，一些船旗国并未履行或未有效履行对公海生物资源的养护和监管义务。公海渔业制度的遵守与执行问题引发许多国家和国际组织的高度关注，认为《海洋法公约》并没有全面解决公海捕鱼的法律问题，在养护和管理措施的执行等重要问题上缺乏明确的规定。[注] 林连钱、黄硕琳：《公海渔业制度浅析》，《中国渔业经济》2006年第5期，第11页。有西方学者评价《海洋法公约》是“没有实施机制的宪法”或者是硬法中的“弱法”。See Robert L. Friedheim，“Ocean Governance at the Millennium：Where We Have Been-Where We Should Go”，Ocean and Coastal Management ，Vol.42，1999，pp.747-765.1995年8月，联合国通过的《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(以下简称《鱼类种群协定》)[注] 该协定于2001年12月11日生效。 ，对公海渔业管理规制进行了细化和修订。为弥补船旗国管辖的不足，并解决区域渔业管理组织不具备专门执法力量等问题，该“协定”确立了公海渔业非船旗国登检制度。
在NB-IOT网络中，NB-IOT模组通过NB-IOT射频信号与基站连接，NB-IOT基站完成运营商网络与NB-IOT设备的通信，NB-IOT核心网实现数据的传输与转发，将数据直接发送到云服务器，NBIOT网络实现了数据转发，将无线传感网络采集的数据传输到Internet网络。
(一)公海渔业非船旗国登检制度的渊源
公海渔业非船旗国登检制度与登临权密切相关。登临权的法理渊源是“旗帜的查明”这一国际习惯法规则，即所有国家的军舰为了维持公海上的安全，有权要求在公海上的可疑私有船舶展示旗帜，如果在可疑船舶展示旗帜后仍无法排除其为海盗船的嫌疑，军舰可以进一步令其停航并进行登临，检查它的文书[注] [英]詹宁斯·瓦茨 等：《奥本海国际法》，第1卷第1分册，北京：中国大百科全书出版社1995年版，第167页。 。1958年日内瓦《公海公约》[注] 1958年《公海公约》，第22条。 和1982年《海洋法公约》在确立船旗国管辖的同时均明确规定了非船旗国登临权，使其成为一项条约法规则。
1982年《海洋法公约》进一步确立并充实了公海登临权。根据该公约的规定，登临权指的是军舰或经正式授权并有清楚识别标志的、为政府服务的任何船舶或飞机，有合理根据认为公海上的外国船舶有海盗、贩奴、从事未经许可的广播、没有国籍、船旗可疑等这五种嫌疑之一，即享有登临并检查该船所悬挂旗帜及船舶文件，甚至进行搜查的权利。登临权是与船旗国专属管辖权相对立的权利，也是船旗国专属管辖的例外。军舰和国家公务船舶享有完全豁免权，不受船旗国以外任何国家的管辖，不是公海登临的对象。[注] 1982年《海洋法公约》，第95条、第96条、第110条。
中西太渔委会通过“WCPFC公约”引入公海登检机制并制定实施《程序》，建立了完整的公海渔业非船旗国登检制度体系，使登检行动具备了详细具体的依据。
登临是实施公海非船旗国管辖权的主要方式之一。[注] 1982年《海洋法公约》，第110条。 登临权首先包括登临，其次包括登临后的检查甚至进一步的搜查。[注] 赵晋：《论海洋执法》，中国政法大学博士学位论文，2009年3月，第63页。 必须有合理的理由和根据认为被登临的船舶有海盗、奴隶贩运等行为。如果嫌疑经证明是没有根据的，被登临的船舶并未从事涉嫌的任何不法行为，对该船舶可能遭受的任何损失或损害应予以赔偿。[注] 1982年《海洋法公约》，第110(3)条。
变量相关性分析表明，Sub与Own、Inst都是显著正相关，这在一定程度上可以说明政府补助对于社会投资者具有信号效应。Da与Own、Inst显著负相关，说明社会投资者对于会计信息质量较为重视。而Rem与Own、Inst无显著相关说明真实盈余管理较应计盈余管理更加隐蔽。另外，Roa、Lev与Own、Inst显著正相关说明社会投资者偏好绩效良好、有适当财务杠杆的企业。通过检验，变量的VIF值均小于2，多重共线性不会影响回归结果。
《海洋法公约》规定的登临权并未涵盖公海渔业，渔船非法捕捞行为不在上述五种嫌疑行为之列。《海洋法公约》第七部分“公海生物资源的养护和管理”规定如果一国认为某些在公海上的渔船未受到适当的管辖和管制，“可将这项事实通知船旗国”，由船旗国开展调查和其他行动，[注] 1982年《海洋法公约》，第94条。 未规定公海渔业非船旗国管辖[注] 1982年《海洋法公约》，第七部分第二节“公海生物资源的养护和管理”。 。可见，《海洋法公约》仍实行在公海上的渔船由船旗国专属管辖的原则，对公海渔船行使非船旗国管辖需要有国际条约的明确授权或所涉国家之间的约定。例如1965年《美国和苏联关于捕捞帝王蟹的协定》等多双边条约规定可在协定海域登临缔约方的渔船。[注] “Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Union of Soviet Socialist Republics relating to Fishing for King Crab” signed at Washington，on 5 February 1965，para.3，in United Nations Treaty Series ，Vol.541，p.98.
同时，公海登临权的确立为公海渔业非船旗国登检提供了基本原则和程序方面的国际法基础。1995年《鱼类种群协定》和区域渔业管理条约、联合国粮农组织通过的相关协定和守则等国际文书和文件为公海渔业非船旗国登检提供了直接的依据。
1.1一般资料2015年1月至2017年1月我院对82例脑胶质瘤患者进行了研究分析,将患者分成了对照组和观察组,均有41例患者,对照组有23例男性和18例女性患者,最小患者19岁,最大患者53岁,平均39.4岁;病程方面,病程时间在6个月~2年,平均病程为6个月;为患者使用开放式手术治疗。观察组共有22例男性和19例女性患者,最小患者21岁,最大患者56岁,平均42.1岁;病程方面,病程时间在6个月~2年,平均病程为7个月;采用微创式手术方法治疗脑胶质瘤。
近几年我省保护的得到了很快的发展，特别是远郊的农民纷纷加入保护的蔬菜生产的队伍里来，丰富了城市菜篮子和市民的餐桌。又块到一年一度的保护地生产的时候了，特别是黄瓜、番茄、辣椒、茄子等果类蔬菜育苗的时间了。只有培育出健壮的菜苗，才是蔬菜丰产丰收的基础。那么如何培育出壮苗哪，选择好育苗设施、掌握好不同品种育苗温度是关键问题。下面给出育苗设施及不同品种的苗期温度，供大家参考。
(二)公海渔业非船旗国登检制度的形成
为确保渔业条约的有效实施，早在《海洋法公约》制定和生效之前，一些双多边条约就已包含有关公海渔业非船旗国登检的规定。1882年《管理北海渔业警察公约》(Convention for Regulating the Police of the North Sea Fisheries)是已知最早的载有关于非船旗国执法条款的多边条约[注] “9 Martens Nouveau Recueil General Des Traites (ser. 2) 556”，reproduced in 1 UN Legislative Series ，Laws and Regulations of the Regime of the High Seas 179 (1951)，in R. Rayfuse，Non -Flag State Enforcement in High Seas Fisheries ，p. 72.。包含非船旗国登检条款的早期条约还有1967年《北大西洋捕鱼行为公约》[注] “Convention on Conduct of Fishing Operations in the North Atlantic”，concluded at London on 1 June 1967，art. 9，in United Nations Treaty Series ，Vol.1051，p.104.、1957年《养护北太平洋海豹暂行公约》[注] “United States of America，Canada，Japan and Union of Soviet Socialist Republics Interim Convention on North Pacific Fur Seals”，signed at 9 February 1957，art. VI，in United Nations Treaty Series ，Vol. 314，pp.110-111.、1956年《关于西北太平洋公海渔业的公约》[注] R. Rayfuse，Non -Flag State Enforcement in High Seas Fisheries ，pp. 72-73.、1952年《北太平洋公海渔业公约》[注] “International Convention between the United States of America，Canada and Japan for the High Seas Fisheries of the North Pacific Ocean”，signed at Tokyo，on 9 May 1952，art. X，para.1，in United Nations Treaty Series ，Vol.205，pp.92-94.等。《北太平洋公海渔业公约》规定，为诚意履行该公约的有关规定，缔约方同意其他缔约方的官员在相关海域登临本国渔船，检查船上有关设施、航海日志、文件和其他物品，询问船上人员等。如检察人员有合理理由相信船上任何人员或该渔船存在违反该公约的行为，检察人员有权逮捕有关人员或者扣留船只。执法人员应将此执法行动尽快通知渔船船旗国，并将所逮捕人员和扣留船只移交给船旗国。[注] Ibid.
为加强公海渔业资源管理措施的遵守与执行，联合国粮农组织通过的《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》(1993年11月)和《负责任渔业行为守则》(1995年10月)等国际文书，均强调各国应当按照国际法，在分区域或区域渔业管理组织或安排的范畴内进行合作，以建立制度，对在各国管辖范围外水域的捕鱼作业和有关活动进行监测、控制、调查和执法，但未直接确立公海渔业非船旗国登检制度。[注] 联合国粮农组织：《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》，1993年11月通过，第5条。联合国粮农组织：《负责任渔业行为守则》，1995年10月通过，第8条。
依据《海洋法公约》制定的1995年《鱼类种群协定》是公海渔业非船旗国登检制度的最主要国际法依据，区域渔业管理公约又进一步细化和拓展了此项制度。《鱼类种群协定》第21条“区域和分区域的执法合作”第1款明确规定，区域渔业管理组织的成员，可通过经本国正式授权的检查员登临和检查悬挂该“协定”另一缔约国国旗的渔船，不论该渔船船旗国是否为该组织的成员国，从而突破了船旗国对公海上本国渔船的专属管辖原则。《鱼类种群协定》第21条第4—10款规定了检查方和船旗方在登临和检查过程中的权利和义务。第21条第2、3款规定区域渔业管理组织在建立公海登检制度时应制定相关程序。第22条规定了登检的基本程序，第1、2款详细规定了检查方的权利和义务，第3、4款规定了船长在接受登临和检查过程中的行为规范和义务。
根据《鱼类种群协定》第21条第5—9款，如在登临和检查后有明确理由相信船只曾从事任何违反养护和管理措施的行为，检查国应酌情搜集证据并将涉嫌违法行为迅速通知船旗国。船旗国应在收到通知后的三个工作日内作出答复，并应毫不迟延地履行调查义务或授权检查国进行调查。如在登检后有明确理由相信船只曾从事严重违法行为，且船旗国未按规定作出答复或采取行动，则检查员可留在船上搜集证据并可要求船长协助作进一步调查，包括在适当时立即将船只驶往适当港口。[注] 1995年联合国《鱼类种群协定》，第21条第5—9款。
公海渔业非船旗国登检得到联合国大会决议的支持[注] 根据《联合国宪章》，联合国大会决议不具备法律拘束力，仅具有建议的性质。但如果某项决议得到大会的一致同意，并且各国采取实际行动执行该决议，该决议则具备了事实上的法律拘束力。 。联合国大会在其年度“海洋和海洋法：通过1995年《鱼类种群协定》和相关文书等途径实现可持续渔业”决议中，敦促尚未根据《鱼类种群协定》第21—22条建立公海登检程序的区域渔业管理组织尽快行动，并敦促该协定的缔约国参与公海渔业登检行动。[注] 联合国大会决议：“通过1995年《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》和相关文书等途径实现可持续渔业”，A/72/L.12，2017年11月22日发布，第41—43段，第11页。
二、公海渔业非船旗国登检制度的实施
在国际层面，《海洋法公约》及其执行协定《鱼类种群协定》是公海渔业非船旗国登检的国际法基础。在区域层面，区域渔业条约是此制度的直接依据，由区域渔业管理组织具体实施。
(一)区域渔业组织制定及实施公海渔业登检制度概况
《程序》的主要内容包括：
在根据以上条约所建立的区域渔业管理组织中，东北大西洋渔业组织[注] R. Rayfuse，Non -Flag State Enforcement in High Seas Fisheries ，p. 339.、西北大西洋渔业委员会、南极海洋生物资源养护委员会、中西太渔业委员会和北太平洋渔业委员会建立了渔业登检计划并付诸实施。大西洋金枪鱼养护国际委员会也制定了一项包括公海渔业登检的计划，但由于在登检的可行性、潜在的经济损失和可能的冲突等方面的顾虑而没有实际执行[注] R. Rayfuse，Non -Flag State Enforcement in High Seas Fisheries ，p. 341.。《中白令海狭鳕资源养护和管理公约》采纳了与《鱼类种群协定》相一致的登检制度[注] Christopher J. Carr，“Recent Developments in Compliance and Enforcement for International Fisheries”，Ecology Law Quarterly ，Vol.24，No.4，1997，p.855.，该公约缔约方同意由任何其他缔约方对其渔船进行登检。[注] “Convention on the Conservation and Management of Pollock Resources in the Central Bering Sea”，June 16，1994，entered into force Dec.1995，art.XI(6). 由于该公约生效后白令海中部狭鳕渔业一直处于关闭状态，该制度并未实际实施。
区域渔业管理组织关于公海渔业非船旗国登检的有关规定和实践体现出几个重要特征。第一，被登检对象包括《鱼类种群协定》缔约国和区域渔业管理组织的成员国。《鱼类种群协定》规定在区域渔业管理组织管辖的任何公海区域，该组织的成员可登检悬挂该协定另一缔约国国旗的渔船，不论另一缔约国是否为该组织的成员。[注] 1995年联合国《鱼类种群协定》，第21(1)条。 从区域渔业管理组织的实践来看，登检对象超出《鱼类种群协定》缔约国的范围，包括该组织所有成员国，不论该成员国是否为《鱼类种群协定》的缔约国。第二，无国籍渔船可被无授权登检。东北大西洋渔业委员会、北太平洋溯河性鱼类委员会和大西洋金枪鱼养护国际委员会都呼吁其成员国登检无国籍渔船。北太平洋溯河性鱼类委员会对无国籍船只实施过登检。第三，双旗船只被视为无国籍船只。东北大西洋渔业委员会、北太平洋溯河性鱼类委员会的成员国均同意，在原则上双船籍船只可被视为无国籍船只，可对其采取登临措施。[注] R. Rayfuse，Non -Flag State Enforcement in High Seas Fisheries ， p. 345.第四，对于船旗国既不是《鱼类种群协定》缔约国也不是区域渔业组织成员国的渔船，区域渔业组织在实施登检时比较慎重，在登检前会取得船旗国的授权。[注] Ibid.
(二)中西太渔委会公海渔业登检制度
《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》(以下简称“WCPFC公约”)依据《鱼类种群协定》第21条和第22条相关内容规定了公海渔业登检制度。“WCPFC公约”第26条“登临和检查”督促中西太渔委会尽快通过公海登检的养护管理措施，并制定实施程序。“WCPFC公约”规定登检渔船的所有船舶都应根据“WCPFC公约”授权才能执行公海登检任务，并要求各缔约方确保悬挂其船旗的渔船接受经正式授权的检查员登临。
与传统的公海捕鱼自由原则不一致的是，《鱼类种群协定》规定，只有参与分区域或区域渔业管理组织的国家，或同意适用这种组织所订立的养护和管理措施的国家，才可以捕捞这些措施所涉渔业资源。按照这一规定，公海捕鱼不再是任何国家都可行使的权利，只有在遵守相关渔业管理组织所订立的养护和管理制度的条件下，各国才有权进入相关海域利用公海渔业资源，各国的公海捕鱼自由权利受到区域渔业管理组织所采取措施的强制性限制，不仅使“公海捕鱼自由”成为历史，而且突破了“条约效力不及于第三方”这一国际法基本原则。[注] 该原则指条约不经第三方明确同意，不对其产生约束力。此原则源自罗马法，被编纂进1969年《维也纳条约法公约》第34—38条。R. Rayfuse，Non -Flag State Enforcement in High Seas Fisheries ， p.8.
目前有多部区域渔业管理条约规定了非船旗国登检：1978年《西北大西洋渔业未来多边合作公约》、1980 年《南极海洋生物资源养护公约》、1992年《北太平洋溯河性种群养护公约》[注] 《北太平洋溯河性鱼类种群养护公约》甚至规定可以逮捕、扣留无国籍船只。See respectively：United Nations Treaty Series ，Vol.1135，p.369，art.18；“The Convention for the Conservation of Antarctic Marine Living Resounes”，into force in 1982，art.XXIV；“Law of the Sea Bulletin”，Vol.22，1993，in R. Rayfuse，Non -Flag State Enforcement in High Seas Fisheries ，Leiden：Martinus Nijhoff Publishers，2004，p. 73. 、1994年《中白令海狭鳕资源养护和管理公约》、2004年《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》[注] 《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》，2004年生效，第26条。 和2012年《北太平洋公海渔业资源养护与管理公约》[注] 《北太平洋公海渔业资源养护和管理公约》(中文译本)，2012年生效，第7条、第13条、第17条，http：//www.hssd.gov.cn/kjdwhzczz/gjty/201608/t20160825BF_841747.html，登录时间：2018年1月31日。 等。
那时，国内的焊接专业刚起步，人们对焊接的了解等同于零。所以，当得知李世豫的男友在搞焊接时，身边的人都笑了：“李世豫，你男朋友是搞焊接的，他是焊洋铁壶还是焊自行车？”被问得多了，李世豫就写信问：“学焊接到底能做什么？”
1.《程序》强调公海非船旗国登检必须以确保遵守“WCPFC公约”规定和委员会通过并生效的养护和管理措施为目的。
公海渔业资源可持续利用形势严峻，受到国际社会的充分重视。第一次全球海洋综合评估和联合国报告均指出，海洋生物资源过度开发问题在许多地区依然突出，遭到过度捕捞的种群比例持续上升，从2011年的28.8%上升到2013年的31.4%[注] 联合国秘书长：《海洋和海洋法报告》，A/72/70/Add.1，2017年9月6日，第57段，第11页。 。可持续利用海洋和海洋资源是联合国《2030年可持续发展目标》中的一项重要目标，“到2020年，有效规范捕捞活动，终止过度捕捞、非法、未报告和无管制的捕捞活动以及破坏性捕捞做法，执行科学的管理计划，以便在尽可能短的时间内使鱼群量至少恢复到其生态特征允许的能产生最高可持续产量的水平。”[注] 联合国《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，14.4，https：//sustainabledevelopment.un.org/content/documents/94632030%20AgendaBF_Revised%20Chinese%20translation.pdf，登录时间：2018年1月3日。 文件中所设目标既包括国家管辖范围内海域，也包括公海。在此形势下，公海渔业治理的发展趋势必然是日趋严格精细，不断加强养护措施的监督和执行，从而增加了公海渔业登检制度进一步扩大的可能性。
3.《程序》强调只有在委员会注册过的检查船只和人员才有权在“WCPFC公约”区域实施公海渔船登检。
5.《程序》强调应避免在登检中使用武力，但为确保检查员安全和职务不受阻碍而必须使用者除外；武力使用不应超过合理需要；应立即将任何涉及使用武力的事件报告渔船当局和委员会。
4.《程序》制定了公海登检的详细步骤，规定了检查方和船旗方在登检过程的事前、事中和事后的具体行为。
2. 整体性原则。把整个校园景观作为一个系统，关注其整体性、层次性。仔细研究建筑与环境的关系，强调建筑与环境相互衬托、交相呼应、相得宜彰。园林小品要生动活泼、形式多样，成为环境的点缀和烘托。各功能分区、组团之间存在有机联系，建筑、小品及植物景观空间穿插、渗透、映衬组合，形成流畅柔美、富有自然韵致的园林式校园。
综合分析，大伙房水库的浮游植物生长是磷限制的，减小各河流磷输入将会有效降低库内叶绿素a的浓度，控制苏子河的营养盐输入更为适宜。但是由于水库总氮浓度一直处于较高水平，对各河流氮排放总量进行控制也应引起足够的重视。
如倘若采取DN100立管材料，管道中心到墙面的水平距离最好不超过110毫米。而倘若采取DN50立管材料，管道中心到墙面的水平距离最好保持在75毫米左右即可。除此之外，对于排水横管而言，如穿越地下室构建物外墙等位置时，建议设计人员最好安装相对应的套管设施，并且排水横管间距必须超过300毫米。
(三)中西太渔委会公海渔业登检实践
WCPFC公约缔约方自2008年开始陆续对在中西太平洋海域作业的渔船实施多次公海登检，检查范围遍布整个中西太平洋作业海域(见表1)。缔约国参与力度加大，登检对象日益多元化，检查的内容和范围针对性增强。[注] 滕云路：《中西太平洋公海登临和检查制度研究》，上海海洋大学硕士学位论文，2015年3月，第25—27页。 中西太渔委会正式实施公海登检制度之后，美国率先实施，然后是在中西太平洋拥有波利尼西亚等岛屿主权的法国，基里巴斯、新西兰、库克群岛等太平洋岛国以及日本、韩国等金枪鱼捕捞国家陆续参与实施，我国台湾作为捕鱼实体也参与实施公海登检。[注] 腾云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋渔业委员会公海登临和检查制度的分析和探讨》，《上海海洋大学学报》2015年第1期，第117页。
表1 中西太渔委会公海登检制度实施情况 [注] 滕云路：《中西太平洋公海登临和检查制度研究》，第24页。 注：(1)上述公海登临和检查情况次数为各缔约方上交的检查报告数。(2)2014年登临情况指的是从1月1日到7月31日的时间段实施的登临和检查。(3)上述公海登临和检查情况不包括无船旗渔船的登临和检查情况。
续表
三、公海渔业非船旗国登检制度发展态势
2.《程序》规定登检程序应透明、无歧视，并确定了优先登检对象：(1)悬挂委员会成员船旗，但不在委员会渔船记录内的渔船。(2)有合理理由从事或已从事任何违反WCPFC公约或任何养护管理措施活动的渔船。(3)没有派遣巡逻船在适用区域监测其所属渔船的委员会成员所属的渔船。(4)船上没有观察员的渔船。(5)大型金枪鱼渔船。(6)有违反国际协定有关规定或者任何国家法规历史记录的渔船。
(一)区域渔业管理组织的地位和作用不断强化
区域渔业管理组织被授权代表整个国际社会养护和管理公海渔业资源。《鱼类种群协定》对强化区域渔业管理组织的地位和作用做出了详细规定。如果存在有权就某些跨界或高度洄游鱼类种群订立养护和管理措施的区域渔业管理组织，在公海捕捞这些种群的国家和有关沿海国均应履行合作义务，成为该组织的成员，或同意适用该组织订立的养护和管理措施。如果没有这种分区域或区域渔业管理组织，有关沿海国和公海捕鱼国应合作设立这种组织或达成其他适当“安排”，并应参加该种组织和“安排”的工作。随着管理实践的推进，区域渔业管理组织的作用不断强化，对公海渔业实行严格的精细化管理。
中西太渔委会(The Western and Central Pacific Fisheries Commission，WCPFC)是根据“WCPFC公约”设立的、世界上最大的金枪鱼区域性渔业管理组织，于2006年建立公海渔业非船旗国登检制度。为进一步落实和推进“WCPFC公约”中涉及公海登检的条款，将有关内容发展成为一种具有可操作性的实施细则，“WCPFC公约”缔约方于2006年12月经协商一致通过了关于公海登检程序的实施细则——《中西太平洋公海登临和检查程序》(以下称《程序》)。《程序》继承了联合国《鱼类种群协定》的有关规定，同时结合中西太平洋地区渔业管理的复杂性和特殊性，在《鱼类种群协定》基础上考虑了更多情况，规定了更多的权利和义务。
(二)区域渔业管理组织加强公海渔业登检制度实施
在强调船旗国在海洋生物资源的养护和管理中的责任义务的同时，扩大公海渔业非船旗国登临权，以加强监督和执法，已成为国际渔业法发展的一个趋势。除了中西太渔委会，南极海洋生物资源养护委员会也建立并实施公海渔业登检制度，由成员国指定的检查员登临悬挂成员国国旗的渔船。2015—2016年期间，英国、新西兰和澳大利亚在南极海洋生物资源养护委员会管辖海域对悬挂该委员会成员国旗帜的作业渔船进行了登检。[注] “Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources Report of the Thirty-Fifth Meeting of the Commission”，Hobart，Australia，17-28 October 2016，pp.153-154. 2015年新成立的北太平洋渔业管理委员会也建立了此项制度，目前正在制定实施细则。从以上区域渔业组织的实践来看，公海登检的力度和范围都在逐步加大。各远洋渔业国在各区域渔业组织内所获得的捕捞配额也与该国履约情况密切挂钩。强调国家间的密切合作，区域渔业组织授权和监管下的公海渔业非船旗国登检制度有可能进一步扩大。
理国要道，在于公平正直。从党的十八大提出“进一步深化司法体制改革”，到党的十九大要求“深化司法体制综合配套改革”，以习近平同志为核心的党中央从全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，擘画司法体制改革宏伟蓝图，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。
(三)公海渔业非船旗国登检仍是一项条约权利
尽管具备了《鱼类种群协定》等条约规定的法律基础和联大决议的支持，公海渔业非船旗国登检仍是一项条约权利，而非国际习惯法规则。有国外学者认为，公海渔业非船旗国管辖作为公海渔业合作义务的一部分，已发展为一项国际习惯法规则，因而可以适用于所有在公海作业的渔船。[注] R. Rayfuse，“To Our Children’s Children’s Children：From Promoting to Achieving Compliance in High Seas Fisheries”，International Joural for Marine and Coastal Law ，Vol.20，2005，p.525.事实并非如此，公海渔业非船旗国登检并未发展成为一项国际习惯法规则，[注] 外国学者R. Rayfuse认为，实施公海渔业登检仍然需要得到船旗国的授权，但取得授权的方式有多种，可通过批准《鱼类种群协定》、加入开展此种实践的区域渔业管理组织或签订双边协定等。 R. Rayfuse，Non -Flag State Enforcement in High Seas Fisheries ， p.349.仅是区域渔业组织开展监督与执行的一种方式，需要所涉组织的明确授权，而且并非所有区域渔业管理组织实行此项制度。公海渔业非船旗国登检是在公海渔业资源衰退、过度捕捞和IUU活动屡禁不止的背景下产生的，是区域渔业组织加强养护措施监督和执行的一种方式。此项制度的最主要国际法依据是《鱼类种群协定》。该“协定”在确立这项制度时非常慎重，规定了详细的登检条件和程序，其中最重要的限制条件是此种登检应同时符合所在区域渔业管理组织制定的登检程序和该“协定”规定的程序。在区域渔业组织未建立渔业登检程序或未开展此种实践的情况下，公海渔业非船旗国登检即缺少直接依据和授权。目前，在20多个具有管理权限的区域渔业管理组织中，只有东北大西洋渔业组织、南极海洋生物资源养护委员会、中西太渔委会和北太平洋渔业委员会等建立并在实践中实施此种公海渔业登检制度。因此，公海渔业非船旗国登检，仍缺少作为习惯法规则的普遍性，它成为习惯法规则为时尚早。
四、结语及对策思考
在公海上的船舶受船旗国的专属管辖是一项传统国际海洋法原则，除特殊情况外，在公海上登临外国船舶属于违反国际法的行为。在联合国跨界鱼类和高度洄游鱼类会议上，在公海上登检他国渔船问题引发激烈的争论。《鱼类种群协定》签署时，包括我国在内的一些国家对这一问题作了声明。
公海渔业资源的可衰竭性是国际渔业法产生的基础，公海渔业资源严重衰退的危机感是国际渔业法发展的推动力。在这种危机感中，国际社会充分认识到公海渔业资源养护的必要性和紧迫性，高度重视相关条约和措施的遵守与执行。在区域渔业组织不具备独立的专门执法力量情况下，公海渔业非船旗国登检制度在区域渔业治理实践中发展较快、影响较大，是国际海洋法上的一项重大变革。[注] 有学者甚至认为，公海渔业非船旗国登检已经具备了足够的国际法基础而不需要条约授权，成为区域渔业组织加强总体治理能力的一个管理选项。R. Rayfuse，Non -Flag State Enforcement in High Seas Fisheries ， p.344. 尽管在各国间仍存争议[注] 例如，日本一直坚持认为在金枪鱼渔业管理中，不应以“一刀切”的方式全部实行登临检查措施。See “Japan’s comments during the negotiation of the FSA as recorded in UN Press Releases from the Conference on Straddling and Highly Migratory Fish Stocks”，SEA/1440 of 18 August 1994，SEA/1441 of 18 August 1994，SEA/1476 of 27 March 1995 and SEA/1482 of 12 April 1995，in R. Rayfuse，Non -Flag State Enforcement in High Seas Fisheries ，p.343.，一些区域渔业组织成员国常态化登检他国渔船，对我国公海渔业的履约责任提出了更高要求。
在公海渔业治理体系中，公海捕鱼国参与公海渔业非船旗国登检既是义务也是权利。一方面，义务体现在船旗国需采取监管措施确保悬挂本国旗帜的公海作业渔船遵守区域管理组织的有关养护措施，并且要求本国渔船在被他国执法船只按照有关规定和程序登检时予以配合；一旦检查发现渔船存在违规行为，船旗国应立即跟进开展调查，并根据违规事实进行处罚。另一方面，船旗国根据登检制度有权派出海军舰艇或政府公务执法船只到公海开展非船旗国登检行动。
我国在1996年签署《鱼类种群协定》时针对公海登检制度作出了声明：船旗方授权检查方采取执法行动涉及船旗方的主权和国内立法，经授权的执法行动应限于船旗国授权决定所确定的行动方式与范围，检查方在这种情况下的执法行为，只能是执行船旗国授权决定的行为[注] “Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks”，Declarations，China，http：//www.un.org/Depts/los/conventionBF_agreements/fishBF_stocksBF_agreementBF_declarations.htm#CHINAm，visited on 10 May 2017. 。由于我国至今未批准或加入《鱼类种群协定》，且对公海渔业非船旗国登检制度有保留等原因，我国一直未派执法船参与区域渔业管理组织的渔业登检行动。随着我国公海渔业的发展和国际海洋渔业资源养护形势的变化，我国在实践中逐渐接受他国执法船对我国公海作业渔船的登检，并通过中美海警北太平洋联合巡航执法活动初步实现海上执法“走出去”。区域渔业管理组织的法律制度和我国在公海开展的渔业执法活动为我国参与公海渔业登检提供了法律和实践基础。
目前是我国开展中西太平洋公海渔业执法的较好时机。中西太渔委会公海非船旗国登检制度发展态势良好，但参与登检的缔约方数量未超过委员会成员的四分之一，总体偏少。为使公海登检形成规模，提高公海登检制度的实施效率，中西太渔委会需要更多的成员方加入公海登检行动中，从而为我国参与登检提供良好的机遇。
为应对公海非船旗国登检制度给我国公海渔业履约带来的挑战，同时推动我国海上执法力量更多地“走出去”，我国应积极参与公海渔业执法合作，履行国际义务。第一，我国可与中西太渔委会等公海渔业管理组织加强联系，积极承办和参与这些组织的国际合作项目，增强与这些组织的相互了解与信任。第二，我国可尽快参与中西太渔委会的公海登检活动，向其申报注册我国的检查船只和检查员，与具备登检经验的缔约方开展培训合作，建立我国的公海登检执法力量，和其他缔约方在中西太平洋地区联合执法，积极履约并展现我国负责任渔业大国的形象。第三，根据有关国际条约的精神，完善我国渔业法律制度建设，使国内各项渔业法规与我国加入的国际和区域性条约接轨，加强履约工作。第四，继续加强对我国公海渔业从业人员的管理，提高教育培训力度，不断提升渔民渔船履约意识和能力。
公海渔业非船旗国登检制度仍在发展过程中。公海渔业非船旗国管辖权是否会扩大到海洋环境保护、海洋生物多样性养护和海事安全等领域？联合国推动制定的国家管辖范围外海域生物多样性养护与可持续利用国际文书是否会采纳非船旗国登检制度？公海渔业非船旗国登检是否会发展成为一项国际习惯法规则？对非船旗国登检行使不当所造成的后果如果赔偿？是否存在被个别海洋大国滥用、干涉别国公海上正常活动的风险？这些都值得我国予以密切关注和长期研究。
“女性主义”也称作“女权主义”，倡导女性觉醒，意识到作为女人在社会中的应有价值是该理论的和谐内涵。从女权主义理论视角，正反两方面去李劼人小说中的人物形象，可以为女人在现实生活中的情感态度取向、话语权争取、婚姻家庭地位等方面给予一定的启示。
A Study on Non -flag State Boarding and Inspection in High Seas Fisheries
FU Yu
(China Institute for Marine Affairs，Ministry of Natural Resources of China)
Abstract ：The regime of non-flag State boarding and inspection in high seas fisheries is an important development of the international law of the sea and a major means of compliance and enforcement by RFMOs. This regime was established in the background of fishery resources decline in the high seas and widely questionable effect of the flag-state jurisdiction，which has functioned as the supplement to the exclusive jurisdiction of the flag state in the governance of high seas fisheries. The main legal basis for non-flag state boarding and inspection in high seas fisheries is the 1995 Fish Stocks Agreement and regional fisheries conventions and regulations，whose implementation requires explicit treaty authorizations and remains a treaty right rather than a rule of international customary law.
Key words ：high seas fisheries；non-flag state；boarding and inspection
* 本文系国家社科基金“维护国家海洋权益”研究专项“中国参与全球海洋治理：理念、政策与路径”(17VHQ009)阶段性成果。
●责任编辑： 黄 伟
◆
标签：公海渔业论文; 非船旗国论文; 登临和检查论文; 自然资源部海洋发展战略研究所论文;