中美风景区管理比较研究，本文主要内容关键词为：中美论文,风景区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了加快与国际旅游市场接轨，并在竞争激烈的国际旅游市场中立于不败之地，我们有必要学习国外先进的旅游管理方法，借鉴国外成功的旅游管理经验，这无疑将有助于改进我们的旅游管理工作，提高我们的旅游管理水平。为此笔者试图对中美风景区管理作一分析比较，以便借鉴美国成功的管理经验，使我国的风景区管理能迅速跃上一个新的台阶。
一、中美风景区管理比较的理论依据
（一）风景区是一个国家或一个地区旅游业赖以生存和发展的基础。虽然不同国家或地区对风景区有不同的称谓，但其所指的客观实体却是相同的，如风景区在我国以风景名胜区的形式来体现，而在美国则以国家公园的形式来体现。我国的国家级风景名胜区除了更富含历史、文化内涵外，与美国的国家公园在性质、功能上都有相似之处。
（二）自1872年世界第一个国家公园——美国黄石国家公园诞生以来，至今已有120多年的历史。其间，不仅美国形成了完备的国家公园体系，建立了完善的开发、管理制度，而且世界上许多国家纷纷仿效美国，建立起适合本国实际的国家公园体系，并取得了良好的成效。我国风景名胜区的真正建立始于改革开放后，1982年国家审定了第一批国家级风景名胜区，之后逐步形成国家级、省级、县市级三级风景名胜区体系。虽然发展很快，但与美国国家公园历史相比，毕竟时间短暂，在管理水平上也存在一定的差距，在风景区开发、建设、保护等问题上还显得不太成熟。
（三）在目前我国市场经济大潮中，风景名胜区的建设也被染上很浓的经济色彩，大兴土木，一味搞资源的开发，项目上马仓促，管理比较粗放，只求眼前利益，不管资源环境的损坏。是否风景资源的开发必须以破坏资源或环境为代价？怎样更好地协调好开发与保护的关系？美国国家公园科学的管理方法也许能提供给我们更多的启发。
（四）我国旅游业经过十几年的发展，旅游管理理论有了长足的进步，特别是饭店业，一开始就注重引进国外的成功管理经验和管理人才，并重视与我国实际情况相结合，已使我国饭店业管理走上健康发展的道路。相比之下，我国的风景名胜区管理缺乏理论上的探讨，实际管理水平也比较落后，因此有必要加强对风景名胜区管理理论的研究。
二、中美风景区管理存在的差异
（一）管理体系差异
美国的国家公园管理体系非常明确，均由内政部的国家公园管理局统一管理。国家公园管理局下设北大西洋、中大西洋、首都、东南部、中西部、落基山、西南部、西部、太平洋、阿拉斯加共10个地区局，分片负责管理各地的国家公园。各国家公园设有公园管理局，具体负责本公园的管理事务。国家管理局、地区管理局、基层管理局三级管理机构实行垂直领导，与地方政府没有任何关系。这种管理体系职责分明，工作效率高，避免与地方政府产生矛盾，也没有互相争利或相互推诿、扯皮的现象。
相比之下，我国的风景名胜区管理体系尚不够健全，虽然1985年国务院颁发的《风景名胜区管理暂行条例》中规定，城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作，地方各级城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作，但在实际管理中，由于种种原因，往往出现多头领导、各行其事的局面，特别是位于行政交界处的风景区，更是政出多头，管理混乱，阻碍了风景名胜区的健康发展。
（二）规划设计差异
在美国，国家管理局设有规划设计中心，地区管理局设有规划设计室，基层管理局设有规划设计小组。通常一个国家公园的规划设计是在国家局的规划设计中心领导下，由地区局的规划设计室具体负责规划设计工作，并有基层局的设计人员一起参加。另外，规划必须经公众讨论并吸收合理的公众意见，才算完成最终的规划设计方案。这四方面的人员必须共同参与，缺一不可。这样的规划不但有较统一的体系，而且因为有基层管理局和公众的直接参与，使规划更具操作性，也能获得公众的支持和拥护，也有利于规划的顺利实施。
虽然目前我国风景名胜区规划工作已全面展开，所有报审的风景名胜区都要求具备完整的规划，这是可喜的进步。但与美国相比，我们还存在一些不足。第一，我们还没有专门为风景名胜区作规划的机构。就拿风景名胜资源比较丰富的浙江省来说，给国家级、省级风景名胜区作过规划的单位有省城乡规划设计院、杭州市园文局、杭州市园林规划处、县市级城建委，还有一些高等学校如北大、同济、浙大、杭大等，这些规划设计者都有渊博的知识和丰富的经验，但个人的专长各有不同，所作的规划也就难免有所侧重。第二，规划设计往往缺乏风景区管理人员以及公众的参与，所谓“规划规划，墙上挂挂”，这与我们现在所作的规划脱离实际也有一定的关系，公众不理解，甚至产生对产情绪，不利于规划的顺利实施。
（三）人事管理差异
首先，在人员配备上，美国国家公园的管理人员均由总局任命、调配。工作人员由两部分组成：一为固定员工，另为临时员工，以满足旅游旺季工作的需要。其次，在人员素质要求上，固定工作人员有较高的学历要求，一般应具有大学本科以上学历，而且来国家公园工作前必须在大峡谷或哈佛大学进行基本业务训练，学习国家公园历史、游客心理、自然和文化资源保护、营救知识、生态学、考古学、仪器使用、纪律法规、导游讲解等课程，另外，各公园的工作人员每年还需在本公园进行短期训练。再次，各公园的室外工作人员，一律着全国统一的制服，佩戴统一的臂章和徽章，并配有报话机、武器，有权逮捕犯罪分子。这样保证了美国国家公园工作人员具有较高的素质、较好的专业知识以及较强的实际操作技能，同时也能保证给旅游者提供良好的服务。
而目前我国风景名胜区人事管理的现状，一是工作人员素质低下，缺乏相应的专业知识，如在风景区内维护秩序的多是一些年老体弱者；二是工作人员服务意识不强，态度生硬；三是在人员配置中存在严重弊端，旺季工作人员不足，淡季工作人员闲置；四是在人员培训上，一方面风景区管理者对此没有引起足够的重视，经常借口工作忙而忽视对员工的业务培训，另一方面，从全国旅游教育现状来看，对饭店、旅行社人员培训比较重视，而对风景名胜区管理人员培训尚未列入议事日程；五是风景名胜区室外工作人员无统一服装、徽章，使游人一旦遇到麻烦不能及时得到帮助。
（四）风景资源保护差异
早在上个世纪末，美国就颁布有关法令，以保护不断发展中的国家公园。目前美国国家公园已基本形成了一整套良好的风景资源保护管理办法。第一，国家公园内的建筑物风格力求简朴，色彩力求淡雅，不搞大体量、高层的建筑物，也不能设置显眼的大门及永久性建筑，更不能搞索道建设；第二，生活设施一般距景点较远，并分散设置，以相互不能见到为原则，尽量与自然环境融合；第三，合理控制旅游容量，国家公园都必须严格按照规划要求，控制旅游者数量，如通过控制床位数来限制在国家公园内留夜的人数，有些特殊地区只允许持有特别通行证的科学工作者进入；第四，在国家公园内不允许建娱乐性的旅游项目。总之，美国国家公园在开发建设中处处体现出保护高于一切的思想。另外，他们还充分发挥旅游的教育功能，如向旅游者提供有关资料，耐心解答各种问题，使旅游者在获得丰富知识的同时增强了资源保护意识。近来，美国国家公园还积极引导旅游者开展生态旅游，使旅游者养成“除了脚印，什么都不留；除了摄影，什么都不取”的良好行为习惯。
而我国在风景名胜区开发建设过程中，始终没能正确处理好开发与保护这对矛盾。尽管许多有识之士多次呼吁，国家也一再强调并制定有关规定，但最终都是经济利益占上风，因此出现目前的如下状况：一是普遍开发过度，不管风景名胜区的等级高低、风景资源质量的好坏，一概大兴土木，名山上索道比比皆是，有的甚至为了迎合投资者，不惜出卖宝贵的资源；二是开发、管理比较粗放，项目上马仓促，缺乏科学论证；三是对大量涌入的旅游者缺乏管理和引导，造成严重的人群污染和生活污染；四是不能很好地控制旅游容量，使旅游资源、旅游设施超负荷运转，破坏严重。
三、几点启示和建议
通过上述分析比较，我们可以看出，我国的风景名胜区开发、管理中确实存在着一些比较严重的问题，差距是存在的。如何结合我国的国情，借鉴美国成功的管理经验，改进我国风景名胜区的管理工作，提高管理水平，这是我们进行比较研究的目的所在。以下笔者就我国的风景名胜区管理工作提出一些建议，供有关部门参考。
（一）理顺风景名胜区的管理体系
具备一个高度统一、办事高效率的管理机构是风景名胜区健康发展的关键。而我国目前的实际情况是风景名胜区跨行政区的多，如三峡、富春江一千岛湖等；与城市居民区混杂在一起的多，如桂林—漓江、杭州—西湖等；景区内景点各自经营的多，如由园林部门、宗教部门、文化部门等独立经营，由此导致风景名胜区管理中政出多头，管理混乱的局面。为了迅速改变目前这种状况，各级政府必须下决心，以旅游业的长远、持续发展为重，克服本位主义和地方保护主义，根据实际情况，理顺管理体制。目前国内比较成功的经验也有，如著名的武陵源风景区原来分属大庸、桑植、永顺三县市，后来为便于风景区统一管理，将桑植、永顺统一归属大庸市，使风景名胜区管理步上一个新的台阶。又如国家级风景名胜区奉化溪口，原由溪口镇政府、风景旅游管理局、奉化水管局三个行政机构共同管理，现由溪口风景区管理委员会实行统一、综合管理，达到良好的效果。由此可见，风景区管理体制尽管是一个老大难问题，但只要我们下决心去改革、去探索，是可以不断总结出符合我国国情的管理体制模式的。
（二）强调规划工作与基层相结合
规划工作一定要有风景名胜区管理人员共同参与，并与当地公众相结合，这应该是比较容易做好的工作。但目前主要要解决的问题，一是要转变人们的思想观念，许多风景名胜区管理者往往认为规划是规划委托单位的事，与己无关，缺乏参与意识，而公众对规划更是漠不关心，因此首先必须让管理工作者和公众切实地认识到规划与当地旅游发展休戚相关，而旅游的发展又直接关系到他们自身，进而增强他们的规划参与意识；二是规划者必须注重吸收风景名胜区管理人员和当地公众的意见和建议，这一点我们应该向西方学者学习，多做问卷调查，掌握第一手资料，使规划真正切合实际，切实可行；三是风景名胜区的审批单位必须严格把关，例如在风景名胜区规划评审中，若没有风景名胜区管理人员和公众的意见，应不予通过。
（三）加强管理、服务人员的业务培训
管理、服务人员具备丰富的知识和良好的素养是提高管理水平和向旅游者提供良好服务的保证。经过十几年的发展，我国旅游教育的规模和师资力量均已达到一定水平，完全有能力对风景名胜区管理、服务人员进行各种理论和实际操作的业务培训。同时，风景名胜区也完全有条件利用旅游淡季对管理、服务人员进行业务培训。当务之急是培训工作应纳入风景名胜区管理的日程上来，并将培训工作制度化，与管理、服务人员的考核、奖励、晋升等结合起来，使培训工作真正落到实处。
（四）设计、开发出独具特色的视觉识别系统
旅游者之所以能冲破距离、时间、经费开支等障碍来旅游地一游，是因为他们对旅游地有着强烈的感知映象，即旅游地形象。为了强化形象，我们也不仿导入CIS中的VIS（视觉识别系统）。笔者认为风景名胜区也可根据自身的资源特色，确定自己的图案、色彩、标志等，并体现于景区的宣传介绍小册子、门票、导游图以及景区内的公共设施、景点指示牌等之中，使旅游者更便于识别，并加深印象。
另外，室外管理、服务人员应统一着装，佩戴风景名胜区的标志徽章，这样可以强化管理、服务人员的责任感和荣誉感，并方便旅游者，以便能及时获得所需要的帮助。这在散客旅游日益增多的今天，显得更为重要。我国黄山风景区管理局的室外管理、服务人员已统一着装，给人耳目一新之感，并取得良好效果。
（五）强化风景名胜资源保护意识
我国的风景名胜区特别是国家级风景名胜区的资源极其珍贵，是我们也是我们后代的共同财富，不容损坏。为此建议：第一，尽快制定各自详尽、定量的风景名胜资源保护、开发法规，明确哪些风景名胜资源必须加以严格保护，哪些可以适度开发，哪些可以大力开发，这样既能满足旅游者对风景名胜区游览的需求，又能促进区域经济的发展，同时也能较好地保护那些珍贵的风景名胜资源；第二，充分发挥风景名胜区的教育功能，可以通过导游服务人员的积极引导，或通过建博物馆、塑风景模型以及散发图片资料等手段，向旅游者介绍有关的科学知识，寓教于旅，增强旅游者对风景名胜资源的保护意识，提高风景名胜区的旅游品位。