基于价值创造的国有企业预算目标的确立与分解——结合《中央企业财务预算管理暂行办法》的实施，本文主要内容关键词为：预算论文,国有企业论文,分解论文,企业财务论文,管理暂行办法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年5月30日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作。会议决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各地政府决定。会议明确了国有资本经营预算的内容，确定了国有资本经营预算与政府公共预算的关系，建立了国有资本经营预算的编制体系，为国有资本经营预算编制工作提供了框架性意见。为了落实国务院常务会议精神，推动国有资本经营预算的实施，经国务院国有资产监督管理委员会第49次主任办公会议审议通过，《中央企业财务预算管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)自2007年6月25日起施行。热议已久的国有资本经营预算进入实施阶段。
众所周知，推行财务预算管理是国有大型企业实施科学管理的通行做法，目前中央企业中已有部分企业建立了较为完善的财务预算管理甚至是全面预算管理体系，但存在的问题也较多，部分企业的财务预算仍局限于财务收支计划，一些企业财务预算管理意识淡薄，一些企业甚至缺乏科学合理的财务预算编制方法。这样也就难以有效发挥财务预算引导、控制和监督的作用。要真正落实国有资本经营预算制度，关键在于建立国有资本经营预算的编制体系。从预算的基本程序来看，预算目标确定是预算编制的起点和依据。那么，在实践中应如何确立国有资本经营预算目标，并将其在企业所属各级预算执行单位中进行逐层分解，从而明确各预算执行单位的预算指标和预算标准?
一、基于价值创造的国有企业预算目标的分解
对以国资委为代表的出资人来讲，推行国有资本经营预算是加强国有资产监管、控制国有企业经营活动的一项重要举措；而对国有企业管理者而言，落实国有资本经营预算是控制经营风险、增强核心竞争力、确保国有资本保值增值的一项有效工具。可见，预算最基本的功能在于“控制”。
预算控制必须按控制者的意图进行，这个控制意图从总体上说是组织目标或预算目标。预算目标的确立要以战略计划为前提。战略计划实际上就是过去许多国有企业所制定的经营计划或者叫经营大纲。战略计划从内容上看应该是对影响战略实现的关键成功因素的进一步细化和落实，因此是与整个企业的战略目标和战略规划紧密结合在一起的。这些关键成功因素就构成了公司经营活动的控制目标。
那么，如何确定国有企业的预算目标?笔者认为，这与国有企业的类型相关。国有企业按照国有资本投资比重的不同，可以区分为国有全资企业、国有控股企业和国有参股企业三种类型，我们关注的重点应是国有控股企业和国有全资企业。从国有企业的性质出发，国资委将其具有控制力的国有企业从总体上进一步划分为竞争性、垄断性和公益性企业三种类型。对这三种类型的国有企业，应该实行分类监管。由于国资委对于这三种类型的管理侧重点和考核要求不同，也影响了其战略重点和经营思路，因此其预算目标确定也有所不同。由于公益性企业数量较少，而且比较特殊，即不以营利为目的，因此国有资本经营预算编制的重点是竞争性和垄断性国有企业。
笔者以竞争性的国有企业为例，说明预算目标的确定过程及其内容。按照企业的组织结构层次，预算目标可以分为预算总目标与各层级责任预算目标，在整个预算体系中，企业预算总目标居于统驭地位，它以企业战略目标为出发点，是企业战略规划的具体体现。同时预算总目标通常是根据企业外部的环境及企业内部的资源状况提出的。它一方面受到企业所面临的市场竞争的约束，另一方面受到企业目前所具备的资源能力的约束。从功能作用来看，企业预算总目标作为企业与外部环境连接的结果，不仅明确了预算期间企业发展的目标方向与必须要达到的竞争水平，规范着企业内部各项资源配置规划的整体结构，而且为责任预算目标的合理确定和行为规划确立了必须遵循的基准。企业各层级责任预算目标既是企业预算总目标的细化，也是企业预算总目标实现的基础，并对各层级责任单位与责任人发挥着直接的激励约束功能。
可见，即使是竞争性的国有企业，其预算目标的确定也并不存在着一种适用于任何企业的通用模式，只能是依据企业的环境进行权变设计。笔者认为，对于大多数的竞争性企业而言，应该以追求股东价值最大化、实现企业可持续发展为发展战略。那么要实现这一战略，有哪些关键成功要素?《暂行办法》对此做出了具体的解释。《暂行办法》第十六条指出应加强对外投资、收购兼并等投资业务的风险评估和预算控制；加强非主业投资和无效投资的清理，严格控制非主业投资预算；财务状况不良的企业应当严格控制投资规模。第十七条指出企业编制财务预算应当加强应收应付款项的预算控制，增强现金保障和偿债能力，提高资金使用效率。第十八条指出企业编制财务预算应当规范制定成本费用开支标准，严格控制成本费用开支范围和规模，加强投入产出水平的预算控制。第十九条指出企业编制财务预算应当注重防范财务风险，严格控制担保、抵押和金融负债等规模。
以上条款实际上传递了一种价值创造思路，那就是一个国有企业要创造股东价值，实现国有资本保值增值，关键在于实现利润最大化和规避风险。要实现利润最大化，一方面要不断增加收入，另一方面要尽量降低成本费用，同时还需要追加投资和优化投资；要规避风险，显然需要关注营运资本的质量、管理水平的改善和财务风险的控制。
在驱动因素和经营策略都已明确的前提下，可以选择并确定主要的关键业绩指标(KPI)，这些关键业绩指标包含财务方面和非财务方面的，财务方面的KPI就成为预算指标；同时还需要根据战略目标和市场预测，参考历史标准和行业标准，确定这些预算指标的预测水平，即制定预算标准。有了预算指标和预算标准，企业以及《暂行办法》中所提到的企业各级预算执行单位就可以开始编制与其职责对应的各种类型的预算(如图1所示)。
VBM(价值管理)
图1 基于价值创造的预算目标分解图
财务方面的KPI及其预测水平都可以成为全面预算表格编制的控制指标和控制标准，也就是这些KPI及其预测水平都可以在全面预算表格当中体现。控制指标和控制标准为预算的编制提供了依据。比如编制预计利润表时公司可以选择净资产收益率作为净利润的控制比率，并确定相应的控制标准。净利润可以根据预计利润表各项目之间的勾稽关系计算得出，但是如果其与预计净资产之比达不到净资产收益率控制标准的话，预算平衡部门就要求预算编制部门对预计利润表的其他项目进行调整，或者调整增加收入或者调整降低成本费用或者两者一起调整，从而也需要调整与之相关的一系列预算，比如要调增主营业务收入，就需要调整主营业务收入预算。这样就可以将一个公司的战略目标进行层层分解和落实，并且与预算的编制建立起相应的联系。
需要注意的是，预算指标和预算标准不仅是预算编制和预算平衡的依据，而且还是预算控制和预算考评的依据。
二、基于价值创造的国有企业预算指标体系的建立
财务目标是一个公司所追求的最终目标，与其组织目标密切相关。在基于价值管理的现代公司理财环境下，公司财务目标应反映股东价值的创造，体现对股东财富增加的贡献。公司中所有的资本都具有成本，只有获取比资本成本更高的收益才是为股东创造了价值。借助于经济增加值(EVA)这个指标，公司能够正确衡量股东财富的增加。因此EVA指标应成为价值创造的关键评价指标，也是预算指标体系的核心指标。
这样，一个基于价值管理的公司，其预算指标应主要集中在价值创造、盈利能力、成长能力、营运能力和偿债能力五个方面，同时可以将EVA作为核心指标，通过对该指标进行层层分解，与盈利能力指标、营运能力指标、成长能力指标和偿债能力指标建立联系，这样我们可以借鉴国资委发布的《中央企业综合绩效评价实施细则》，按照其提出的企业综合绩效评价指标体系，提出预算指标体系的基本选择。这一基本选择依照管理层级自上而下划分为高层管理者、中层管理者和基层管理者三个层次。其中，高层管理者的预算指标以EVA为核心指标，包括盈利能力指标(如净资产收益率、总资产报酬率、主营业务利润率等)、营运能力指标(如总资产周转率、流动资产周转率等)、成长能力指标(如销售增长率、资本保值增值率等)和偿债能力指标(如资产负债率、权益资本成本率等)；中层管理者的预算指标也依此划分为四个方面，并具有相对应的具体指标；基层管理者的预算指标则可以按照会计要素进一步细分为收入、成本、费用、利润、资产、负债、资金七个方面。
这一基本选择反映了预算指标确立的三种创新理念：
第一，权变性。在实际操作中，并非所有的基本选择指标都需要考虑，国有企业可以根据自身组织背景加以取舍，还可以根据自身组织背景的特点专门设计一些特殊指标。不同企业在外部环境、技术、组织结构、规模、战略和文化等变量方面的不同，决定了其组织背景的多样性。但预算目标制定者需要把握的是，预算控制指标的选择既不能太多也不能太少，太多就可能出现“信息冗余”，甚至导致控制目标不清晰，不符合成本效益原则；太少则难以完整反映所需要控制的内容。正因为如此，《暂行办法》规定国资委需要依据财务预算编制管理要求，建立企业财务预算报告质量评估制度，并针对具体的不同企业，考虑其具体的组织背景，评估其上报的预算报告的质量。评估的内容主要包括：是否符合国家有关法律法规规定，是否符合国家宏观政策和产业政策规划，是否符合企业战略规划及主业发展方向，是否客观反映预算年度内经济形势和企业生产经营发展态势，是否符合财务预算编制管理的要求，主要财务预算指标的年度间变动情况是否合理，预算执行保障和监督措施是否有效。
第二，层次性。由于企业组织结构具有不同层级，所以KPI也相应划分为若干层次。在实际当中，企业可以根据自己的实际情况简化或细化分解层次；并且不同层次的划分并非一定就是非此即彼、泾渭分明，可以根据企业的具体情况进行调整。越高层次的KPI越具有综合性，与企业价值创造目标的联系就越紧密；越低层次的KPI越具体，与企业价值创造目标的联系就越疏远，但与具体的职能或者任务联系得越紧密。比如所有者权益变动一般取决于高层管理者甚至董事会的决定，所以基层管理者负责的KPI不能包含它。这实际也符合《暂行办法》的实质精神，《暂行办法》第十四条规定：“企业编制财务预算应当以资产、负债、收入、成本、费用、利润、资金为核心指标，合理设计基础指标体系，注重预算指标相互衔接”。
第三，激励性。在国有企业预算实践当中存在着一种普遍现象，即预算编制与预算执行“两层皮”，究其原因关键在于预算编制没有与各级预算执行单位的经济利益挂钩。笔者认为，进行预算编制时所引入的预算指标体系与绩效考核时所应用的KPI应保持一致，而不是各行其是。国有资本经营预算制度要真正在国有企业中得到落实和发挥作用，关键在于使得国有资本经营预算的编制与国有企业经营领导班子的绩效考核相互衔接，相互融合，成为一体。
三、基于价值创造的国有企业预算控制标准的制定
预算标准是预算目标的另一面。因此，要全面体现国有企业基于价值创造的预算目标，不仅需要建立基于价值创造的预算指标体系，而且需要制定基于价值创造的预算标准。《暂行办法》第十五条也相应指出企业应当根据不同的预算类型与预算项目，“积极开展与行业先进水平、国际先进水平的对标”。在预算标准的制定过程中，需要注意以下四个问题：
第一，结合公司现状纵向分析公司的历史数据。在利用公司历史数据建立历史标准的过程中需要充分考虑公司自身的实际情况，历史数据是各项业绩评价指标在公司不同历史时期的实际发生结果，充分体现了公司的组织背景特征。公司历史数据的积累、整理和分析对于正确制定业绩评价标准有着重要的意义。
第二，进行横向比较和研究同行业和同类公司的相关数据。行业标准是以公司所在行业的特定指标数值作为业绩评价的标准，反映了公司的外部环境和技术特征。制定预测标准以行业标准为基础，反映了公司对于外部环境和技术等关键组织背景变量特征的考虑。但是考虑行业标准存在一个难点，就是如何获得行业历史数据。根据笔者多年的管理咨询经验，可以通过以下途径获得行业历史数据：企业绩效评价标准手册(财政部每年都重新修订，并公开出版)；上市公司公开披露的数据(如一些媒体和管理咨询公司经常公布各种上市公司经营业绩排行榜)；行业协会的统计数据(有许多行业协会经常对本行业的公司经营业绩进行统计分析)；官方统计数据(如出版的各种统计年鉴)。
第三，考虑战略规划。在基于价值创造的国有企业战略分解与制定过程中，通过企业战略规划，不仅明确了股东价值创造的关键成功因素，而且明确了关键成功因素与股东价值创造目标之间的逻辑关系。因此，战略规划同样是预算控制标准确定的前提之一。国有企业在制定战略规划的过程中不仅需要考虑所处的外部机会和存在的竞争，还需要考虑自身所拥有的资源和能力。
第四，考虑组织背景及其变化。在基于价值创造的情况下，国有企业处在基于价值创造的现代企业理财环境之中。因此，在制定预算控制标准时，需要考虑基于价值创造的现代企业理财环境的影响，尤其是外部环境和组织结构的影响，从而区分可控因素与不可控因素。战略规划的制定时间和预算控制标准的制定时间可能不一样，而组织背景却瞬息万变，因此在针对具体年度制定预算控制标准时，除了考虑战略规划以外，还需要考虑组织背景的变化。
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