浅论我国大城市住房的发展约束及其政策启示，本文主要内容关键词为：大城市论文,住房论文,启示论文,政策论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1009－6000(2013)11－0057－09
0 引言
我国改革开放以来的城市增长形成了大量的住房需求。在城市住房市场化改革与城市化发展的双重影响下，“土地”与“资本”以及“人口”逐步成为我国大城市住房发展的核心约束条件。住房发展约束的影响集中表现为两个方面：其一是形成了大规模的刚性住房需求；其二是土地要素影响下有限的有效供给和收入差异化影响下有限的“有效需求”。这两者在大城市层面的叠合将极有可能引起供给结构失衡、住房价格上涨、土地资源低效利用等问题。
从2002年开始，在我国宏观经济偏热，流动性过剩等外部要素的推动下，大量城市资产快速增值，仅1998年至2003年，全国商品房平均销售价格就总计上涨了18％，而上海、江苏、浙江等东部沿海地区大城市分别上涨65％、52％和64％(李慧莲，2005)。我国城市住宅价格的高速增长已经难以用经济基本面和住宅价格的历史信息来解释(沈悦，刘洪玉，2004)。在经济增长过程中，上述要素的循次互动便形成了住房发展中的“经济学悖论”(杜莉，姚毓春，2002)，即大城市的住房价格与住房需求呈现出同步快速上涨的局面。
在快速城市化进程与市场化改革构成的复杂住房发展环境中，大城市的住房建设牵扯到地方政府、开发商等多方主体的利益。地方城市层面的住房行动将直接主导住房发展的具体特征与绩效。因此，本文将从住房发展的核心约束、地方住房建设主体行动、住房发展政策启示三个方面讨论住房发展特征，在此基础上提出新时期构建“多层次”住房供应体系的政策建议。
1 城市住房发展中的结构性约束
1.1 快速城市化背景下的住房发展特征
1.1.1 快速城市化进程推升城市住房需求
工业化以及由工业化带来的城市化是住房需求的主要来源，快速城市化推动下的人口集聚是产生城市住房问题的根本动因(董黎明，2001)。改革开放以来，我国城镇居民的住房需求基本与城市化发展保持同步快速增长。根据第五、第六次全国人口普查数据，我国城市化水平从2000年的36.09％上升至2010年的49.68％。城市化水平提高与居民住房条件的改善两者直接引发了高涨的住房需求。1999年至2006年间我国大城市人均住房面积有了快速增长。期间全国35个大中城市的人均住房面积平均增长率高达50％。而且城市住房的需求将伴随收入增长而高速增长，呈现极大的刚性特征(刘洪玉，任荣荣，2007)(图1)。
与此同时，改革开放以来人们收入的提高与社会观念的变化推动了城镇家庭结构的变化，家庭规划日趋“核心化”(王跃生，2006)。我国城市家庭户均人数从改革开放之初至今经历了持续下降的发展过程，户均人口从2000年的3.03人降低到2013年的2.71人。这一过程与快速城市化相重叠，形成了大规模的城市新增家庭户并相应地放大了住房需求。
此外，我国非均衡的城市化进程也是住房问题不可忽视的诱因。“外源性”需求加剧了都市区中心城市的住房供需矛盾，推动了环渤海、长三角、珠三角、厦漳泉等都市区内的中心城市住房价格的超速增长。根据北京市国土资源与房地产管理局网站的统计数据，2006年北京市1/3以上的新建商品住房卖给了非北京户籍的城市居民，其中中心区高档商品房占50％以上。厦门市政府官方网站的统计数据也显示，2005与2006年商品住房销售中外地购房者的比重分别达到46.3％与45.2％①。
1.1.2 城市住房可支付性的降低
作为推进经济增长的重要产业部门，房地产的发展与商品化住房的建设极大地改变了我国城市住房的占用方式(tenure composition)，形成了以“购买商品房”和“租赁商品房”为主的住房供应结构。以上海为例，从2000年至2010年，上海城镇家庭自建房住户的比重从2000年的26.6％降低至2010年的12.1％。购买商品房比重从9.9％提升至31.2％，租用其他商品房比重从5.6％提升至37.5％。作为商品化供给的结果，住房价格的高企将推动城市不动产的增值，进而降低城市住房的可支付性。
但住房的可支付性并非一直处于下降过程，而是在宏观政策影响下经历了由上升到下降的过程。1998年至2002年间随着商品住房开发规模的扩大，住房金融服务的推出，家庭收入的增长，使得住房可支付性有了较大程度的提高。但是2002年以后，在流动性剩余与人口集聚共同作用下，供不应求的市场预期和投资性需求推高了价格。然而，在2005年之后的一系列政策影响下，住房供给开始转向“普通”商品住房。到2007年，城市住房的可支付性出现了升高的趋势(图2)。新调整的住房政策已经开始作用与住房发展，开始影响到住房价格走势与居民的实际住房支付能力。但金融危机背景下大规模投资导致的资产价格上涨又在一定程度上影响住房可支付性。这也表明，在市场经济下，提高城市住房可支付性是一个系统工程，需要多个方面的协调。
其中“可支付指数”为“中间水平月住房支出”占“中间水平家庭收入”的比重；“家庭收入倍数”是指以住宅套价的中值，除以家庭年收入的中值。
1.2 城市住房快速发展中的结构性约束
1.2.1 大城市住房供给的相对短缺
供给短缺是造成一般产品价格上涨的主要原因，但在巨量需求压力与商品化主导供给的条件下，与价格上涨相对应的是住房建设规模逐年扩大。据国家统计局官方网站年度统计数据，2001年至2007年间，我国城镇新增住房建筑面积累积达42.71亿m[2]，仅2007年我国城镇新增住房建筑面积就达6.88亿m[2]。同期我国城镇人口增量仅为1亿3千多万人，若按照人均25m[2]的标准计算，7年间的新增住房建筑面积将可以容纳1亿7千多万人，可以完全容纳新增的城市人口。
但快速城市化过程中的住房发展并非是均质的。相对于小城市而言，大城市在资本投资与人口增长上具有更明显的空间集聚性。截取2001年至2007年间的房地产统计数据进行分析，可以发现我国主要大中城市住房需求的增长引发了价格波动，而土地出让规模的增长并未能起到平抑住房价格的作用。相对于规模较小的城市，大规模城市房地产开发购置土地面积累计大大超出开发面积，表明大城市房地产开发滞后，大量土地的供给并未即时转化为有效的住房供给(图3)。
图3 2001年至2007年全国大中城市房地产企业土地开发情况
注：房地产土地开发数据来源2002－2008年《中国房地产统计年鉴》，途中纵坐标为土地面积。
大规模的增量住房开发未能缓减同期住房价格的高涨，反而出现了投资增速加快、建设规模扩大，价格不断上涨的局面。究其原因，是住房供给结构失衡的结果，即高端住房过度供给，中低收入住房供给不足(平新乔，陈敏彦，2004)。在此背景下，我国大城市出现了住房空置率过高与低收入群体住房需求无法满足的双重矛盾。
这样的局面引发了政策与市场两方面的争论。以中央政府为代表的决策层将房价上涨的原因归结为开发商未能有效开发土地的“囤地”行为(国土资源部，2009)；而开发商则认为房价上涨的根本原因在于土地供应不足，地价过高。关于土地的争论至今未有明确答案。但有一点可以肯定，单纯增加土地供给的方法并无法解决当前的住房问题。这揭示了必须从结构角度解读住房发展中的矛盾。
1.2.2 大城市住房需求中的“结构性”矛盾
因为具有特定的社会、经济属性，世界各国都对住房发展采取不同程度的政策干预。我国城市住房制度经历了从计划向市场的转型过程。不同于计划体制下城乡隔离的住房供应模式，在城乡劳动力市场逐步走向统一的市场条件下，很难通过政策调控阻隔城市化产生的巨量刚性住房需求。理想的做法是有区别的从供给方面根据居民的收入水平和消费层次设定住房供给，以适应不同支付能力居民的要求，即形成不同价格特征的住宅消费市场。但现实中人们的住房支付能力很难与住房供应一一对应。
据统计，改革开放以来我国大城市的基尼系数不断升高(图4)。我国现阶段的社会财富分配，按个人可支配收入，大致表现为15％的人拥有85％的财富，另外85％的人拥有15％的财富，呈现为人数上的“金字塔”和财富占有上的“倒金字塔”结构(胡志刚，2003)，且这种贫富差距仍有进一步加大的趋势。
在住房价格不断上涨的前提下，具有购买能力的住房消费群体仅仅是少数高收入的富有家庭。虽然其住房消费需求较为有限，但价格上涨的预期推涨了这部分人的投资性住房需求，起到了放大总体住房需求的作用(郑思齐，王寅啸，2007)。而广大中低收入群体的迫切住房需求则因为支付能力有限而无法得到满足。
理论而言，居民收入的增长能否转变为真实的住房消费取决于住房需求的收入弹性。相对于欧美等高收入国家而言，我国城市居民的住房消费的收入弹性较低，我国大城市住房仍偏向于必需品的范畴(郑思琪，刘洪玉，2005)。中低收入者虽然具有巨大的需求规模，但有效需求不足。而高收入群体的住房需求又容易引发住房供给的高端化，进而导致中低收入住房供给不足，造成结构性的住房短缺。
住房市场理论认为，在人口与收入水平增长较为稳定的城市中，各层次收入群体住房消费等级的提高，将会提升高收入群体住房供给所形成的福利经过市场过滤传递给低收入群体，高档住房供给的增加将提高整体城市居民的住房福利，最终低收入群体住房条件会得到改善。但是这一理论假设与我国现实的城市发展情况并不相符。
在快速城市化背景下，人口集聚引致的住房需求具有长期、增量累积特征。外部巨量住房需求在一定程度上打破了理想状态中城市住房市场的稳态过滤过程。总体需求规模的扩大形成刚性需求的市场预期，由此进一步引致投资性需求的高涨。另外，外来住房需求将进入住房过滤链，阻断了原来的市场过滤进程，使得低收入群体的住房条件无法得到改善。然而我国保障性住房的供给并未减缓这一结构矛盾，从1997年至2002年间，用以满足中低收入者需求的经济适用房的建设，占总体住房建设规模的比重不到20％②。
2 政府住房供应政策的转变
2.1 地方住房供应方式的转变
在我国城市住房制度改革的过程中，政府直接参与住房建设不再局限于计划时期的“福利性”住房，而是开始承载更为多元的价值导向与政策动机。名义上的“保障性住房”建设也表现出不同的行动导向。在住房制度改革初期，经济适用房大都通过“安居房”和“统建房”等方式进行建设，其分配大都延续了以“职位”和“身份”为标准的传统机制。而在以经济效益为主导发展环境下，地方政府则借助于住房建设推动城市房地产市场的形成与房地产经济发展。因为地方政府未对“经济适用房”、安居房等保障性住房的供给对象、供给渠道、流通环节做出严格的规定，大量的“保障性”住房最终流入了商品房市场。“经济适用房”的开发甚至已经成为商品住房市场的等价替代品。
另一方面，在市场化住房供应体系下，快速城市化背景下的“土地”约束，为地方政府创造了在住房建设中展开“寻租”的空间。在各类城市更新改造与新区建设中，地方政府的主要诉求是在寻求短期土地收入的同时推进城市建设，改善城市面貌、提升城市形象品质。在实际的政策运作中，地方政府往往将保障性住房建设与城市空间发展中的拆迁安置住房进行组合安排。作为城市改造与城市开发的配套措施，安置住房建设大都与具体的城市建设项目捆绑落实。虽然安置房建设被纳入了城市保障性住房建设计划，但因为选址偏远、建设标准过高、配置门槛不合理等问题，难以与整体的住房市场调节措施相契合。③
可以认为，在市场条件下，低效益的保障性住房建设与地方政府的短期市场效益导向相关。本质而言，地方政府在进行“保障性”供给的同时，将其对商品化开发产生的市场影响排除在市场之外，即降低其供给对于市场化开发效率的影响。这解释了在有限用地的制约下，大量的保障性住房的建设用地和交通条件以及配套设施难以同步获得保障。而且，“保障性”住房建设未能与其他市场化住房供应有效结合，以单独、集中供应为主的“保障性”住房建设又导致了供给的不公平、无效率以及资源浪费、居住空间分异等诸多问题(邓大伟，诸大建，2009)。
2.2 “多元化”的保障性住房建设
为了将住房政策落实与城市发展需求紧密结合，新时期地方政府大都将国家的宏观政策进行了“本地化”解读，使其与城市自身建设目标相吻合。当前保障性住房政策的外延得到了进一步扩大。例如，上海市从2002年开始就停止了“经济适用房”的建设，转而将城市住房保障的重点放在城市重大建设项目的拆迁安置“配套房”建设上。广州市则实行了“新社区”建设计划，将旧城拆迁改造与保障性住房建设联系起来。许多城市还推出了“双限房”④、等其他保障性住房供给。
此外，农村集体用地征用中的安置住房建设往往也被纳入“保障性住房”的范畴。在实际操作中，许多大城市都有针对性地将城市住房政策与农村用地征用拆迁结合起来⑤。例如厦门市将保障性住房的建设与征地农民的安置问题结合处理，将被征地农民的安置住房与城市改造拆迁安置住房统一规划建设⑥。尽管这些住房供给名称各不相同，但却都实质性地充当了“保障性”的职能(表1)。
3 市场化住房供给方式中的问题
3.1 住房商业开发模式的转变
在推行市场化住房供应10多年以来，土地已经成为影响商品化住房开发的主要约束之一。在城市住房需求呈刚性增长和固定资产持续增值的预期下，拥有土地就意味着财富的增长。延长土地开发期限则成为获取增值的理想手段。事实上，我国大城市开发商之间的竞争已经逐步由产品竞争演化为获取土地使用权的竞争。房地产市场除了是一个资本投资市场，还是依附于城市土地资源的土地市场(图6)。正是巨大的土地收益，驱使住房开发企业往往不顾法律规定，违法“囤积居奇”，抬高住房价格⑦。截取2004年至2006年全国35个大中城市土地开发数据进行分析可以发现，三年间大部分城市房地产市场中的土地面积连续呈净增发展趋势，即每年的购置量都大于实际开发量(图5)⑧。
总体而言，我国大城市住房建设已经形成以土地与资本为基础，政府与开发商共同参与的模式(图6)。源于我国城市土地出让市场的垄断性，尽管土地需求主体众多，但城市土地的供应量、供应时间和供应地点等，均由国家控制(王克强等，2005)。在较为单一的土地供应体系中，开发商的理性选择是通过增加土地储备来增加自身的开发能力，以便为未来的发展规避政策变动带来的市场风险。我国大城市住房开发在本质上属于房地产资本垄断式的空间行动。开发商的盈利动机在很大程度上导向了种种垄断行为。在此基础上，我国以市场为导向的住房开发降低了土地资源的利用效率，进而影响整体住房资源的公平、高效分配⑨。
3.2 商业开发主体的垄断开发
在我国市场环境下的不动产增值过程中，高昂的动拆迁成本往往会推高地价。在刚性住房需求的市场预期下，开发商对城市中心地区的住房用地都趋之若鹜，导致大城市优势区位土地溢价过高，“地王”频现。在垄断盛行的市场条件下，开发商“捂盘”、“惜售”等现象屡禁不止。因为相对于需求而言，热点区位内住房供给处于绝对短缺状态，这种情况下，开发商只要能拿到土地，都将表现出一定的“垄断”特征。
而为了平衡购地成本，获取中心地区的垄断利润，开发商大都会充分利用土地稀缺的区位垄断优势，采取高端化的开发策略，提高高档住房的供给比重，成为垄断市场的价格制定者”⑩。以厦门市为例，2005年厦门本岛的鹭江、开元、莲前等中心区地段的住房交易的平均套型面积都高于130m[2]，其中滨海街道的平均住房交易面积更高达195m[2](11)。对于大城市住房开发结构中存在的问题，有学者(包宗华，2007)认为中国房地产市场上出现的“供不应求”主要原因是大套型高价位住房投资需求过渡膨胀，稳定房价不能只是扩大建设规模，而应当采取抑制需求过渡膨胀和调整住房供应结构的措施。
4 大城市住房发展问题的政策启示
4.1 转型期分散的住房发展行为
4.1.1 城市住房发展的基本特征
转型期地方政府的住房发展行为并不具有统一的行动导向。尽管保障性住房建设有助于城市的可持续发展，但却与经济增长和财政增收的发展导向相左。政府住房行为中的城市增长导向与住房保障目标之间存在政策脱节。而对于以垄断利润为导向的开发商而言，投机性的商品化住房开发必然会导致住房的极化配置，进而降低整体住房资源的配置效率。相对于地方政府与房地产开发商而言，城市居民的住房选择较为被动。但投资性住房需求与开发商的市场垄断和套利交易行为联结，极易在引发市场投机的同时排挤普通的消费性需求，进而加大短期的住房供需矛盾，刺激住房与土地价格上涨。
总体而言，在快速城市化背景中的“人口”与“土地”约束下，我国大城市的住房发展基本遵循了这样的路径，即：地方政府主导了城市住房发展政策过程，而以资本为导向的城市增长形成了“增长型”的住房发展逻辑，政府与开发商结成的“城市发展联盟”主导了住房发展(朱介鸣，2000)。尽管住房政策对城市住房发展进行了较理想的安排，但在一定程度上忽略了快速城市化背景下的“巨量住房需求”与“有限住房供给”之间的结构性矛盾。住房发展政策的制定与实际的住房建设行动难以契合，因而很难在住房发展过程中形成理性统一的住房行动。而分散的住房行为必将影响住房政策的实施效果。
4.1.2 城市住房发展中的行动导向
住房用地规划、大型公共服务设施建设以及城市旧区改造等住房发展行动牵扯面广。因其极高的投资门槛，以及对空间资源的大规模调配要求，并非直接受城市居民个体意愿的影响，必须由地方政府从城市整体角度出发进行规划布局和建设，是政府代理下的社会集体行动。而市场开发主体及城市居民每一次住房需求的满足都建立在市场个体需求基础上。在有限市场信息的限制下，单项住房需求的满足，包括开发商的区块选择，城市居民的住房选址、住房类型的选择，都具有分散决策的缺陷。城市住房发展效用的实现有赖于集体行动与分散开发行为亦即居民需求的有效结合。
图8 大城市住房市场在政策作用下的“区隔”建构过程
资料来源：作者自绘。
城市住房的和谐发展应当追求城市建设集体行动与居民个体的理性选择之间的最佳契合点。也就是说，地方政府在注重产业发展、新区开发的同时，应当为微观的住房需求提供进行选择的可能性。居住空间的布局和开发应当综合考虑微观住房需求，通过城市政府主导的集体行动来高效地解决交通、公共服务设施与就业岗位和居住功能的空间耦合。通过协同、有效的住房行动化解快速城市化背景下“人口集聚”与“土地稀缺”的住房发展约束。
4.2 新时期“多层次”住房供应体系的政策内涵
每一层次住房与一个社会群体对应达到供需平衡，是住房政策的最终理想目标(图7－1)。因为现实中总会存在多元化的住房需求，城市住房问题绝非单一政策能够解决，需要在整体角度进行系统的政策干预。但在转型期的现实发展中，住房发展处于复杂的制度与政策环境中，住房过滤总是面临一定的制度摩擦。单一的“经济适用房”政策覆盖面太小，难以解决大部分中低收入群体的住房问题。而过于呆板的执行“70、90”政策又将影响正常的商品住房开发。住房市场中“住房产品”的顺利过滤需要“市场调控型”政策与“社会保障性”政策的有效配合。
源于各层次住房供给之间的市场关联性，如果想通过政府行动实现住房条件的普遍改观，那么只有当城市相关的全部住房问题被纳入一个统一的公共干预体系才能奏效。因此，“政策性”住房的供给对象绝不应仅限于低收入层次群体，还应包括中低收入等层次。将不同收入群体的住房需求区别对待，呈现具有梯度差异的多个“区隔”市场(图7－2)，将有助于住房的顺利过滤。因此，包括保障性住房在内的住房政策的干预范围应当包含廉租房、经济适用房、普通商品房、中高档商品房、非正式住房，即呈现为一个“连续统”的多个“区隔”。
适当的政策调节将更充分地发挥市场的分配效能，解决更多的住房需求，进而达到类似“保障性”的政策效果。从这点看，建立“多层次”的住房供应体系目标，并不意味着要完全依靠政府提供保障型住房来实现。所需要的是，通过保障性住房供给、城市住房市场管制等政策措施，将各种类型的住房供给有效整合起来，形成具有多个“区隔”供给特征的住房供给结构(12)。
4.3 构建区隔化住房供应体系的行动逻辑
在转型期的快速城市化进程中，政府干预下的住房市场“区隔”很难通过简单的“供需均衡”范式得到落实，而需要引入“人口集聚”与“土地资源”双重约束下的公共干预，即在政策干预下形成较为稳定的梯度供给格局。住房政策行动的前提是在住房市场主体之间形成相互协调的“行动逻辑”，即一套控制着特定市场的各种行为的信念与规则系统。显然，建立有效的政策性住房区隔的目标有赖于对各种住房发展行为进行协调。政府部门既有责任也拥有足够的权力配置住房资源，可以通过对土地、资金、空间规划、建设计划以及市场管理等方面的政策措施优化住房供应。
在城市层面，可以通过三种主要途径实现政策性区隔的住房发展。其一是通过影响需求主体行为影响市场；其二是刺激供给主体行为影响市场；其三是直接干预住房供求及产出。前一种途径主要包括住房补贴和税费调节；第二种方法则主要包括规划和土地使用政策、住房规范、区划法规等手段；第三种途径包括了政府进行的租金和房价管制、住房建设、分配等直接干预措施(图8)。但是以上政策行为的内在逻辑必须统一在“供需均衡化”(13)这一“内核”上，即通过市场与政策的共同作用提高城市住房资源的配置效率。
必须承认，在现实中上述政策调整的目标却未必能够实现。因为政策性区隔的设立和维护需要有细致的政策措施和很强的执行力，行政成本很高。但在我国市场经济环境中，政府拥有市场规则的制定权，既可以作为重要的市场参与者参与住房供给，也可以作为社会保障的供给者影响住房需求。在正确的价值导向下，政府将有条件在住房建设领域维护社会公平和促进经济效率之间的平衡。
5 结语
我国大城市住房发展处于快速城市化与经济增长条件下的快速扩张过程中。在地方城市层面，住房政策与其他城市发展政策未能形成相互衔接和配合。如果说住房市场的自然分隔是市场经济的客观现象，我国城市住房市场的失衡则部分是住房体制改革滞后的结果。由此得到的启示是只有从政策角度对住房行为进行组织，才能提高城市住房资源的整体配置效率。住房发展面临需求扩张、土地稀缺等结构性矛盾。有效的“用地资源”是“人口、资本、土地”约束中的“短板”；对住房建设用地的调控可以成为整合城市住房行为的“着力点”。
在存在长期刚性住房需求的背景下，与其直接以房价及其上涨程度作为政策调控的目标，政策制定者更应努力改善住房市场中的各种制度安排。住房政策行动的内在逻辑应当是构建“区隔”化的住房供给体系。即以城市土地资源为基础，对各主体行为进行引导与安排，以形成统一的行动框架，籍以促进住房市场结构的调整，提高市场的配置效率。
注释：
①数据分别来自于北京房地产网：http://210.75.213.164/public/Index.asp; 厦门市房地产网：http://www.xmjydj.com/。
②数据来源于国家统计局官方网站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/,统计口径包括商品房、别墅、高档公寓；经济适用房；办公楼；商业用房；其他。
③根据《实施国家安居工程的意见》(1995)，凡用于国家安居工程的建设用地，一律由城市人民政府按行政划拨方式供应，同时减免包括市政基础设施建设配套在内的相关费用。城市政府支付住区建设中一半的非经营性配套公建配套费用。
④双限房又称两限商品房或限价房，是指政府为增加中低价房供应而制定的一项新政策，即在土地出让时，写入限房价、限户型、限地价等条款。
⑤上海市政府牵头，由相关部委组织区政府部门以及乡镇政府共同完成农村集体用地征用中的拆迁安置。以上海市嘉定区华亭镇为例，根据上海市政府2004—8专题会议纪要《关于加快推进宅基地置换试点工作》、上海市农委《关于推进“三个集中”工作情况的汇报》、区委政研室《关于嘉定区宅基地置换试点的若干政策意见》及区府2005—10号《关于推进华亭现代农业园区建设及农民宅基地置换试点工作》等文件的精神，华亭镇启动了宅基地置换工程。置换过程按照一次规划，分期实施的原则，并与华亭镇现代农业园区建设相结合。
⑥厦门市的“阳光公寓”计划通过制度创新将外来人口的住房问题与“城中村”改造结合处理，由市政府相关部门与乡镇政府合作或联合建设“外来人口公寓”，以解决外来务工人员的住房问题，在解决外来务工人员住房供给的同时也达到治理“城中村”的目的。
⑦我国《土地管理法》规定一般商品住房开发用地的开发时限为2年，逾期不开发则由政府部门进行处罚甚至回收土地，这无疑对住房的商业性开发构成了外在约束。但在利益驱使下，这一法律规定往往形同虚设，无法有效规范开发商的囤地行为。
⑧我国当前的土地使用环境中，开发商具有囤积土地的条件。根据中原地产的研究报告，在对“万科”、“保利”、“金地”等40家知名住房开发商6年多以来在北京、广州、深圳等12个重点大城市所购的270幅地块的开发情况统计分析后发现，2003年至2009年上半年间，处于“在售”和“售完”状态的地块的比重仅为43％，剩余57％的土地尚未形成实际供应，而其中仍有27％的土地处于“待开发”，30％的土地仍旧处于“规划在建”状态，综合计算有近57％的土地尚未形成实际供应。大型房地产企业的土地开发具有明显的“囤地”、“垄断”特征。
⑨房地产开发领域有的项目违规大量占用耕地和基本农田；有的项目采取“以租代征”、“土地入股”等形式，规避土地依法审批；一些新开工项目在用地手续上出现了未批先用、边报边用、不报就用等问题。
⑩住房开发商行为具有“寡头”垄断特征，具体表现为两个方面。首先，住房市场的垄断特征使得开发商可以利用其与消费者之间的不对称信息优势，通过垄断定价、价格歧视、搭配销售等方式从消费者那里转移消费者剩余，达到自己利润的最大化。其次，房地产商之间并不存在完全竞争的关系。在明显的盈利预期下，重复博弈会使各房地产商之间很快达成默契，并联合采取有利于提升其超额利润的决策。
(11)数据来源于2006年“厦门市住房建设规划研究调研报告”，同济大学、上海大学、厦门市规划院联合课题组。
(12)市场区隔与市场分割是两个不同的概念。区隔是指在政策作用下形成多元的市场，使得不同经济能力的群体对应于不同的“市场”；对于城市住房等资源性产品的配置，如果对市场不加以区隔，中低收入人群在这个市场上就没有竞争力。另外，如果没有“区隔”，有钱人就会进入社会保障性住房市场，这样，有效的住房保障体系就建立不起来。因此，区隔是从政策角度对住房市场的规范性描述，是以社会整体福利为导向的概念界定。而“市场分割”概念侧重于描述市场发展的自然状态，强调住房市场的自组织特征。
(13)此处的“供需均衡化”并不等同于市场均衡。因为从单纯经济角度讲，“有效需求”与“有效供给”相对应就能达到市场均衡，并未衡量低收入群体低购买力条件下的“客观需求”。因此，在市场均衡条件下同样会存在严重的住房问题，而且不同的市场均衡状态对住房资源的配置会产生不同的效率；住房政策调节的作用在于促使市场均衡朝着有利于住房资源合理、公平方向移动，使包括中低收入群体住房在内的真实住房供需关系趋向均衡化。
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