农村义务教育经费保障机制改革中若干问题的思考，本文主要内容关键词为：若干问题论文,经费论文,农村义务教育论文,保障机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制等为主要内容的农村义务教育经费保障机制改革，于2006年春季学期开始在西部12省（市、区）和部分中部地区实施，并将于2007年春季学期在中部和东部各省（市）全面推行。作为和谐社会建设与社会主义新农村建设的重要内容，免费义务教育在农村的率先实施，既是我国公共财政体制与义务教育财政体制改革的必然结果，是对2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》确定的“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制的进一步完善，也是我国城乡教育差距进一步拉大形势下基础教育均衡发展的客观要求。
农村义务教育经费保障机制改革，是我国教育发展史上的一件大事，一个重大的里程碑。它结束了长期以来我国农村义务教育农民办的艰辛历史，掀开了义务教育国家办的新篇章，使我国的义务教育真正逐步回归了它的本义。
根据国务院的统一部署，江西省将于2007年春季学期开始在全省实施农村义务教育经费保障机制改革。为使这项开创性的工作更好地落到实处，真正成为一项“德政工程、民心工程和阳光工程”，我们成立了专门的课题组，长时间深入乡村和学校进行广泛调研，收集到许多来自实践的第一手资料。通过对国内外相关文献的分析与比较，尝试提出我们关于农村义务教育经费保障新机制改革中若干问题的初步思考，供政府决策部门参考，也请学界指正。
一、保运转的同时也要保发展
根据《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（以下简称《通知》）的安排，无论中东西部地区，农村义务教育经费保障机制改革均采取分步实施的办法进行。即2008年，各地农村义务教育阶段中小学生均公用经费全部达到该省（市、区）2005年秋季学期开学前颁布的生均公用经费基本标准；2009年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额；2010年，农村义务教育阶段中小学公用经费国家基准定额全部落实到位。
所谓各“省（市、区）2005年秋季学期开学前颁布的生均公用经费基本标准”，即各地的“一费制”标准，这个标准实际上也就是各地农村中小学“保运转”的最低经费标准。
此标准下存在些什么问题呢？
1.各省市、区之间的差距较大
据最近公布的《国家教育督导报告2005》[1]披露，江西省2004年小学生均预算内事业费和生均预算内公用经费分别为846元与58元，与全国最高的上海市6680元与1665元的水平比较，相差近8倍和30倍；初中生均预算内事业费和生均预算内公用经费分别为843元与76元，与上海市6831元和1940元的水平比较，亦相差8倍和25倍。同年全国最低水平的河南省与最高的上海市比较，河南省小学生均预算内事业费和公用经费两项分别只有上海市的1/10和1/38，初中为上海市的1/9和1/26。可见地区差距之悬殊。
2.农村中小学维持运转十分困难
当前需要关注的问题是，在执行国家基准定额之前，“一费制”标准下农村中小学公用经费运转情况如何？我们的调查发现：目前的“一费制”标准偏低，学校即使维持低水平运转也十分困难，大多数学校都是靠“寅吃卯粮”过日子；而且，公用经费开支结构不合理，“三险一金”等本应由财政专项开支的人员经费挤占公用经费现象非常突出，学校公用经费用于教师和学生、服务教育教学方面的比例太小。从县域水平看，即使在德兴这样的江西经济强市，2005年真正用于教师专业发展的教学业务费，以及服务于学生学习的仪器设备和图书资料购置费等，也只占全市公用经费总额的16%。农村中小学校的情况更不容乐观。
3.保障农村中小学发展是政府的责任
应该说，建立由政府财政支撑的农村义务教育经费保障新机制的目的，不仅在于减轻农民的经济负担，更在于稳定农村中小学的经费投入；不仅要保障学校的正常运转，同时也要保障学校的健康发展。然而，调查中我们却亲身感受到，实行“一费制”以来的几年中，虽然农村义务教育都在“正常运转”，但学校的发展实际上都处于停滞状态。由于经费困难，许多农村中小学校的校舍不能及时维修，教学设备难以更换补充，甚至出现配备良好的学校微机室和语音室因交不起电费而不得不封存的现象。
二、实行城乡区别对待的财政投入体制
作为一种普及性、强制性和公共性的教育，同时作为社会收益率和个人收益率都更高的人力资本投资，国家教育发展研究中心杨银付先生因此提出，义务教育“不仅是社会发展的助推器，而且应该是社会发展的均衡器，应该是促进社会公平、改变社会分层、建设和谐社会的重要手段”。[2]毫无疑问，促进教育均衡发展、缩小教育差距、增进教育公平应该成为国家教育公共政策的基本价值取向。新修订的《义务教育法》第六条规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。”要实现所有人生发展起点的基本教育公平，义务教育的均衡发展是最重要的保障。袁振国先生在一项有关缩小教育差距的政策研究报告中提出，“教育的城乡差距是教育差距的核心，缩小教育差距的关键在于缩小教育的城乡差距。”[3]所以，义务教育的均衡发展首先和最重要的就是城乡义务教育的均衡发展。
1.农村义务教育需要财政投入的区别对待
对于当下中国农村的义务教育而言，经费保障是促进城乡教育均衡发展的重要前提。然而，要消除城乡义务教育的巨大差距，促进城乡义务教育的均衡发展，仅有农村免费义务教育的先行是不够的，关键在于重构合理的义务教育公共财政政策。
应该说，国务院《通知》在“两免一补”基础上提出的农村义务教育经费保障机制的基本框架是一大进步，但仅靠这些措施是难以实现城乡义务教育均衡发展的。一是在现有各地“一费制”标准基础上制定的生均公用经费保障水平太低；二是此保障机制框架下的农村免费义务教育尚不是完全的免费义务教育。对于农村中小学生而言，真正免去的实际上只是杂费一项，而留下的书本费、作业本费和寄宿生住宿费等三项收费，不仅对学生及其家长来说仍然是一个经济负担，同时也留下了乱收费缺口。可以预期，将来学生实际交纳的费用并不会比目前少多少。原因很简单，学校运转不灵，政府所给有限，怎么办？只能变着法儿向学生要。
要真正促使城乡义务教育朝着均衡发展的方向迈进，就必须对农村义务教育实行区别对待的国家义务教育公共财政政策，即在经费等义务教育资源配置上向农村地区倾斜。新修订的《义务教育法》第四十五条第二款对此作了明确规定：“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”即均衡的前提是首先向农村地区学校等倾斜。唯有倾斜后的均衡才可能实现城乡义务教育真正的均衡发展。
需要特别指出的是，农村先行并不能完全等同于区别对待，积极区别对待更重要的涵义在于国家义务教育公共财政政策和教育政策要有一系列对农村义务教育进行进一步补偿的特别措施。针对我国目前的城乡差距而言，这些补偿措施不仅标准应高于城市，有些政策措施就是农村地区特有的。比如，在免杂费的基础上，国家应在财力允许的情况下，尽快出台免除农村地区义务教育阶段学生尚保留的三项收费的政策，同时还可考虑逐步对农村学生提供免费午餐乃至免费医疗等项特殊政策措施。然而，现实情况恰恰相反，媒体报道的部分经济发达城市地区宣扬的免费义务教育，不仅经费补助标准更高，而且免得更彻底。这类新的“政绩工程”除了进一步加剧城乡义务教育的差距，加大教育不公之外，对全国义务教育的均衡发展并无益处。
2.尽快制定实施统一的国家义务教育办学标准
各地农村义务教育经费补助标准之所以显著低于城市同级同类学校，原因在于，人们普遍认为，事实也是，城市的生均办学成本要明显高于农村地区。何以如此？道理非常简单，城市学校的办学条件或标准普遍高于农村同级同类学校。
这才是问题的根本。
因此，农村义务教育要争得更多的经费支持，要实现城乡义务教育的均衡发展，要实现真正意义上的教育公平，核心的问题是必须统一城乡义务教育的办学标准。这一标准不仅包括生均公用经费的拨款标准，同时包括教师配备及教职工工资标准，以及包含场地、校舍、建筑、教学仪器设备、图书资料等在内的学校基本建设标准。否则，不要说差别对待，就连真正的均衡分配都是不可能的。
三、重建教师工资保障机制
尽管国务院《通知》和新修订的《义务教育法》都专门提到要进一步完善农村中小学教师工资的保障机制，并要求确保农村教师工资按照国家标准按时足额发放；《通知》还进一步指出，中央将继续按照现行体制对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持，同时要求省级人民政府加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度。请注意，这里的关键词是“按照现行体制”执行。何谓“现行体制”？即“以县为主”或“县级统筹”的体制。换言之，农村中小学教师的工资保障问题并未列入此次“中央和地方分项目、按比例分担”的农村义务教育经费保障机制即“省级统筹”的范围之内，而继续留在“县级统筹”的体制之中。
那么，在“县级统筹”之下的农村中小学教师的工资福利待遇如何呢？
1.农村中小学教师收入面临下降
根据我们的调查，实行“县级统筹”后，江西农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放问题的确有了显著的进步，已经基本不存在拖欠现象。但同时困难和问题仍然不少。其中最突出的问题，一是由于县级财力不足、保障不力，许多地方性补贴都转嫁给了学校，从而或打折扣或由于学校负担不起而干脆不发；二是教师的许多岗位津贴，如班主任津贴、超课时津贴、考核奖励等原在学校公用经费中违规发放的福利，在实行预算管理的新机制下都将面临取消。仅此两项，便将导致农村中小学教师的收入锐减。据我们初步统计，每个农村中小学教师将因此减少月收入平均达200～300元。这对于一个月收入只有800～1000元净工资的农村教师来说，既是一个不小的经济损失，也是一个很大的精神打击。教师们自己说，在中国拿财政工资的人员中，农村中小学教师是待遇最低的群体。而且，这个群体无论在职与退休，工资待遇几乎没有什么差别。此言并不夸张。
2.建立由中央或省级统筹的教师工资保障机制
要实现城乡义务教育的均衡发展，要使农村孩子得到优质的基础教育，首先有赖教师队伍的稳定，其次有赖教师敬业爱岗精神的提升，再次有赖教师队伍整体素质的提高。而要让农村中小学教师做到这些，前提是必须确保教师合理的福利待遇不因任何改革而降低，且不分城乡，使同级同类学校教师的收入大体相当。
一般而言，教师工资是义务教育的最大支出项目，因此许多国家义务教育教师的工资都是由中央财政直接投入并予以全面保障的。法国是典型的范例。全法义务教育教师从19世纪末就确立了由中央直接统一管理的体制，有效地保证了法国各地区基础教育师资质量的一致。由于教师基本工资和岗位津贴均由中央财政全额负担，同时按照国家公务员进行管理，因此教师必须服从工作岗位的调配。日本法律虽然规定义务教育经费由都道府县和市町村两级地方财政负担，但其来源主要是中央的税收返还。特别是，日本中央政府直接负担教职人员的人头费，以消除不同学校之间教师待遇的差异。日本义务教育教师同样按照公务员管理，一般5年一个周期在市町村范围内实行轮换，从而确保了即使在边远落后的乡村，中小学的师资都能达到规范化要求。此外，埃及义务教育教师的工资也是由国家教育部统一支付的。韩国中央政府不仅是义务教育的绝对投资主体，韩国义务教育教师也是作为公务员同等对待与管理的。[4]
要根本改变我国城乡义务教育差距拉大的趋势，促进城乡义务教育均衡发展，就必须进一步完善农村教师工资经费保障机制。根据义务教育投资主体上移的国际趋势，在条件成熟的适当时机，应考虑建立中央财政直接负担义务教育教师工资的体制，或由省级统筹、中央和省级财政负担为主的保障机制。唯此，才可能真正实现对农村中小学教师工资和福利待遇的强力保障，全面消除义务教育教师工资待遇的校际和地区差异。在教师工资保障主体上移的同时，可参照公务员管理方式对义务教育教师实行严格统一的管理，在此基础上才可能促使义务教育教师在县域或更大范围内流动和定期轮换制度化。
四、民办学校的国民待遇问题
什么是义务教育？从公共政策的角度看，义务教育是一项由政府提供的、惠及所有适龄儿童、少年的基本的公共服务。因此，义务教育首先是政府的义务，即政府有设校兴学以接纳国民享受规定年限教育的义务；对于受教育者来说，义务教育则是一种平等的国民待遇，意即凡为一国之公民便可享有的一项社会公共福利。
在简单厘清义务教育的一般内涵后，我们这里需要讨论的，是一个在农村免费义务教育实施过程中必然遇到的有关民办学校及其学生的政策待遇问题，即农村民办中小学校应否得到国家的经费补助，以及获得国家补助需要什么样的条件。
1.农村民办中小学的性质
由于各国义务教育主要都由国家组织统一实施，所以，毫无疑问，任何国家的义务教育的举办主体都是公办中小学。义务教育的国家举办行为即为一国政府对国民教育的责任承担或义务履行。但是，在世界绝大多数国家和地区，即使在义务教育阶段，通常也是公民办教育并存的。只是在发达国家，义务教育阶段民办学校通常都是为提供高质量和个性化择校服务而存在的。而我国农村义务教育阶段的绝大部分民办学校实际上主要不是为学生择校服务，而是帮助政府分担着实施义务教育的责任，某种程度上减轻了国家的财政负担。这对于我们这样一个发展中的大国来说，至少在一定时期内，还是十分必要的。
2.区别对待两类不同性质的民办学校
在现实生活中，从收费标准的角度分，我国义务教育阶段的民办学校也有两类：一类是高收费的所谓“贵族学校”，主要存在于经济发达地区或城市地区；另一类是普通收费的民办学校，这类民办学校在当地还往往起着拾遗补缺的作用。
对于高收费且主要为择校服务的民办学校，世界各国的通例是，政府不负担办学经费，因为义务教育并非选择性教育，国家提供的义务教育只是一种基础性和发展性的国民教育。公民个人如果在义务教育阶段需要特殊的教育服务，那么，可由社会提供、受教育者个人买单。亦即你一旦选择了特殊的义务教育服务，就意味着你同时自愿放弃了国家提供的公共教育服务。只是我国的这类民办学校往往只有高收费和超一流的设施设备，却没有相应的高质量和鲜明的办学特色，真正高质量的还是公办义务教育学校，所以承受巨大择校压力的也在少数公办学校。扭转这种尴尬局面，有待高质量民办学校的成长发育，更重要的是，政府教育行政部门应切实端正办学指导思想，将着力点用在办好每一所公办学校上，而不是过分用心专情于少数重点学校。
另一类是大量存在于农村地区、具有拾遗补缺作用、且收费不高于当地同级同类公办学校收费标准的民办学校。鉴于他们实际上是在为当地政府实施义务教育分劳，而政府对其办学资格、培养规格的批准认定亦可视为一种准予其举办义务教育的事实委托；再则，学生选择此类民办学校往往也并非择校行为，因此，就读于此类民办学校的学生至少应享受与公办学校学生同等免杂费的国民待遇。
就我们调查的情况来看，在县镇及以下农村地区存在的民办义务教育学校，大多办学条件相对简陋，规模不大或偏小，甚至有部分山区和湖（库）区的民办学校实际上只是近年来各地基础教育布局结构调整后填补原来教学点的微型学校，因而收费普遍不高甚至低于当地同级同类的公办学校。在民办学校较多、在校生数量较大的县 （市）（在一个40余万人口的县民办义务教育学校在校学生竟达5000余人之多），当地教育行政部门担心，如果不对他们同时给予适当的经费补助，实行农村义务教育经费保障机制改革后，一旦民办学校学生回流出来要求进入公办学校就读，那时政府就将束手无策。因此，我们认为，各地应借农村义务教育经费保障机制改革的契机，按照相关法律法规的要求，对辖区内民办义务教育学校进行一次认真的清理整顿，对达不到国家规定基本办学标准的民办学校予以注销登记；对达不到标准又确有必要存在的民办学校实行政府接管；对符合基本办学标准、收费不高于当地同级同类公办学校收费标准的民办学校，则应在进一步规范其办学行为的基础上，按《民办教育促进法》及其《实施细则》的规定，签订正式的委托协议，并按实际在校学生数给予公办学校相同标准的生均公用经费补助。这类承担义务教育任务的民办学校在我国的历史使命最终都将结束，但目前在部分财力薄弱的农村地区也许还会存在一段不短的时间，因此在实际工作中尚不可忽视与轻慢。
五、创新农村义务教育经费保障的监管机制
高效安全的管理和有效的监督是农村义务教育经费保障机制改革成败的关键。按照“省级统筹、县级管理”的运行模式，农村义务教育经费监管的重心，一在各级政府分项目、按比例分担经费的落实到位；二在资金分配、使用的及时、规范、安全和有效。
1.监管重在挑战体制弊端
关于省级统筹问题，难点主要在市、县两级分担经费的及时、足额到位上。虽然此次农村义务教育经费地方分担主要由省级政府“扛大头”，但在江西这样的中部省份，市、县两级或多或少分别都要承担一部分责任。而这两级政府尤其县级财力相对更弱，所以，在现实生活中，面对各种纷繁复杂的利益关系，农村义务教育经费的“挤出效应”仍然是比较普遍存在的现象和事实。清华大学的张欢等博士在对109个县（市）级政府对农村义务教育经费投入情况进行实证研究后得出的结论是：“大量增加的上级财政转移支付并没有提高县级政府对教育投入的努力程度，相反造成了‘挤出效应’。”结果是，“一些对教育投入压缩程度较大的县，已经造成教育经费的供给不足；一些还能够保障教育经费供给的县（实际上）也是在透支未来农村义务教育服务”[5]对于县级政府来说，往往还有十分充足的理由，即认为自己已经啃下了义务教育“人头费”这块“最硬的骨头”，再要承担学校运转经费特别是校舍维修改造经费就有点不近人情了。
更大、更多的问题还可能存在于资金的分配、使用等日常管理环节。农村义务教育经费管理的基本模式是：义务教育经费在各级财政预算中单列，同时农村义务教育学校统一进行预算编制改革，各项收支全部纳入预算管理，实行“校财局管”、国库集中支付。表面看，这一管理模式是相对完善的。但在现实的运行过程中，各种漏洞仍然是难以避免的。对此，王善迈先生认为，“对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。”政府监管的主要方式或手段“是要完善义务教育经费的审计制度”。为此，应“建立学校内部审计与国家审计、社会审计相结合，以国家审计为主导的审计体系”。同时“审计结论要向政府和人大报告，向社会公众公开，将义务教育经费的投入、分配和使用置于公共监督之下”[6]。这也许并非最好、最有效的监管措施，却是现行体制下唯一可行的监管方式和策略。
2.探索建立农村义务教育经费管理新机制
深入农村中小学校的调查提示我们，完全由县级财政部门掌控的预算管理也未必能够真正适应农村中小学的实际工作需要。即使严格按照实物消耗核算确定农村中小学的预算科目及其支出水平，也难免中小学的预算编制管理生硬、划一，既不能切合各校不同的实际需要，也难以因势因需灵活调整，更不可能妥善处理均衡分配与倾斜扶持的关系。
为保证农村义务教育经费高效、安全、规范运作，避免地方政府的干预，同时增加资金管理的透明度，便于社会监督，使农村义务教育经费能够切实支撑并保障农村中小学的正常运转与良性发展，我们认为，随着各方面条件的成熟，应逐步探索新的农村义务教育经费管理机制。比如可以参照巴西基础教育维持与发展及教学促进基金会(FUNDEF)[7]的相关做法，在省级人民政府领导下，组建成立专门的省级农村义务教育经费管理基金会，作为公益性社会中介机构，各县设立分支机构，单独管理、运营农村义务教育保障经费。此举或许会增加一些公开的运行成本，但必将极大地提高农村义务教育经费的使用效率，使有限的资金取得最大的效用。
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