“改革的顶层设计”笔谈（上）——9.从国资管理到国资治理，本文主要内容关键词为：国资论文,笔谈论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全面深化改革呼唤顶层设计发力。在改革步入攻坚期和深水区后，改革的顶层设计已是热议话题。党的十八届三中全会拉开全面深化改革大幕，中央成立全面深化改革领导小组，为改革定向导航。何谓顶层设计，对改革的顶层设计的认识还存在哪些误区；顶层设计的主体是谁；如何进行顶层设计，该注意哪些事项。这些问题都直接关联到全面深化改革的整体进程。 改革杂志社于2014年5月10日在京举行“改革的顶层设计与地方试验”研讨会。来自中央有关部委、政策咨询部门和知名高校的《改革》第三届学术委员、特邀嘉宾就顶层设计背景的经济体制改革、国有企业改革与混合所有制、金融领域改革、农村土地改革与农村新型经营主体培育、政府体制改革等方面发表真知灼见，对我国全面深化改革极具启发意义，现以笔谈的形式择其核心观点予以发表。涉及“改革的地方试验”笔谈将在以后择机推出。 策划：文骐 “改革的顶层设计”笔谈之九 国有资产管理对国有资产的保值增值和国家的财产安全意义重大。据估算，目前国有经营性资产的账面净值达30多万亿元，包括各种罚款和收费在内的宽口径政府收入占GDP比重达到40％。政府拥有和控制这么多资产、资金，容易引发相关问题。减少国有资产、减少政府收入，应该成为我国经济再平衡的重要内容之一。但是，即使这样的再平衡能够发生，在可预见的未来，国有资产和政府资金都将是一个比较庞大的数量，因此，如何使这些资产和资金能够得到合理、有效的配置和使用，是一个不可回避的议题。 就国有资产而言，党的十八届三中全会提出“管资本”、提高国有资本收益上缴公共财政比例的问题，以及继续深化国企改革的问题，这些都很重要。这里认为，在建设一个现代化的国家治理的大框架下，对我国体量庞大的国有资产进行更加深刻和完整的审视，是必要的。如果总是陷于国资应该由谁来管，国企分红应是10％，还是20％、30％等细枝末节问题的讨论，那就会掉到细节陷阱而不能自拔。现阶段，需要从传统的国资管理转向现代的国资治理，这意味着需要一个清晰的国资使命和目标的限定及实现机制，需要严格的程序、规范的报告制度、信息披露、制衡体系、正当的利益实现机制和利益保护体系等。能否实现这个转变，取决于能否推进完整的预算改革、深度的国有经济改革以及相应的政府改革。 在此过程中，复式预算，特别是其中的国有资本经营预算，可能是一项较好的推动转变的工具。国有资本经营预算在中央层面已经试行6年。2007年，国务院下发《关于试行国有资本经营预算的意见》，开始试行国有资本经营预算。在国际上，并没有其他国家搞国有资本经营预算，我国为什么要搞呢? 世界各国都有政府投资形成的具有一定经营性质的资产，其政府预算是否以及如何实现对这些资产的财务预算管理，是值得我国参考的。“二战”以后，许多国家的政府不但投资兴建基础设施和公用事业，甚至还兴办了一些企业。即使不搞国有企业，至少许多公用事业是由政府来投资的，像水、电、气、道路等都是由政府投资的。公用事业和一般的基础设施不一样，它有稳定的收入，有稳定的现金流，同时也有日常性的成本支出和维护保养，它是一种经济活动。对这些资产就需要考虑效率问题，与经常性预算的管理角度不一样。 国家预算制度最引人注目的改革是美国在20世纪50年代推出的绩效预算制度。这项改革在国家预算中采用权责发生制会计，但是这项改革并不太成功，后来就放弃了，因为对政府投资的公用事业、基础设施如何进行效率管理，并没有经验。后来，美国又于20世纪60年代推出了“设计规划预算制度”，这项制度仍然坚持成本—效益综合衡量的思想，但比绩效预算更重视预算期限的长期性。这些预算改革都没有大规模地推行，原因比较复杂。不过将绩效思维引入国家预算的努力，特别是将资本性收支与经常性收支区分对待，得到了全球范围的认同。 我国国有资产多、分布范围广，但效率不高，账面回报分红少，更需要借助于国有资本经营预算这项工具，转向一个系统性的国资治理。如果国资治理这个命题是成立的，那么我国就应该在国资使命和目标限定的基础上，更加重视对国有资本效率的检视，从而在此基础上推动国企改革。从这个意义上来讲，从国资管理转向国资治理，不但不能以对国资的关注来回避对国企的关注、不能以所谓的国资改革来取代国企改革，反而会促进国企改革。总而言之，不管到底是国有资产还是国有资本，不管是管理还是治理，国企才是核心，国企改革才是根本，这是回避不了的。 在国资治理中，到底是由国有资本投资公司和国有资本运营公司来取代国资委，还是国资委与这两类公司来共同发挥作用，抑或是财政部门来承担更多的功能呢?这里认为，功能紊乱和叠床架屋都不能通向良好的治理。无论怎样，在还有不少国企或国有控股参股公司存在的情况下，履行出资人或持股人功能的机构应该与政府的公共管理机构分开。如果政资不分，良好的治理就无从谈起。当然所谓的分开，不是说在国家这个层面分开，而是具体的机构和功能分开，实际上国有资本经营预算和整个复式预算就是将各个分开的板块都置于国家层面的检视之下。 现阶段国资委既是出资人，又是监管机构。国有资本运营的概念尚不清楚，其具体内容更不明晰。国有的资本性资产，能否分割成出资方、监管方、运营方等?它们各自的具体职责和权利到底是什么?这些职责和权利应是直接派生于财产权，还是直接派生于行政权?这些其实都是很简单的基本问题，如果连这些问题都搞不懂的话，改革就不会取得好的效果。 在实践中，一方面，国资委的出资人的职能还不甚完整，另一方面国资委又承担了很多本不属于出资人职能的许多职责。其实，《企业国有资产法》规定得十分清楚，履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责；履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。如果国资委还是朝着这个方向发展的话，就应建立“四张表”，即自己的资产负债表、损益表，以及国有企业现金分红计划表、国有资本调整和国有产权出售计划表。有了这样的基础，在全国人大、国务院和社会公众的督促下，国资委就可以有条不紊地推进国有资本调整、国有经济效率的改进、国有资本经营预算优化和国有部门收益回馈国民等各项工作，国企改制和国有部门的收缩也可以期待。至于国有资本投资公司和国有资本运营公司，如果能够定位为国企改制和国有部门收缩的推进机构并实际上发挥这个作用，当然是可以的；如果不是这样，也许若干年之后又会沦为改革对象。