中国终身教育法诞生的保障机制研究——基于国际视野的研究，本文主要内容关键词为：教育法论文,中国论文,视野论文,保障机制论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G719.20 文献标识码：A 文章编号：1004－9290(2014)0020－0053－05 终身教育理念自提出以来便受到世界各国的认可和追捧，终身教育活动也在世界范围内如火如荼地展开，世界上主要发达国家相继建立起本国的终身教育法。在我国，终身教育理念越来越多地为大众所认可，人们呼吁终身教育的立法诞生，以指引我国的终身教育实践。台湾、福建、上海、太原等地率先颁布了地方性法规。不可否认，这些法规对国家层面终身教育法的诞生起着重要推动作用。但我们也应该清醒地认识到，这些法律仍有诸多不足，如对终身教育的内涵理解仍有待深入，落实到具体实施层面仍显乏力等。终身教育法的诞生是一个由量变到质变的过程，是一个循序渐进的过程，它不是一蹴而就的，也不是几个专家奔走呼吁所能达成的。这个过程需要积累，需要积淀，需要汇集社会资源和财富，包括观念的转变。这些社会因素中有些是涉及教育本身的，有些是教育之外的；有些是观念形态的，有些是实践层面的；有些是政府层面的，有些是民生层面的。分析国外终身教育法诞生的条件，借鉴国外终身教育实践的经验，有助于加速我国终身教育立法诞生进程，有助于使我国的终身教育立法更具操作性。 一、体系完备的法律保障 法律是实践的基础保障，比较其他已有终身教育立法的国家，可以看出，都有重视法律建设之特点。在此基础上，都拥有了丰富的法律积累，也就是说有很雄厚的立法基础，构成起一个覆盖方方面面的教育法体系。盘点这些法律，不仅有涉及职业教育、社会教育这些与终身教育有密切关系的法律，还有涉及弱势群体的，比如残疾人的学习权力、儿童营养等方面的法律。这些法律对于教育进行外延延伸，综合系统地逐渐向人的全面发展以及向人的生活质量提高延伸。从立法的宗旨来看，这些法律都有一个较高的立足点，那就是在法律的意识和观念中体现教育是为人的一生提供服务的，是为人的全面发展服务的，是为人的生活服务的，是人的权力的重要组成部分。 追索美国150年的历史，曾制定过很多教育法。主要有《第一摩雷尔法》(《The First Morrill Act》1862)、《第二摩雷尔法》(1890)、《职业教育法》(又称《史密斯—休斯法》1917)、《全国学校午餐法》(1946)、《高等教育法》(1965)、《儿童营养法》(1966)、《成人教育法》(1966)、《教育总则法》(《General Provision of Education Act》1968)、《职业教育法》(1968)、1974年《特殊教育项目法》(1974年)、《社区学校法》(1974年)、《残废儿童教育法》(1974年)、《先行起步——继续坚持法》(《Head Start－Follow Through Act》)(1975年)、美国《终身学习法》(1976年)等。不难看出，美国教育法是大教育法，内容丰富，种类齐备，体系完整，充分体现先进的教育宗旨和理念，这些法律都为美国终身教育法的产生和发展提供了坚实的法律基础。 法国是终身教育思想的发源地。其在终身教育法建立起来之前，已经有了很多法律做辅叠。比如1947年提出《朗之万—瓦隆教育改革方案》，1956年“终身教育草案”，1960年《高等教育基本法》，1963年《职业培训法》，1966年第892号法令，1968年第1249号法令，1971年7月，法国颁布了《继续职业教育法》是由《继续教育法》、《职业训练法》、《技术教育法》、《企业主承担初等阶段职业技术教育经费法》四部法律组成的。1971年法国制定并通过了《终身教育职业教育法》，在终身教育的基础上理解职业继续教育，它的颁布标志着法国终身教育开始走上制度化的道路[1]。1972年，法国制定了终身教育立法。1998年，法国适应实际需求又制定了振兴终身学习政策执行体制的法律。法国的教育立法可操作性强，很多法律中渗透着终身教育的理念。正是有这些涉及终身教育理念的法律条文作为基础，才使得最终形成的终身教育立法、专门立法具有了较强的操作性。 英国发展终身教育更是辅之一系列具体的立法措施，通过立法建立国家实施终身教育的原则与政策，促进和规范各种形式的成人教育的健康发展，最终推动终身教育的发展。如1870年通过的《初等教育法》，1902年的法案，1918年的《费希尔教育法》，1944年教育法。二战后，为继续推动本国教育事业的发展，英国政府又颁布了约20部教育法令和一些涉及教育的其他修正法，比如《伦敦政府法》(1963)、《教育法》(1964)、《全国卫生福利事业改革法》(1973)、《教育法》(1976)以及《教育改革法》(1988)等。除此之外，英国还提出了关于振兴人生后期的成人教育的两个“委员会报告”；其一是“1919年的报告书”，其二是1973年《拉塞尔报告书——成人教育振兴计划》。1998年英国政府又颁布了《学习的时代》绿皮书，1999年《学会成功》白皮书，2000年颁布《学习与技能法》。可以看出，英国政府特别重视教育立法并且着重强调通过立法解决本国实际教育问题，通过不断地对已有法令进行修缮和完善，确保了终身教育在英国稳定的社会背景下逐渐进行变革的成就。 改革开放以来，中国进入和世界接轨的高速发展时期，中国要发展，必须建立一个法治国家。从过去的历史来看中国对法律建设的重视程度仍有不足，法律观念相对淡漠，政策多，法律少，变化性大，实效性强，急功近利，解决现实问题的多、解决长远问题的少。具体到教育方面，从体系上来看国民教育四个组成部分，基础教育、高等教育、职业教育有相应的法律，而在成人教育方面则没有立法；从内容的构成上来看，也缺少教育之外内容的延伸，丰富性比起国外发达的资本主义国家来说有不少的距离，我们离终身教育立法还有相当大的距离。终身教育是一个体系，也是一种终极追求，其他教育法的完善对于终身教育法的诞生和具体实施都有着重大的意义。特别是成人教育法、社会教育法、职业教育法，这些与终身教育法密切相关的基础法律，它们能够拓展终身教育的视野，为终身教育体系的建立和发展奠定法律基础，推动终身教育法的生成。 二、开放协助的学校教育保障 在促进终身教育法建立的过程中，起着重要支柱作用的是教育改革。终身教育要求学校必须与其他类型的学习活动密切合作，传统学校教育必须变得更加开放和灵活[2]。通过教育改革，实现教育资源为社会公民共享，教育为社区开放，建立开放协助的学校教育体系。学校承担起更多的社会责任，改变过去封闭式、精英式的办学理念，实现教育资源的横向衔接和纵向整合，建立正规与非正规教育之间的连接通路，为终身教育法的建立和实施提供重要物质基础。 在美国，公立学校是终身教育活动的积极参与者，充分展现了教育资源公共性的特点。公立学校一方面依据成人学习的特点开设了各种夜校以及周末学习班，另一方面积极同企业和地方成人教育协会举行联合办学。公立中小学主要对成人进行读、写、算等基础知识教育，使成年人达到一个公民起码的文化水平。美国高等教育也在推进终身教育体系发展中越来越多的发挥起自身的作用，许多传统大学纷纷加入构建学习社会的队伍，根据自身特点，采取多种方式扩大学校向成人世界的开放，在美国，大学内非全日制学生在逐渐增加，20世纪60年代业余制学生已达48％。大学开始向成人提供学位和学分课程，更多的非学分的短期课程、讨论会和其他非正规教育机会；提供更多咨询技术服务，并积极支持社区文化活动，开设社区所需要的新课程。对自学、短期住宿研习班、函授、广播电视课程均授予学分，并设校外学位。 日本大多数大学实行大学开放制度，大学开始面向成人招生，并且开办夜间部、函授大学并定期举办一些公开讲座。日本很多大学还采用履修生制度，即非正规学生通过在大学旁听正规课程，社会可承认其所修学分，而且这些学分可以不断积累，使得非正规学生接受的教育也能够得到社会的高度认可[3]。不仅如此，日本各大学还接受企业委托培养制度，与企业进行合作，为企业培养所需的人才。在信息化的今天，日本各大学还不断发展电视大学，实现了开放大学的全国联网化。在学校假期及普通节假日，有不少学校对社会开放，给学校周围的一般居民利用学校各种设施的机会，并由学校的教职员在这种场合向一般市民传授各种知识，这是日本实施社会教育的又一种途径。 韩国政府为推动本国终身教育事业的发展，也着眼于传统的学校教育上，鼓励学校打破传统的教育界限，进行教育改革，不断发展以学校为基础的成人和继续教育。政府要求学校为社区居民提供本校的教育服务和学习设施。不仅这样，多数的学校还为社区居民提供每周、隔周或每月的辅导课程，比较有特色的是妈妈教室，教授妇女一些必要的生活知识；老人课程，为年长者安顿好晚年生活。这样不仅使教育资源的利用率得到了极大的提高，同时也极大地推动了韩国终身教育事业的发展。 在终身教育体系建立过程中无论是发达国家，还是发展中国家，教育资源的开放是重要的基础。教育打开大门，教育走出去，教育资源为社会所享有。从封闭走向开放。中国在构建学习型社会过程中，有的地区民办教育机构向社区开放，还有的学校辅导员向社区提供义务服务，上海、福建等地方开始尝试建立开放大学，太原各级学校开始对社会公众开放，这些举措都是学校走出去的体现。终身教育立法的诞生与实施，需要足够的教育资源为基础，学校是教育资源最重要的集中地，在推进终身教育立法的过程中，学校应当承担更多的社会责任和义务，实现教育资源的高效率利用。学校教育走出去，一方面能够为终身教育的发展提供重要资源，同时，也能够使学校同社会联系更紧密，反过来丰富学校教育的教育内容，改进学校教育的教育方法，使其更适应社会的发展，最终形成一个互相促进、互相推动的良性循环系统。建立开放协助的学校教育基础，为终身教育法的生成和发展提供必要的教育资源基础。 三、发育良好的社会(成人)教育保障 社会(成人)教育在终身教育体系的构建中所起的作用是重要的。成人教育是终身教育的一个重要部分，同时也是终身教育理念的具体实践，社会(成人)教育的实践推动了终身教育理念的形成和发展，一个国家没有发达成熟的成人教育实践基础，就不可能构建出终身教育体系，也不可能普遍实施终身教育，在没有发达成人教育实践基础上所生成的终身教育立法也必将成为无本之木，缺乏实际意义。 美国政府和社会从学习化社会和社会公正的高度，对成人教育予以关注和支持。美国国会于1984年对《成人教育法》进行了修订，强调为成人提供继续学习的机会，至少使他们达到高中水平。美国政府为此推行了“成人基础教育计划”，由联邦政府每年拨款1亿美元，资助6万名教师每年为300万成人提供基本技能教育。在美国，社区学院是实施终身教育活动不可缺少的机构，经过多年的发展，现阶段社区学院已经成为一个集学校教育、成人教育、职业教育为一身的综合体，其职能包括就业培训、升学补习、成人继续教育、更换职业教育等，真正体现了社区学院开展教育的多样性和灵活性的和谐统一。社区教育的深化是当代美国终身教育的重要领域和成就，表明了美国社会实施“全民终身教育”的决心。 日本的公民馆，是日本为推动战后重建的社会教育机构。经过长达半个世纪的发展，现在日本已有公民馆18000多所，超过作为义务教育的中学总数，平均每万人就有一所以上的公民馆。每年以各种方式利用公民馆的人数达两亿左右。现在日本公民馆开展多种多样的事业活动中，包括：开设定期讲座；举行谈论会、讲习会、讲演会、开办展示会；增加图书资料以供居民使用；举办体育、娱乐活动；与各种团体、机构建立联系；为居民提供其设施等[4]。各地方自治体公民馆的活动、事业尽管存在着差异，但都很积极活跃，特别是高龄者的交流活动、残疾人的体育活动、年轻母亲的保育讲座、儿童的体验活动等。公民馆已经成为一个公民进行自我教育、相互教育的综合性的社会教育设施。 瑞典是一个特别重视成人教育的国家，在过去的一百年间，瑞典形成了很多有特色的成人教育形式，比如民间教育协会、学习圈(读书会)、民间中学(成人住宿学校)、劳动力市场培训、无线电、电视和函授学校等，极大地推动了瑞典成人教育的发展。瑞典政府的统计资料表明，全国大约有三分之二的成人人口参加着一种或多种的成人学习组织，其参与率之高居世界首位[5]。在瑞典，成人教育是以一种社会福利的形式展现在国民面前的，其经费基本上由国家提供，但是政府对具体教学活动原则上不干预。正是这长达百年的成人教育实践积淀，为瑞典制定终身教育立法奠定了坚实的实践基础，使得瑞典在推进终身教育事业上走在了世界的前列。 我国成人教育发展历程已近百年，但真正蓬勃发展起来却是新中国建立之后的事，它经历了曲折的道路，正在不断完善和发展中，但不可否认，目前我国成人教育有下滑趋势，许多成人教育院校面临困惑，甚至感到危机感，一是生源危机，参加成人考试的人数在逐年下降；二是成人教育的质量和社会信誉在下降；三是许多高校对成人的兴趣降低，许多学校办二级学院，大量应届毕业生报考二级学院；四是高校加大硕士点、博士点建设，对成人教育投入不足，甚至仅将其作为赢利的工具。致使许多从事成人教育的工作者认为成人教育发展已经举步维艰。成人教育的实践和理论孕育了终身教育思想，在构建终身教育体系，推进全体社会成员终身教育和终身学习方面起着决定性作用。加速成人教育的转型发展，加大对成人教育的改革力度，已成为当前我国终身教育发展迫切需要解决的问题。没有发达成熟的成人教育作为实践基础，终身教育立法必将是一座空中楼阁，难以走远。 四、通道畅达的准入机制保障 多种社会机构介入到终身教育活动中是终身教育事业推动和发展的一项重要辅助措施，终身教育是一个非常复杂、多样化的领域，发挥非政府的社会其他力量的作用，调动各个方面的积极性，不仅使政府轻松一些，便于掌握大政方针，而且促进了终身教育在更广泛的范围内开展。现在在世界很多国家，各种民间团体以及私立学校机构在推动终身教育的事业中发挥着越来越关键的作用，在某些领域，甚至比起主导作用的政府更具优势[6]。 美国闲暇机构、社会中介组织、政府职能部门以及一些中小企业在推广终身教育的运动中都发挥了重要的作用。在美国，农业开放讲座、各种社区团体、民间企业以及一些教会宗教团体、政府机构、图书馆、劳工组织等提供了远远多于学校的制度化成人学习机会[7]。在市场机制的作用下，这些教育资源发挥出了潜在的教育潜力。美国人喜欢组织各种类型的民间团体，这些民间团体大都是由一群有共同兴趣爱好的人所组建的，数量之多，范围之广，所从事的活动类型之繁杂，是世界其他国家所无法比拟的，成为美国社会与文化中最具特色的一面。这些民间组织大都热衷于参与到成人教育的活动中，为成人教育提供人力、物力、财力。它们所开展的成人教育活动，有些是需要学员交一定费用的，但大多数属于非营利组织。在美国，民间组织已成为成人教育领域一支不可忽视的力量，它们为成人提供多种课程类型，既包括一般教育、职业训练，同时也包含宗教、社会问题等方方面面。目前民间组织每年能为2000万美国人提供进修和学习的机会。民间组织在推动美国终身教育事业发展中所发挥的巨大作用显而易见。 日本的终身教育活动中，企业内职业教育是终身教育活动的一种重要组织形式，日本的企业内职业教育与日本终身雇佣制和日本的国情相适应，受到举国重视，无论是企业内职业教育的层次、手段、形式，还是企业内职业教育机构的设置以及企业内职业教育的内容、方法经过长达半个世纪的发展都有了极大的完善。除了企业内职业教育，日本政府发展文化教育事业还借助了民间力量。在日本有很多非营利市民团体(NPO)，1999年初被认可的法人组织有1176个，而到2005年已增加到24763个[7]。其活动领域最初涉及12个方面，2002年修改法出台，现在教学内容涉及保健、医疗、福利、城市建设、学术、文化、体育等17个领域。活动范围越来越广，内容越来越充实，显示出民众力量、社会参与在推进终身学习进程中的必要性。 韩国亦有多种社会机构开展各种不同类型的终身教育活动，主要有以下几种形式：私人设立的学习组织，在韩国现在有63000多个私人学习机构，而且数量还在不断增加中，私人学习机构所设计的课程教学内容多样，包含领域极广，如外国语言培训、计算机技能学习等；针对公务员的在职训练，为他们提供多样化的在职训练方案，政府还要求企业给职工提供在职培训的机会和资金，比如各种大企业为员工所举办的技能培训等；全国性或区域性的志愿者组织；还有文化中心、教堂、图书馆等各种常见设施；广播、杂志、报纸、计算机等大众传播媒体。“知识大爆炸”的今天，即时性的信息极大地影响每个人的日常生活，因此各种类型的大众传播媒体在推进终身教育发展中也扮演了越来越重要的角色。 长久以来，我国的终身教育活动更多的是由学校、政府来承担。总体来看，终身教育资源不够丰富、实施终身教育活动的主体相对较少，终身教育的内容相对单一，教育场所更是稀缺，而且多为有偿教育，直接导致很多群体无法参与到终身学习的过程中，出现想学无处学，想学学不起的尴尬现状，严重阻碍了终身教育事业的推进和发展。相对于学校教育，其他社会机构所举办的终身教育活动，教育内容更丰富，教学方式更多样，教育时间更灵活，更适应成人的实际需求。目前我国政府财政投入维持基础教育仍有困难，更别说对终身教育提供更多的支持。因此，在推进终身教育立法之前，鼓励更多的社会机构团体参与到终身教育的实践中来，结合自身的特点和优势，为社会提供有特色的教育服务就显得尤为重要。 立法的基础是社会的客观实际。从表象上看，法律的建立是人们意识的产物。但实际上，一个国家的哪些行为必须受法律制约，哪些社会关系必须由法律调节以及建立何种法律体系，皆是由其社会客观实际所决定的。分析国外终身教育立法诞生的过程，结合我国的终身教育实践活动，可以看出，终身教育立法的诞生需要健全的法规建设保障、开放的教育改革保障、良好的社会教育保障以及通畅的介入机制等条件因素。目前，我国建立国家层面的终身教育法的土壤条件尚不具备，发展还面临着诸多困难，立法仍需谨慎。但同时我们也应该注意到，终身教育立法是一种有目的的活动，必须充分发挥人的主观能动性在立法中的作用，理清终身教育法产生的推进因素，明确实践方向，夯实条件因素，制定出科学的具有中国特色的终身教育立法。 收稿日期：2014－6－16