转型时期的社会矛盾与社会管理——仙居县社会发展研究报告(摘要)，本文主要内容关键词为：仙居县论文,研究报告论文,社会发展论文,社会矛盾论文,摘要论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在全面建设“小康”、“和谐”社会的历史进程中，仙居县作为发达省市中的欠发达县，同样进入了经济转轨、体制转换、职能转变的社会变革转型时期。发达的周边环境影响与欠发达的发展条件制约，构成了仙居县转型时期社会发展的特殊矛盾。从仙居的客观实际出发，深刻认识转型时期社会发展的主要矛盾，认真把握转型时期社会发展的基本特征，积极创新转型时期社会管理的体制机制，是构建和谐社会、推进县域经济社会协调发展的历史责任。
发展中的落差和窘境
(一)经济持续稳定增长，但仍处于欠发达的地位，支撑社会发展的能力十分脆弱。在全省25个欠发达县市中，仙居县GDP总量排名第9位，增幅排名第4位。在台州全市9个县市区中处于末位。尽管自身的纵向比较仙居县发展尚不算太慢，但与兄弟县市区的横向比较，差距不断拉大，形成了发展中的巨大落差。工业化程度是一个区域综合经济实力的主要标志。仙居县20多年来的工业化历程，仍未到达工业化中期的发展阶段，既反映了工业化本身存在的问题，也反映了工业化滞后对社会发展的影响。最起码可以概括出两个基本问题：一是在工业化过程中还没有积聚起足够的资本、技术、人才等发展要素，综合经济实力虚弱，支撑自身的发展已感能力不足，支持社会事业的发展更是“力难从心”；二是单一的工业化不足以发挥仙居资源特色的比较优势，也难以全面解决仙居的发展问题。
(二)群众整体生活水平稳步提高，但收入分配仍处于较低水平，收入分配差距呈扩大的趋势。仙居县城乡人口中农民占90％以上，全县农民人均纯收入4817元，是1985年的12.5倍，在全省欠发达县市中排位居中。恩格尔系数：农村住户调查为34％，城镇住户调查为33％。基尼系数：农村住户调查为0.3931，比1990年0.2961提高了近0.1，扩大的趋势十分明显；城镇住户基尼系数调查为0.2230，属于比较平均的范围。2006年底，全县处于贫困线以下的人口有24074人，占全县总人口约5％左右。上述一系列数据可以概括为以下三个特点：一是与经济发展水平相一致，收入分配水平明显偏低，相当于台州南边发达县市区的一半左右，占全省平均水平的2/3。低水平收入反映的是收入来源结构单一，主要以一次分配过程中劳动所得为主的收入分配状况。二是从低收入角度剖析恩格尔系数，所谓的“比较富裕”程度明显是一种假象。仙居农民食品支出比重之所以不高，与仙居农产品商品化程度低，农民自给自足的食品消费，其价值难以体现有着直接的因果关系。三是仙居县的基尼系数既反映了收入结构单一条件下低水平收入贫富差距不是很大的状况，也预示着收入结构的变化和收入差距开始拉大的趋势。
(三)社会公共事业稳步发展，硬件设施改善快于软件水平的提高，总体水平严重滞后于发展的要求。仙居县社会公共事业中发展最快，变化最大的是教育事业。校网结构调整基本形成了高中向县城集聚，初中向城镇集中，小学按人口布局配置的格局。全县小学学龄儿童入学率为100％，巩固率为100％。初升高比率达90.7％。15年教育毛入学率为73.5％，高等教育毛入学率为31.5％。医疗卫生事业也有较大发展。每千人执业医生数1.51人，新型农村合作医疗覆盖率达78％。但文体事业的发展参差不齐，相对于其他事业更加滞缓。仙居县社会公共事业最大的缺陷在于发展的不均衡。一方面表现在各个事业部门之间发展的差异很大，有的事业部门可以说不仅没有发展，甚至出现了局部萎缩的迹象；另一方面更加突出的是硬件投入与软件投入之间严重失衡，特别是在人员素质提升方面的软件投入微乎其微。软件投入的缺失，制约了社会公共事业本质功用的发挥。纵观其变，除了硬件设施有所改变之外，社会事业的发展体制与机制没有变革，发展理念和思路没有改变，队伍素质和水平没有太大的变化。
(四)社会保障的政策机制已经启动，但受主客观等多重条件的约束，保障政策的力度和功能尚难到位。2006年底，全县社会保险覆盖率为69.7％。其中城镇职工基本养老保险参保率为75.3％、医疗保险参保率为54.3％、失业参保率为79.5％。农村养老保险人数为14万人左右，其中失土农民养老保险参保人数为3034人。农村医疗保险参保人数为274179人。医疗保险的覆盖率为78％。2006年年末登记失业率为4％。以救助体系为核心的社会福利事业正在逐步确立。社会保障作为市场经济条件下一种新型的分配方式，许多同志对其功能、意义、对象、作用等都缺乏深入的了解，尚处于“知其然，不知其所以然”的程度。现行的社会保障体系是以县级为单位建立的，社会保障政策的力度受地方经济实力的约束。尽管仙居县的社会保障体系正在建立和扩展，但无论是保障的覆盖面还是受保障的程度，都还是远远不能适应社会保障的要求的。其中不少项目的所谓“保障”，徒具其形，难行其实，起不到真正保障的作用。
(五)新农村建设取得一定成效，但城乡二元结构尚未根本改变，农民转移就业创业进展不快。全县722个行政村，已完成规划编制的有200个村。深入实施“劳务输出”和“下山移民”工程，全县劳务输出人口达12万人左右，下山移民安置累计达20584人。2006年达到省市级“全面小康建设示范村”7个，整治村98个。722个行政村已通等级公路的有640村，等级公路通村率达88.64％；已解决饮用水的有540个自然村，18.9万人口，占应解决总数的56％。但新农村建设所面临的体制、观念、实力等各种约束仍然很多。特别是在城乡二元体制结构的条件下，户籍制度的限制，使许多农民在享受城市公共服务方面明显处于不平等、不公正的境地，而公共产品和公共服务在向农村延伸方面，又因经济实力、要素配置、生活环境等多重因素的约束，困难重重。农村农民所享受的教育、医疗、文化、社保等公共产品和公共服务，要比县城低几个档次。因病返贫、读不起书或因读书而负债累累的家庭并不少见。从长远来说，改变农民在教育，从近期来说，改变农民在培训。无论是教育还是培训，实质上是使农民及其子女掌握一定的知识和技能，从农村劳动者转变为二、三产业的劳动者，不再成为农民。但由于教育、培训的体系尚未建立，许多公共资源在部门之间分割占有，相互不配套，不衔接，零打碎敲，各自为政。资源配置极不合理，导致转移农民就业、创业的平台缺失，渠道不畅。这是一个潜在的重大问题。
(六)城市化进程不断加快，但适应城市发展的管理体制尚未建立，化解社会矛盾的机制缺失。近十多年来，仙居县把产业集聚、人口集聚、要素集聚与城市建设紧密结合在一起，有效地推进了城市化的进程。90％以上产业、60％以上的人口基本集中在县城和集镇。2006年，城市化率为45.4％。以县城为主，中心镇为辅，形成了以县城、工业新城(包括下各)、中心旅游休闲中心(白塔中心镇)、西部产业发展次中心(横溪中心镇)为核心的城镇带动乡村的新格局。城市化的进程不动声色地改变了原来以农村为主体的发展条件和发展状况，也对长期来以乡镇为单元的行政区划和行政管理模式形成了巨大的冲击。例如，城镇规模扩大与框架拓展，引发了征地拆迁、失土农民等新的矛盾主体；产业集聚与工业扩张，带来了污染整治、环境保护等新的发展矛盾；人口集聚与流动人口的增加，暴露了城镇户籍管理与社会治安防控体系建设滞后的矛盾；城市建设和城市管理又凸显了农民传统的生活习惯与城市生活条件不相适应的矛盾冲突；企业改制、劳动力就业、社会保障、退休职工的社会化管理、公共产品供给、公共设施维护等等一系列矛盾和问题，迫切需要一整套与之相适应的城市管理体制和机制，有效地化解各个层次的各类矛盾，从而进一步加速推进城市化的进程。
综上所述，对仙居县社会发展的基本状况可以作这样一个概括：由于自然环境、经济基础、发展理念、体制机制等多重因素的约束，仙居县不仅经济发展跟不上周边县市区，产生了发展中的巨大落差，而且社会发展更加滞后于经济发展。社会发展过程中所暴露出来的各种问题，带有典型的社会转型时期的特征。
发展中的矛盾难以回避
仙居县社会转型中所产生的社会矛盾，既有一般的共性，更有特殊的个性，从仙居的客观实际和现实的特定条件分析，共性矛盾和个性矛盾互相交融、互为一体，涵盖着社会发展的整个过程。最突出的可以从以下四个方面认识与把握：
(一)发达的周边环境影响与欠发达的自身条件制约之间的矛盾。发达与欠发达之间的实力差距，是社会发展程度的一个重要的先决条件。仙居县的周边环境，是一个经济发达、实力强劲的开放地区，都已到了工业化中后期的发展阶段。长期来，仙居县政府掌控的一直是吃饭财政，有时甚至是连吃饭也难保。可想而知，政府依托这样的财政实力，所具有的解决社会发展问题的能力，显然是十分有限的。经济实力这一先决条件不充分，呈现在社会发展过程中的矛盾表现和约束是多层面的。首先，反映在决策层面，实力不足往往会左右领导对经济社会发展协调性正确把握，出现重经济轻社会的偏差；问题是在先经济后社会的思想支配下，考虑的重点不是协调发展，而是期望在某一点上先行突破，结果不能适应变化的发展条件，反而被围困其中，处于“两难”的境地。其次，反映在操作层面，实力不足导致解决社会发展问题的政策和实施力度都难以到位。许多本应系统全面解决的社会发展中的最基本的问题，由于实力难以办到，只能选择最急迫，最突出的问题先行解决。这种不是最好办法的应急办法，使我们难以统筹兼顾，始终处于应急的紧张状态。其三，反映在群众层面，往往以发达县市出台的政策标准和贴补措施作为他们利益诉求的目标期望值。而实力差异与群众预期的目标诉求之间的差距很大。许多问题的解决过程，我们所付出的努力和代价可能远远超过发达县市，但我们又无法达到发达县市的水平。这种矛盾冲突，对于欠发达县来说，往往使政府置于一种吃力不讨好，难以获得群众满意的尴尬窘境。
(二)收入分配的差距不断扩大与社会再分配功能障碍之间的矛盾。随着经济的快速发展与经济增长方式的转变，以劳动力发展更替需求为主体的社会公共需求发生了深刻的变化，形成了公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品严重短缺之间的突出矛盾。矛盾的焦点主要集中在就业、公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护六个方面。这些矛盾，一方面反映了再分配体制存在的问题，另一方面也显现了社会发展对再分配的现实要求。在市场经济体制条件下，如果再分配体系出现功能性障碍，不能很好地发挥调节作用，则经济发展得越快，收入分配差距就会越拉越大。仙居县社会再分配体系的功能障碍首先来自于认识上的误区。许多同志把税收等经济杠杆的调节功能等同于社会再分配的功能，并由此简单地作出定论：社会再分配，县级政府没有多大作为，从而把就业、社会保障、义务教育、公共医疗、公共安全等社会公共需求划出社会再分配范畴，视作一般的社会事业，就事论事，按部就班的予以处置，导致社会公共需求问题的解决没得到应有的重视。这种把手段等同于目标的错误认识，割裂了社会公共需求与社会再分配之间内在的联系，削弱了社会事业在社会再分配领域的发展功能。社会再分配功能障碍主要表现在公共服务不到位和公共产品短缺。如创业难，就业也难，这是当前社会发展的一个突出矛盾。但如果能够构建起农民从农业转向工业和服务业就业与创业的平台，把更多的农民从土地上转移出去，使农村变成人少地多，那么农民就有可能依靠农业劳动真正富裕起来。
(三)城市化发展进程与城市化管理体制缺失之间的矛盾。尽管仙居县城市化发展水平还比较低，但毕竟向城市化方向迈出了坚实的步伐。仙居县城镇体系框架的确立，城镇产业和人口的集聚，城镇基础设施和服务设施的建设，城镇辐射和带动功能的提高，逐步从根本上改变了经济社会的发展模式。农村向城市转变，农民向市民转变，分散向集中转变，传统向现代转变，封闭向开放转变，这一系列的转变都说明发展主体、发展方式、发展途径、发展载体和发展目标等一系列发展的条件，发生了深刻而重大的改变。唯独历史形成的以乡镇为单元的管理体制没有发生本质的变化。用农村的体制管城市，导致县域农村不像农村，城市不像城市，成为“扩大了的农村”。不抓紧变革现行的行政管理体制，建立适应城市化发展要求的行政管理网络和组织体系，不仅难以推进城市化的快速发展，而且还将引发更多的社会矛盾，阻碍城市化的发展进程。仙居县城市管理体制的缺失，最主要的是行政管理网络和组织体系中的基层组织机构和功能的缺失。认真解决管理体制中基层组织的机构与功能问题，是仙居县顺利实施社会转型，加速推进城市化进程，构建和谐社会的一个关键环节之所在。
(四)“以人为本”的执政要求与“官本位”的传统执政意识之间的矛盾。“以人为本”的执政理念，就是要求我们的一切工作，都要把人的全面发展作为出发点和归宿点，一切的发展最终都为人的全面发展服务。科学发展的执政要求在基层、在具体实践中，面临的最大矛盾或障碍，是传统文化加传统体制所形成的传统执政意识与执政惯性。长期来传统体制的执政方式建立在计划经济由上至下的指令模式基础之上，加上几千年封建文化的影响，尤其是在经济欠发达地区的执政者身上，“官本位”的残余意识根深蒂固，仍然左右和危害着干部队伍的思想和作风。不少干部把执政视为“统治”，把领导当作“指示”，把成绩作为资本，把权力据为己有。这种思想作风，与“以人为本”的执政要求格格不入，严重损害了党和政府的威信和形象。
从体制转换的角度审视仙居县转型时期的社会矛盾，实质上是新旧体制消长过程中相互摩擦的外部反映。矛盾的焦点是原有的社会管理体制已不能适应变化了的经济社会发展的要求。因此，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，形成与经济市场化、政治民主化和文化多元化相适应的社会治理模式，变革和创新社会管理体制，是推进社会发展的首选之举。仙居县欠发达的客观现实，一方面提出了加快社会管理体制改革的紧迫性，另一方面又显示了难以一步到位全面改变落后状况的约束性。这就决定了我们只能立足现实、突出重点，既着眼于全县人民发展的总体要求，更着力于当前群众最关心、最直接、最现实的矛盾焦点，作出有效而正确的抉择，有的放矢，循序渐进，变革和创新社会管理方式，破解社会发展中的难题和矛盾。一是以建设公共服务型政府为目标，着力破解社会发展中政府缺位的难题；二是以提高城乡居民的收入水平为目标，着力破解农民与居民收入分配差距扩大的难题；三是以建设社会主义新农村为主载体，着力破解农村与城市差距扩大的难题；四是以人的全面发展为目标，着力破解社会基本公共服务短缺的难题；五是以创建文明和谐社会为目标，着力破解社会管理中基层组织缺失的难题。执笔：尹志坚 李立敏
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