地方举债权与财政联邦制的思考，本文主要内容关键词为：联邦制论文,债权论文,财政论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.2 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2007)03-0012-08
随着财政法治的重要性日益凸显，地方政府财权体系的构建和完善成为财政民主进程中的重要环节，尤其是在财权与公共服务能力相适应的要求下，地方政府如何享有完整的财政收入权，学者和实务部门从下放税收立法权的思考不断延伸，地方举债权的可行性成为关注热点。
一、问题的提出
我国1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第二十八条明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这一规定原则禁止了地方政府发行债券的权力，但该条的但书规定实际上又为地方政府债券的发行开了个口子，留了后路。法律规定如是，但我们更应关注财政运行中的真实情况。
首先，从地方政府本级财政收支状况来看，1994年分税制改革以来，我国明确实行中央和地方分税制①。但法律中并没有明确的划分与授权，因此争议的发生只能通过政治手段解决，分税制的不彻底反映了中央与地方之间的利益妥协②。在这种非制度化的分税制下，地方政府在财政上对中央政府的依赖较分税制之前更为加大，原因一方面是税收立法权的集中、地方扩大税源的法定权力基本缩减为零，比如说明显限制了地方政府在税收立法方面的自主权，明令禁止地方与企业订立税收承包合同③，用透明的税收体系代替谈判方式，减少地方财政自主权，使财政制度更加趋向中央集权化。另一方面原因则是地方财源限缩，原本归属地方或享有高比例分成的税种，比例分成逐步向中央倾斜，而自筹资金的空间又为法律所限制。可以说，地方政府的财政收入权受到法律上更为严格的监管与控制。
但从支出上看，地方政府依然承担了众多的地方管理事务，而且很多支出是来源于中央的命令。如市政建设、医疗、教育等经费来源依然是地方政府，中央政府仅就个别全国性重点工程等予以投入。
有关统计显示，1994年分税制实施之后，中央政府的财政权大幅度提高，地方财政权大幅度下降，但中央政府与地方的事权划分幅度较小。1994～ 2004年期间中央财政收入平均为52.4%，地方财政收入平均为47.6%；中央财政支出平均为29.9%，地方财政支出平均为70.1%[1]。由于这样的收支对比，地方财政入不敷出，尤其是贫穷落后地区对中央财政性转移支付的依赖性日增。（见表一）
其次，从地方政府拓展财源的渠道来看，完全依赖中央的转移支付是不现实的，从表一就可以看出来自转移支付的中央政府支出份额并不足以应对地方的赤字，而在《中华人民共和国预算法》明文规定地方各级政府不列赤字的规定下④，地方政府只能通过预算外活动筹集资金进而完成部分市政支出项目，以达到支出和收入的预算平衡。主要的手段有：一是批地引资，地方政府利用土地资源，通过无偿或者低廉的土地出让金，吸引土地开发商和建设商来进行各种旧城改造和城市基础设施建设；二是通过国有或国有控股企业的产权重组等获得部分资金；三是向商业银行贷款；四是引进外资；五是发行“准市政债券”，由那些和地方政府有着密切关系的企业发行，所募集资金用于城市或地方基础设施建设等用途的债券。
再次，通过逐条分析上述地方政府的若干融资渠道，我们可以发现，事实上这些渠道都是在包括金融在内的社会融资渠道不畅的旧体制下的产物，随着商业银行体制改革、国有企业体制改革、证券市场的规范性建设和加入WTO后内外资企业一体待遇的逐步实现，地方政府在融资手段上已经越来越力不从心了。
从批地引资来看，若干市政项目虽然带动了城市化的进程，但这些项目往往是由银行提供房屋信贷资金和按揭贷款，近年信贷资金的急剧增加与此不无关系；同时仓促的批地融资，政府的短视行为随之带来的是耕地面积锐减、土地价格上涨过快、房地产开发及价格出现过热。
从地方国有企业实施股份制改造的过程来看，随着金融体制的改革，股票市场趋于完善，地方政府通过资本市场融资的渠道已不如从前通畅了。国有企业产权转让或向管理层转让等，已有了越来越严格而统一的规范，地方政府的制度外空间也越来越有限。
从商业银行的体制改革来看，过去国有商业银行分行存在着地域性特征，地方政府拥有动员地方存储以及控制国有独资银行分支机构领导一定程度的考核权力，通常情况下国有独资银行分支机构也有迎合地方政府偏好的倾向。因此，这些银行往往成为地方政府重要的金融资源，地方政府经常通过行政指令或其他担保方式向银行融资，这些通过政府担保，并从商业银行获得的贷款又往往形成了呆坏账。随着银行体系垂直化的管理体制改革的实现，银行的内控体系也不断完善，地方政府对国有商业银行的影响力越来越小，对银行的资金运作已经不能再强加干预。
通过上述分析，目前我国对于财政分权下的政府融资渠道的选择，地方政府的多元化融资没有相应的法律规范，职责不清，缺乏行之有效的监管措施，融资总量难以控制，结构不合理，不仅容易产生腐败现象，而且可能产生财政风险，即无论从政治上的风险还是经济上的风险来看，都存在着较大的压力。
那问题的根源是什么？有学者提出，通过《预算法》的但书条款，对《预算法》进行修改，明确地方政府的举债权，将地方债券纳入国债体系，通过程序设置加以规范，以解决地方政府的财政负担和目前地方政府的隐性债务。但这是否可以治本，则必须考察目前我国地方政府债务负担的现实。
二、地方政府债务负担和举债权的相关实践问题
要思考地方政府债务负担的解决，我们必须要考察地方政府究竟在何种程度上负债，以及负债支出的方向是否属于合理正常的公共服务履行的必要，只有答案是肯定的，才有思考举债权制度设计的前提条件。
（一）地方政府债务的现实负担情况
受不列赤字的约束，我国政府往往将本应在预算内进行的大量补偿性财政活动转移到预算外，以隐性担保这种“准财政活动”部分地替代政府预算内的财政活动，从而缓解了政府当前的财政压力，改善了政府的收支平衡表，表现出了较低的赤字水平和显性负债水平。由于地方政府在财政权方面的有限性，拓展预算外资金项目的现象更为严重，从 1994～2003的财政统计就可以看出，地方政府的预算外收入几乎占了全国统计数据的90%左右[3]，从一定意义上讲，这种非规范性的收入是得到了中央的默认，实际上为地方政府通过其他渠道自筹资金开了制度上的缺口。即便存在着融资的渠道，地方政府的债务负担依然十分严峻。地方政府负债非常普遍，既有直接负债，也有或有负债，如向银行借款、各种拖欠、损失挂账、政府担保、以政府辖属公司名义筹集资金、通过地方金融机构来提供政策性贷款、下级政府的财政负债等[5]。地方政府的各种负债，尤其是或有负债不仅使得中央政府对地方政府的债务状况无法掌握，就连地方政府自身也难以弄清其负债规模。
据国务院发展研究中心调查报告显示[6]，在全国大范围地区，县乡财政已经严重入不敷出，面临着严峻的公共财政风险，严重影响了基层政权运转和农村政治社会稳定，直接加重了农民负担；许多县乡已经不是传统意义上的“吃饭财政”，而是恶化为一种更为艰难的“讨饭财政”。
另据国务院发展研究中心统计[7]，整个地方政府债务至少在1万亿元以上；全国2470个县级单位，一般预算赤字县2001年共计731个，赤字面为 35.6%，乡镇财政负债保守估计也在2000亿～2200亿元左右；全国5万个乡镇平均每个乡镇负债400万元，有的乡镇负债甚至超过数千万元。尽管《预算法》第二十八条规定不列赤字，但全国31个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东 5省市没有赤字县外，其余26个省区市都存在赤字县；一些市县虽账面无赤字，却普遍存在规模巨大的隐性赤字。而据法国里昂信贷证券公司的一篇研究报告中称，中国城镇政府的平均负债是400万人民币，地方政府负债超过250亿美元[8]。
那么，地方政府背负沉重的债务负担，主要支出于哪些事务？或者说地方政府承担的公共服务职能与其享有的收入权是否存在着不平衡之处呢？
（二）地方政府债务负担的根源
公共产品作为财政学的基础理论，其公共性往往被用作验证政府公共服务职能的正当性和合理性。纯公共产品必须同时具有三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。但大多数公共产品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于纯公共产品和私人产品之间，因而只能称为混合公共产品。如教育、公路等都属于混合公共产品。从理论上而言，对纯公共产品的供给，政府财政应全额负担，不能依靠市场机制的解决，而对于混合性公共产品的供给，则应该采取政府和市场共同分担的原则。因此，无论纯公共产品的供给还是混合公共产品的供给，政府都有责任承担。
政府部门对公共产品的支出，从性质上看，可以分为经常性支出和资本性支出。在一定时期的政府支出中，经常性支出直接形成当年的社会消费利益，而资本性支出所产生的利益不直接发生在当年，而是同时在今后的若干年内发挥作用。根据这样的划分，政府对公共产品的支出大部分都属于资本性支出，如公路等混合公共产品以及国防等纯公共产品，将在以后很长的时期内使整个社会受益，其建造成本不能全部视作当年提供的公共产品的成本，应分摊到今后的收益年份中。只有一部分纯公共产品，如政府必须支付给政府雇员的工资等，才属于经常性支出，这些支出直接形成当年公共产品的成本，它与社会当年受到的公共服务利益直接相关。
政府支付公共产品的主要渠道一般是通过收取税费获得的财政资金和通过举债获得的债务资金。在由税费提供的公共产品中，受益者和成本负担者是一致的；而由举债获得的债务资金提供公共产品则把公共产品的受益与成本负担分割为两个不同的时期，使受益者和成本负担者有可能变得不一致。因此，从理论上看，政府部门的经常性支出应由税费等财政资金承担，资本性支出则不应以筹集税费等财政资金作为唯一的渠道，通过举债筹资将成本分摊到以后的各个受益期，将有助于提高符合效率要求的公共产品服务水准。同时，由资本性支出提供的公共产品可以通过项目自身的收益弥补成本，政府则对相当部分的公共产品的支出可以用举债筹集的资金来支持，但目前我国只有中央一级政府享有举债权。实际上，在现行分税制下，收入集中的同时支出责任下降，税源不足和财政转移支付并不能有效保证地方一级的财政收支平衡，反而转移支付在以实现公平的目的下可能带来的是更大的不公平，可能导致富裕地区的藏富于民⑤。
同时根据税费收入因应经常性收入、债务收入因应资本性支出以及政府和市场在公共产品提供上责任分担的理论，反观我国政府的收入分配中国家财政的经济建设职能仍然偏重，财政支出结构还保留着计划经济的部分特征，还存在不少缺位和越位的情况，缺位主要表现在用于社会保障、调节地区差距和收入分配差距，以及发展公益事业的支出不足；越位主要表现在对企业的资金投入、各种补贴过多，以及行政性支出范围过宽⑥。
可以说，在地方政府债务负担问题上，现有的分税制是使之陷入循环怪圈的重要原因。1994年以来实行的分税制，其实并不能说是严格意义上的财政分权，只能说是“在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围”的一种财政管理体制，地方政府自身也存在行政机构臃肿、公共管理职责不明导致的资金分配不合理的问题。
（三）市政收益债券的若干思考
不少学者认为，赋予地方政府举债权是解决目前制度与实践之间不衔接的办法。笔者就以学者的建议——市政债券的本身作为研究的切入点。
市政债券(municipal bonds)，又称为地方债券，是一项传统的融资方式，是以政府信用作为担保，由地方政府或其授权代理机构发行，目的在于从社会吸收资金用于提供公共产品支出（主要是城市或地方基础设施建设，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡）的长期债务融资。一般来说，根据信用基础的不同，市政债券可以分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券主要是以发行者的征税能力为保证，要求政府具有较大的财政自主权，有独立的收入，能够为自己的经济行为负责。收益债券一般是以市政项目的收益收入来还本付息，以公共基础设施项目的收益作为债务的偿还。
从我国现行的财政体制看，地方缺少还本付息的能力。因为地方政府并没有公法上的财产权主体身份，中央政府与地方政府之间的经济行为就只能遵循一种“计划调配”的模式，中央集中财政权力，通过财政性的财政转移支付将公共资源在地方之间以及地方和中央之间进行调配，用这种方式全面代替市场化的博弈；在这种制度结构、权力结构中，地方政府对税收等财政收入就只有管理和使用上的权力，并在上解和返还等补充制度下受到重大限制，不享有独立的财产权。因此，地方只能将这些收入用于预算支出，不能作为发行地方政府债券的担保。
学术界所谈到的西方国家地方债券的实例，基本都是财政联邦制比较完善的国家，如美国、日本、德国。这些发达国家已经形成了成熟和完善的市政债券市场，市政债券与国债、企业债券、股票、投资基金等一起，共同构成了完整统一的证券市场，市政债券则成为地方政府融资的主要途径。以美国为例，美国的联邦预算和地方预算是各自独立编制的，地方财政独立于中央财政，地方政府经常利用发行市政债券来融通资金，虽然市政债券比国债的风险高，但联邦预算能在税收方面给予补偿。美国《1986年税收改革法案》规定，此类市政债券的利息收入免缴联邦所得税，并且地方政府也常常免除州内居民的债券税，故这种债券的收益常常会免缴市、州、联邦税款，与此相适应的是这类债券的利息比需纳税的债券利息要低。
虽然我国地方政府无法通过发行市政债券进行融资，但“准市政债券”已经成为一种替代性的融资方式得到了运用。1998年8月，国家开发银行与安徽省签订了第一份金融合作协议，率先采取以项目打捆、政府指定融资平台为统借统还借款法人的模式，对芜湖城市基础设施项目提供10.8亿元贷款。这种变通的信用结构以获得地方政府信用支撑而区别于一般的商业银行，主要的运作模式为：先由地方政府将规划建设的一批城建项目打成捆，再由地方政府的一个代理人——城市建设投资公司（通常是国有独资公司）作为借款人申请贷款。假如所建设的基础设施中有一部分是可以收费的，就要求地方政府把相关基础设施的收费权授予该公司；假如要靠国有土地使用权的转让收入还债，就把该转让收入的受益权授予该公司。对于收费不足以偿还贷款本息的部分，要求地方政府正式承诺安排地方本级财政预算，补贴该代理人公司，由该公司用于还债。另外，考虑到依照国家法律，每年的财政预算必须经过同级人民代表大会批准，所以开发银行还要求当地人大常委会出具正式文件，批准地方政府的上述承诺[9]。在这个信用结构下，国家开发银行向大约 100个大中城市发放了城市基础设施建设贷款。如 1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行 5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年11月，上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司分别发行了6亿元和8亿元企业债券，筹集资金全部投入上海市市政基础设施建设[10]。
从资金用途上判断，这些债券与一般的企业债券有明显的不同，它完全按照企业债券的流程操作，从债券的设计、审批到发行、流通与清偿，准市政债券完全套用了企业债券的模式。但又具有明显的政府行为特征，债券发行计划在相当大程度上是由地方政府制定的，筹集的资金主要用于私人投资不足的市政基础设施建设，地方政府为准市政债券提供免税等优惠措施，并大力支持其偿还工作。虽然从实质上看是一般责任债券，但由于其偿付资金主要来源于投资项目产生的收益，类似于收益债券；而且从形式上看规避了《预算法》的制约，是合法的；对于公共产品提供的同时实现了政府和市场的作用，在理论上也具有合理性。同时市政收益债券具有包括融资在内的诸多功能也为学者津津乐道[11]。
目前市政收益债券存在的主要问题是：由于发行企业债券要依据《企业债券管理条例》，但许多公用事业项目不符合企业债券的要求，从而不能利用债务融资，这样并不能从根本上解决地方基础设施建设资金短缺的问题。同时，在实践中如何保障债权人的利益，如政府承诺还债的确认函的效力，或者新创设质押物权的效力都存在质疑，加之缺乏有效的监控机制，对于宏观调控的有效性和宏观经济的稳定性都可能存在冲击。鉴于目前市政收益债券仍然体现了地方担保的特征，且目前国家对地方政府提供担保的法律规范日益严格⑦，笔者认为，与其建构一般责任债券的整体制度框架，突破现有财政体制的制度“瓶颈”，倒不如建立规范化的市政收益债券制度。
三、地方政府举债权与财政联邦制
从理论上看，支持地方政府举债权（一般责任债券，非市政收益债券）的最重要的依据就在于举债权属于地方财政权。
（一）财政分权下地方公债理论
从公共产品的层次上看，由于受益广度和范围不同，分为全国性和区域性公共产品。受益范围局限于某一个特定区域内的公共产品，就属于区域性公共产品（亦称地方性公共产品或准公共产品）；若受益范围跨区域，则是全国性公共产品。从理论上说，中央政府也可以提供区域性公共产品。然而不同地区之间的居民对该区域性公共产品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是有别的，地方政府所处区位上的优势有助于其更好地执行地方性经济政策，提供地域性公共产品。相比之下，中央政府几乎无法将来自某一地区的税收与该地区的利益切实结合起来，故容易造成某一地区居民的公共产品偏好与实际受益之间的差异，甚至有可能大相径庭。正是区域性公共产品的存在，才使财政分权成为必需，地方政府承担了提供准公共产品的职能。
在人口及生产要素存在流动性的情况下，根据 Tiebout模型⑧，居民享有“以足投票”的权利，来表达了对某种公共产品的消费偏好，从而刺激着地方政府努力提供适合于本地居民偏好的公共产品。由于存在着居民的“以足投票”，地方政府难以通过税收对流动性要素征税，从而削弱了地方资源的可税性和地方政府的征税能力，这其实也是地方政府要征收财产税的一个重要原因。同样，在地方政府提供地方公共产品时，如果通过税收筹资，不但违背了“受益原则”，而且由于受益与负担成本的分离，现在的居民承担了以后居民的成本，会使居民通过地区间的流动表达不满，结果并不能有效的提供公共产品。但通过举债支出则可以有效地避免这种副作用的发生，这就是所谓财政分权下的地方公债理论。
地方公债的发行不仅是理论问题，更是一国财政体制的现实问题。从理论上看，地方政府发行公债的权力，是财权的重要内容之一。理论转变成为现实的制度设计，需要财政联邦制为基础的一系列配套制度。
（二）地方公债与财政联邦制
单一制或联邦制的国家结构与地方政府能否发行债券融资弱相关，地方政府债券与地方自治、分权程度高度相关，只要存在中央与地方分权的财政联邦主义(hscal federalism)，就具备发行地方政府债券的前提。这也是地方政府债券在联邦制的美国和德国以及单一制的日本和英国都大行其道的原因。
联邦主义是宪政分权学说一个不可或缺的部分。三权分立是一种横向的分权(separation of powers)，针对的是全权主义；联邦主义则是一种纵向的分权(division of powers)，瓦解的是某种中央集权体制。因此，联邦主义是权力之间相互并列的关系，而不是权力之间相互从属的关系。作为一种平等的联盟，体现了权力之间的相互平衡，而非上下之间等级森严的秩序。
有学者提出，判断联邦主义与中央集权体制下的地方自治和权力下放的区别，从价值上要看他们是否承认一种多元主义和政治契约论的合法性框架；从技术上看，地方仅享有独立的行政权，甚至有一个从属性的地方议会都是不够的，主要是看地方是否拥有独立的立法权和财政权[12]。联邦主义并不反对中央政府的统一财政甚至强制性的转移支付，包括横向和纵向的。汉弥尔顿就曾在《联邦党人文集》中阐述了转移支付对于联邦的重要性，在《德国基本法》中，也规定了富裕州必须承担向欠发达州进行横向财政补贴的义务⑨。但联邦主义国家的各州政府，都保留有在一个独立范围内征收课税和使用课税的自主权力。国家权力中枢有没有垄断攫取私人财产的课税大权，这是判断联邦制国家与中央集权国家一个非常显眼的标志[13]。
在财政联邦制下，即使是单一制国家，地方政府同样也有举债权。如日本，作为地方政府的都道府县、市町村均可发行地方政府债券。地方政府债券的发行由中央政府根据全国的财政投融资计划、经济状况和各地区的状态平衡决定。日本《地方自治法》第250条规定“发行地方债以及变更发债、偿债方法、调整利率时，必须根据政命规定经自治大臣或都道府县知事批准”。市町村发债必须经所属都道府县知事同意后报中央政府，最终批准权在中央政府。中央《财政投融资计划》编定后，自治大臣根据与大藏大臣协商制订的《地方债计划》及《地方债审批方针》再进行审批。实行审批制度的目的在于：防止地方债的膨胀，确保各地方财政的稳健运营；防止资金过分向富裕地方政府倾斜，确保合理的资金分配；统一协调中央、地方政府及民间资金的供求关系。
在财政联邦制的框架下，人力和资源流动的自由性也成为制度内在的要求，人为限制居民的流动性，将居民以身份为区别约束在固定的土地上，这才是最大的不公平；而在高度流动的社会里，赋予地方举债权不大可能造成地区间发展的不公平。或者说考虑地方财政方式时，从长远的角度来看，公平性并不重要。人们在选择居住地区时，谋求的是更高的效用，这样各地区之间的效用水准会逐渐均衡。居民从收入、消费等金钱方面，以及对乡土的感情等非金钱方面来求得居住地的效用，所以即使地区之间存在收入差异，低收入的居民能够用对乡土的爱戴补足这种差距，这在经济学上是可以讲得通的。不管住在哪个地区都可以保持相同的效用水准，这意味着各地区居民间的公平性得到维持，这并非由于财政措施，而是居民的自发迁移带来的结果[14]。
因此，中央集权制下，中央政府对地方的一切保障和责任承担已不再现实。经济的差异性是社会发展的必然趋势，随着国民日趋多样化的要求，在提供道路、教育等公共产品方面，中央政府的统一管理已经无法满足了；而那种通过中央集权式的管理来实现标准化、平均化的时代也已经过去[15]。
（三）我国现行分税制的模式解说
从宪法上看，我国是单一制国家，但在行政管理上具有很强的联邦特征，我国的财政体系分为五级，从财政支出分配来看，是中央政府与省级政府确定财政收入分配原则，并允许省政府决定省以下单位的分配原则这样一个类似结构。但名义上的自治权和各级政府独立的预算，并不代表我国的分税制就是财政联邦制的体现。
首先，我国目前的分税制在权力划分上具有较大的模糊性。虽然在我国地方与中央财政收入的分配能做到比较清晰，但财政支出上的责任划分却存在着相当的模糊性。世界银行的专家就曾指出，这是发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象。因为从理论上看，“事权决定财权”，只有先确定地方的支付责任，才可能讨论对税收收入的分配方案，否则分权只是行政性行为，而非政治性的地方自治或联邦制。当然，这和我国预算以收定支的收支原则不无相关。西方国家一般遵循的是“以支定收”，政府将完全根据所需要的支出规模来确定财政收入的大致数据，从而将财政收入基本控制在支出所需要的限度以内。而“以收定支”只强调收入对支出的限定作用，因而特别注重强调“收入”⑩，但却忽视了对“支出”的严格管理，并且缺乏成本意识，这样就容易造成财政资金的巨大浪费和效率的损失，促使政府产生投资冲动。
其次，我国目前的分税制在权力划分上具有较大的弹性。改革之初，中央和地方的分权便是一种“行政权转让”。1994年分税制后，开始出现“行政性分权”，但地方所享的“分权”也是不稳固的。林德布洛姆指出，尽管权威可以有效地完成市场所不能做到的很多事情，然而“一个通过权威而非市场”的政治经济制度，在某些方面注定是臃肿笨拙的。从完整意义上讲，这种分权至少还应包括有一种力量，有一个组织，有一种程序使之得到保障[16]。
再次，我国目前的分税制在实现上具有较大的随机性。虽然在结构上中国是集权的单一制国家，所有的权力从原则上说都属于中央政府，理论上，地方政府不过是中央政府的执行机构，应当不折不扣地执行和实施国家的法律、法规和政策。但事实上，地方政府并不是上级政府的派出机构，她俨然成为一级政府，具有自己的利益，根据地方的实际情况来进行统治，中央政府也容许其这样做。其实，表面上强大的国家权力实际上被许许多多地方政府分割和瓜分。
最后，我国目前并不具备财政分权实现的相关制度保障。仅从“以足投票”的权利来看，我国居民并不具有自由的迁徙权，户籍制度成为制约人们自由迁移、选择合适的居住地的主要障碍。虽然消除户籍歧视的努力正在进行中，但若无根本性的观念和制度转变，联邦制下对地方政府公共管理行为的合理评价和选择的机制就不可能建立。
四、我国现有财政体制下的地方市政收益债券
通过上述分析，既然我国目前不存在财政联邦的制度可能性，那么，以此延伸出来的地方举债权实现的风险、挑战和阻力都会较大。理论是为制度服务的，如果空有严格的理论逻辑，却不能有效地应用于现实，解决现实问题，这样的理论又有何用呢？
我们研究国外的制度，并不只是为了沿袭制度，而是为了发现制度后的背景和制度间的关联，考察其实现可能性。如日本学者认为，日本大藏省对地方债券的担保、国家对公共投资的补贴制度造成了地方政府乱花国家财政资金的道德风险。在财政联邦制下，为了提高公共产品的效率和增强地方政府遵守财政纪律的积极性，中央政府有必要在制度上作出保证：不会援助处于财政危机的地方政府[17]。但在我国就不具备可行性，只从产权上看，中央政府是地方政府的最后责任人，禁止地方政府发行债券，就是为了避免承担中央政府的担保责任。赋予地方政府在公法上的独立人格，虽然从理论上看是有可能性，但这并不符合我国的政治习惯。
集中统一和自由灵活是天生的一对矛盾，孰优孰劣也不存在绝对的必然。高度的集中统一必定造成地方的灵活性少，自主性、积极性少；地方主动性高则必定导致规则的统一程度低。任何分权的制度结构都无法完全消除这个权力统一和分散之间的悖论以及可能引发的种种社会问题[18]。既然如此，在我国，就没有必要一定要实行联邦制。
目前，我国财政体制最主要的问题是税权划分的不合理引发的，不合理的税权结构以及非制度化的转移支付渠道，使得游离于预算调控手段外的资金项目无法得到有效的控制。因此，问题的根源仍然在于如何合理建立起财权事权相协调的各级财政体制。
本文的出发点是地方举债权，笔者认为地方举债权应当具备如下特征：第一，构成基于金钱之债的法律关系；第二，债务人为地方政府，或者以地方财政资金负责还本付息或者以地方财政收入进行的担保；第三，该项资金直接用于地方财政支出所负担的开销或者用于某项应由地方政府投资或地方政府控制的公用企业投资经营的项目；第四，以地方政府自身名义直接举借的公债。但目前我国并不存在地方举债权的实现可能性，完善市政收益债券制度是比较现实可取的途径。其理由：
第一，从市政收益债券的功能和项目范围来看，应该严格限定满足迫切需要的基础设施、公用事业和公益事业建设的需要，并且能够保证债权人收益，不能用于一般竞争性领域或是仅仅具有扶贫性质的筹资。
第二，从发行人来看，应该限定在地方政府的公用事业建设机构以及地方市政建设公司，或其他授权机构，地方政府不能发行，也不得担保。
第三，从监管体制看，应将市政收益债券纳入预算监管体系中，可以考虑由财政部编制地方债计划，严格控制发债规模，实行统一的风险控制，防止地方盲目举债。地方政府应制定具体的发行申报程序和审批程序，实行制定、审批和实施相分离，以增强监管的科学性和有效性，避免监管中的单一性和片面性。
第四，完善配套措施。一是修改《证券法》、《企业债券管理条理》和其他法规中的相关条款，清除发行市政收益债券、建立市政收益债券市场的法律障碍，规范市政收益债券与其他债券品种的关系；制订和出台市政收益债券的专门法规，对市政收益债券的发行、交易、偿还和监管等进行严格规定，明确市政收益债券的法律责任。二是建立有效的市政收益债券的担保机制，落实担保和风险责任。三是注意市政收益债券与国有资产管理体制的衔接，尤其在经营性市政项目的建设问题上，政府应通过公司化和市场的渠道，不越位不缺位地履行出资人职责。四是建立健全成熟的中介机构，完善信用评级体系。
对于如何防止地方债计划的编制成为另一个寻租的机会，只能希冀于合理的评估体系和决策体系了。但这已经超出了法律所能解决的范围。
五、结语
在地方利益逐渐多元化的当代，政府产权的模糊和“信息充分披露”的民主制度的欠缺是一切问题的根源。只有通过立法，而非行政干预，来构建政府间责权利关系的准则。从相关国家的经验看，不论是联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，政府间责权利关系都是建立在宪法或相关法律基础上，责权利关系的调整也按法定程序进行。而这些法律还能帮助地方政府建立起对中央政府的信任。制度化的权力配置，一方面是保证国家的统一，另一方面是为地方性秩序的形成发展创造可能性和激励制度。
在制度化实现过程中，处理地方政府与中央政府的利益博弈，关键在于如何通过制度设计实现双赢。制度变迁通常分为两种形式，一种是危机导向，一种是利益导向。如果我们能够借解决地方政府债务问题之际遇，通过允许地方政府公开、规范地发行地方债，从市政收益债券入手，初步建立稳定的地方债体系，由此开始规范地方政府的收支行为和中央政府的财政权力下放行为，通过利益诱导机制实现双赢并非不可能的[19]。
因此，我们可以发现地方政府是否有权发行债券，并不在于《预算法》本身的限制，更多的是整体财政运行和政府管理制度的思考。预算行为本质上是政治行为，长期以来，无论在何种经济形态下，对财政预算的控制都被认为是决定性的。预算决策模式直接表明了政策制定过程中及政治舞台上游戏者之间的权力分配[20]。任何预算改革的成功都受制于现有预算体制的政治架构，实际上预算改革背后隐含的就是权力的再分配。我们只可能从学术的角度或是现实的技术手段对分税制下的地方财政权体系进行分析，但决定着政治生活的法律背后的种种力量的博弈是学术研究无法左右的。
注释：
①《中华人民共和国预算法》第八条。
②如地方非预算收入在统计数上一直不包括在政府财政性资金中。具体参见刘云龙：《民主机制与民主财政——政府间财政分工及分工方式》，中国城市出版社2001年版，第285～291页。
③如《国家税务总局关于生猪生产流通过程中有关税收问题的通知》（国税发[1999]113号）。虽然税收承包无论在法理上还是在实践中，都与税法规范和税法精神相违背，但长期以来地方政府与企业签订税收承包合同却也是不争的事实。随着税制改革的深入，对超承包目标税收的调整也成为税制改革的内容之一。如《财政部、国家税务总局关于对安徽省马钢公司1993-1995年税收承包返还问题的函》（财预函 [2002]3号）。
④《中华人民共和国预算法》第二十八条。
⑤笔者曾在南方某些经济发达的地、市进行调研，许多地方上的领导都私下表示纵向的转移支付实际上是富裕地区与落后地区之间的横向补贴，而这种补贴又缺乏制度化的约束，因此虽然当地经济发展迅速，但税收收入增长有限，就是出于藏富于民的思考。
⑥我国台湾地区2000年度的“中央政府”总预算案，以社会福利支出为第一，然后依次是教育科学文化支出、国防支出、经济发展支出和债务支出。由此可见，我国政府尤其是地方政府承担了经济建设的大部分责任，计划特征浓厚。应当只保留必须由政府承担的公共投资支出，例如全国性的、社会公益性的以及自然垄断性的基础设施投资等。
⑦近年来对地方财政担保和银行打捆类贷款的法律约束日益突出，颁发了一系列规范性文件，如2005年《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》（财金[2005]7号），2006年《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》（银监发[2006]27号）。
⑧Tiebout模型是由著名经济学家Charles Tiebout于1956年提出的，其基本原理是由于居民和企业能够“以足投票”选择其居住地（经商地），地方政府间为争夺居民和企业（税源）的竞争类似于企业间为争夺消费者的竞争。
⑨德国这种州际平衡的规定，主要是基于两点考虑：一是客观上各州的税源状况不同，只依据统一分配比例形成的分配格局存在明显的不公平性；二是在整个联邦德国范围内，公民应享受大体相同的公共服务条件。
⑩所以才会有所谓的税收计划指标。
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