农村公共产品供给体制研究———个基于社会主义新农村视角的考察，本文主要内容关键词为：新农村论文,视角论文,体制论文,农村论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立以来特别是改革开放以来，我国农村经济社会发展取得了伟大成就。但是，农村发展滞后的局面还是没有根本改变。目前，我国城乡差距进一步扩大①，农民收入增长缓慢②，“三农问题”引起社会各界的关注。为此，2004年至2008年，中央连续5年发布以“三农”为主题的1号文件③。社会主义新农村建设成为了中央政府和各级地方政府的工作重点。
建设社会主义新农村，实现农村经济的全面发展，有赖于农村公共产品供给体系的建构与完善。因此，作为新农村建设的关键内容，如何有效增加农村公共产品的供给对“新农村建设”和解决“三农问题”乃至建设社会主义和谐社会都具有重大的现实意义。
一、农村公共产品供给研究：简要的文献回顾
20世纪末以来，我国学者以城乡统筹为大背景，通过对农村各种制度的比较分析，以西方公共物品理论为支撑，对改革我国目前农村公共产品供给制度进行了诸多的研究。叶兴庆(1997)通过对人民公社时期和当时的公共产品供给体制的比较研究，发现当前自上而下的制度外公共产品供给方式具有累退效应，在监督不足的情况下，一方面使得公共财政使用无效率，出现腐败，另一方面也加重了农民的负担。张军等(1997)从制度变迁的角度出发，提出农业的增长和非农产业的发展不仅改变了农村社区对公共产品需求的内涵和结构，而且诱导着地方社区公共产品的供给制度的变迁，并且考察了影响制度变迁的因素，从而刻画了不同供给制度的实施条件，通过实证分析得出三种供给模式：政府主导型、社区合作型及私人模式。
最近的一些研究开始使用实证分析，并运用一些最新的理论成果。如马晓河、方松海(2005)通过多方面的调查数据，分析了当前我国农村公共品供给总量严重不足、城乡差距不断扩大的严峻现实，提出“两个转变”：一是尽快改变公共品供给“重城市、轻农村”的政策倾向，二是改变农村公共品供给“以农民为主”的政策思路，转向以政府为主。张林秀、罗仁福、刘承芳等(2005)运用计量模型对农村社区公共物品投资的决定性因素(其中分为目标要素和需求要素)作了分析，发现当地经济发展水平和农户收入水平是影响农村公共物品投资的主要因素，他们进一步地分析了投资数量、规模、资金来源及其区域差异，结果证明不同收入水平地区投资差异巨大，工业发达的地区公共物品投资活动也较多且以自筹为主，而上级政府公共物品投资更偏向于经济落后地区。
本文运用西方公共产品理论，结合我国现行的城乡二元分割制度设计，在对农村公共产品的历史演进和现状分析基础上，试图从社会主义新农村建设的视角构建新的农村公共产品供给体制。
二、建国后我国农村公共产品供给体制的历史演进
根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品④。纯粹的公共产品或劳务是指每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少，具有消费的非竞争性和受益的非排他性。农村公共产品，是指在农村地域范畴内私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品，主要包括农村基础设施、农田水利主干网络、基础教育、农村公共卫生、社会保障等内容。正因为公共产品具有非竞争性和非排他性，如果由私人通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，造成公共产品供给的短缺，难以实现全体社会成员的公共利益最大化。因此，公共产品应由政府参与提供。建国后，我国农村公共产品的供给体制大体经历了如下三个阶段：
(一)互助组、初级合作社和高级合作社时期
新中国成立后，真正的农村公共品供给是从1952年互助组开始的。互助组是在个体经济制度基础上形成的；从1955年开始，我国农村进入初级合作社时期；1956年则进入高级合作化时期。由于这一时期的土改并没有从根本上改变农村生产力，分散的小农经济仍然是农村经济的主要支撑。因此就决定了这一阶段我国农村公共品的供给主要是靠农民自我提供的，政府只是起了引导监督的作用。
(二)人民公社时期的农村公共产品供给体制
1958年农村地区经过社会主义改造后，建立了“一大二公”、“政社合一”的人民公社制度。在人民公社体制下，基本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排，农民只是集体经济组织内的劳动者。由于通过税收等制度内手段筹集到的公共资源极为有限，而且仅限于公社本级，因而制度内公共产品供给不足，人民公社正常运转所需的公共产品不得不主要依靠制度外供给。实际中采用的是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目。农民在人民公社的统一安排下投工、投劳，人民公社(集体)给予农民评工记分。在“工分制”下，制度外公共产品的物质成本由公积金和公益金支付，人力成本以“工分”支付。在劳动产出不变的前提下，增加总工分数，意味着工分价值的减少，其实质主要是由农民自己提供农村公共产品。
需要特别指出的是，由于工分制条件下工分总量的膨胀几乎不受约束，加之人民公社制度对农民自由流动和选择劳动权利的严格限制，农民并不能切身体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。
(三)改革开放后的农村公共产品供给体制
家庭联产承包制的普遍推行导致了人民公社制度的最终瓦解。从1982年起开始撤销人民公社，到1985年，全国农村已经建立了9.2万多个乡(镇)政府，82万多个村民委员会，并相应建立了乡财政，人民公社后体制下的“乡政村治”模式已基本形成，农民的身份也变为相对独立的农业生产经营者，拥有自己独立的生产经营权和剩余索取权。农业基本经营单位和核算单位的变化带来了农村公共分配秩序和分配关系的变革，并进而要求对农村公共产品的供给体制做出相应的调整。
然而，家庭联产承包制这种自下而上的诱致性制度变迁并未能给诸如农业基础设施、农业技术推广以及农村公益事业等公共产品的供给提供有效的制度安排，现行农村公共产品供给体制仍然只是人民公社时期供给体制的继承。这可以从我国农民负担的构成上得以验证。我国农民的负担由国家税收、向集体组织交纳的各种统筹提留、各种行政事业性收费和各种摊派和收费以及国家规定的农村劳动力每年应承担的义务工和积累工等四部分组成。从农民负担构成可以看出，目前农村公共产品的供给体制与人民公社时期没有本质性的变化，所不同的只是人民公社时期农民在公共产品方面的投入被集体包装了起来，并被“工分”形式所掩盖，农民不知道自己的负担是多少。实行家庭联产承包责任制后，农民在农村公共产品方面的负担落在了家庭和个人头上，且大部分货币化了，农民清楚自己的负担。更为严重的是，农民成为农村税费负担主体后，由于农村行政管理体制改革的滞后以及农村公共产品提供主体不到位，使得农民税外负担日益加重。
近年来，农村税费改革在我国农村全面铺开。农村税费改革方案的主要目的是规范政府行为，堵住基层政府向农民乱集资、乱摊派、乱收费的“口子”，减轻农民负担，理顺农村公益事业决策机制。但农村税费改革并未更新农村公共产品供给体制。涉及农业生产和农民生存环境方面的公共产品提供，依然是以农民“自给自足”为主，农民并未从实质上摆脱农村公共产品供给主体的责任。
通过三个时期的农村公共产品供给制度的分析我们可以发现，新中国成立以来，农村公共产品有相当大的比重是由农民自己承担，虽然这种供给机制在不同的时期有不同的体制表现形式，但基本格局和实质几乎没有太大的变化和区别。
三、我国现行农村公共产品供给体制的缺陷
我国现行农村公共产品的供给体制是体制外供给，其缺陷主要体现在没有一套合理的公共产品供给规则，农民承担了很多本应政府供给的公共产品供给成本。具体而言，这种供给体制存在着以下几方面的不足：
(一)农村公共产品供需矛盾突出
从公共产品的需求方面看，随着收入增加，农民自发提供公共产品的可能性和参与供给决策的要求不断增加。具体表现在：以有利于自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境为目的，更加注重公共产品的实用性和多样性；农户家庭作为农业核算的基本单位，对公共产品的成本分摊极为敏感；农民开始有了自主产权意识，同时参与供给决策的要求逐渐增强。
从公共产品的供给方面来看，农村公共产品供给决策程序是“自上而下”，即农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品供给的品种和数量，没有建立起公共产品需求的表露机制，不能真正反映农村社区内多数的需求意愿。公共产品供需上的矛盾导致目前农村公共产品供给总体严重不足，而且还存在结构性问题。在我国农村，一些农民不需要的或较少需求的公共产品存在供给过剩。地方政府在有限的财力约束下，更愿意投向“硬”的公共产品如道路、水利基础设施等，因为这些都可以作为政绩。而对社会保障、医疗卫生、科技成果推广应用以及相应的制度安排为主的“软”公共产品不愿提供，或提供不力。甚至还出现了损害农民利益的公共产品的供给。⑤
(二)农村公共产品供给责任划分不合理
根据政府间财政理论，中央政府和各级地方政府在提供公共品的范围划分应根据事权和财权一致的原则，按地域和层次进行划分，中央政府主要负责全国性公共品的提供，地方政府则负责地方性公共品的提供。但实际上，乡镇政府的事权大于财权，承担了许多本应由上级政府承担的支出，并无形中将一部分本应由国家负担的职能转嫁给了农民。如基础教育、计划生育都是国家的基本国策，是全国性的公共产品，但这些事权目前主要由乡镇政府甚至村委会负责。
(三)农村公共产品建设不平衡
农村地区公共产品建设不平衡表现在两方面。一方面是农村内部地区之间的不平衡。农村地区在公共产品建设上的差距要比在经济发展上的差距大，并且还有进一步扩大的趋势。例如在义务教育投入上，中西部地区义务教育投入与东部农村地区差距很大，省、市、区之间的差距更大。另一方面，表现在农村外部城乡之间发展的不平衡。城市的基础设施、教育、社会保障和医疗卫生等公共产品无论是质量还是数量，均远远优于农村。以医疗卫生为例，我国农村人口占全国总人口的比重在70％左右，但农村卫生费用占全国卫生费用却只有30％左右。
此外，农村现行的公共资源配置过程缺乏约束机制，乡村财务管理混乱，资金收支账证不全。资金使用的非透明化使得一些管理人员有机可乘，假公济私、贪污腐败的现象屡见不鲜。但鉴于高昂的审计监督成本，目前政府审计对这些领域几乎未涉足。农民自身受文化知识的限制，既缺乏民主监督的意识，也缺乏民主监督的能力。
四、新农村公共产品供给体制的构建
现行的农村公共产品供给制度已经严重影响了农民生活水平的提高和农村经济发展。因此，构建一个符合我国农村实际情况，切实满足农民生产、生活需要和农村可持续发展的公共产品供给模式已经迫在眉睫。
近年来，我国不断加强对农村教育、文化事业的投入，不断改善农村道路交通。2006年2月21日，中央下发的1号文件，紧紧围绕推进社会主义新农村建设，又出台了多项新的政策，包括：全面取消“农业三税”、继续加大“三项补贴”(对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴)、用两年时间全部免除全国农村义务教育阶段学生学杂费；用三年时间基本普及新型农村合作医疗制度、着力加强农村“三项建设”(农村基础设施建设、农村基层组织建设、农村文化事业建设)。从这些重大政策措施可以看出，党中央已经认识到只有从构建全新的农村公共产品供给体制，才能真正解决“三农”问题，扎实推进社会主义新农村建设。
笔者认为，新农村建设的关键就在于要把改变农村基础设施和公共服务落后状况的工作摆在突出位置，通过农村公共产品供给体制的创新，改变农村公共产品远远落后于城市的局面。目前，应从以下几个方面去构建社会主义新农村公共产品供给体制。
(一)改革农村公共产品供给的决策权配置机制
农村公共产品供给体制的重新建立，首先必须解决公共产品的供需矛盾，从供给方面看，主要是要解决公共产品供给决策权的配置问题。公共产品有效供给的条件之一是通过民主机制汇总公民对公共产品的偏好和需求。但个体理性决策所导致的博弈均衡未必能实现社会福利最大化，所以，以某种方式对个人决策进行一定的限制就是人类社会自我组织的一种重要表现。如果说农村公共产品的需求决策的表述机制应“自下而上”的话，那么农村公共产品的供给决策则应是“自上而下”。农村公共产品供给决策要求我国的公共财政是人民的财政、服务性的财政，政府的行为准则是为社会提供公共性服务，这是建立农村公共产品“自上而下”供给决策新程序的前提条件。⑥为此，应明确划分各级政府和农村社区村民自治组织供给公共产品的责任。各级政府作为政府公共权力的化身，负有供给公共产品的不可推卸的责任；应充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区最高权力机构，对社区事务享有最终表决权；县乡社区内的公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上，由本级人民代表大会投票表决。
(二)积极引进民营资本，构建多层次的农村公共产品供给结构
公共产品不管是由政府直接生产供给，还是哪个层级的政府间接供给以及采取另外方式供给，其核心问题总是资金问题。发达国家的公共产品供给的经验是，将公共产品区分为全国性的公共产品、地区性公共产品和社区性的公共产品，不同范围的公共产品由不同的主体供给。现阶段，我国农村公共产品的供给应坚持政府公共预算直接供给为主，同时，大量地引入民间资本参与农村公共产品的提供，以多种筹资渠道和提供形式缓解农村公共产品供给资金的不足。在此基础上，还应将农村公共产品进行大致分类，从而确定其相应的提供方式：
首先，农村纯公共产品由政府公共提供。大型骨干水利工程、农业基础科学研究、气象、全国性的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。
其次，农村准公共产品应该按照政府补贴和民营投资相结合的方式由政府和农民私人混合提供。地区性的中小型水利工程、农业科技教育、农技推广等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产，或者先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相应的使用费。
再次，小范围受益的初级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。灌溉、种植、养殖的供产销联合体，农产品的加工和流通等，由于其外溢较小且受益群体相对固定，属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品，理想的供给方式是将农民组织起来，成立农业合作社，通过合作社将外部收益内在化，提高供给效率。
总之，国家应根据农村公共产品的不同性质，建立起由中央、省、县乡、农民四级联动的农村公共产品供给体制。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题。
(三)逐步建立城乡一体化公共产品供给体系
长期以来，政府的重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济结构，同时也造成了城乡相对独立的公共品供给体系。城市公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。因此，要加快农村经济和社会发展，真正减轻农民负担，就必须从根本上改变这种非均衡的城乡公共品供给制度，调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度，建立城乡一体化的公共品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共品。
当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。不过，鉴于历史的欠账和国家的经济实力，实现公共产品城乡统一供给的目标只能分步骤来实现。目前，应把农村的基础设施建设和基础教育作为重点，并逐步推进农村合作医疗保险制度和社会保障制度的建设。
(四)建立地方公共财政体制
首先，要实现地方基层政府的角色转换。我国地方基层政府长期承担地方经济发展推动者的角色，随着市场化程度的加深，地方政府应成为地方经济的服务者，提供当地居民所需的公共服务。这种角色转变将是一个长期的过程，其间也必然受到各方面的阻力。目前，最大矛盾是减轻负担的同时也减少了政府收入，解决这个问题需要地方基层政府的改革。收缩原有基层政府规模是唯一可行的选择。
其次，要建立和完善政府间转移支付制度。当前地方基层政府税源的薄弱致使地方政府财政紧张与农民负担过重同时并存。减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调。建立和完善政府间转移支付制度，对农村税费改革进一步的推广意义最大。转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化。
此外，在构建社会主义新农村公共产品供给体制时，还应加强对公共资源使用的监督和检查，坚决杜绝权力腐败行为。应实行村务公开、政务公开，定期向群众公布收支情况，增加公共资源使用的透明度；积极发挥各级人民代表大会的监督、检查作用，确保公共资源的合理使用；强化社会审计监督作用，及时查处各项违规、违纪行为，将公共资源的使用置于严格的社会监督之下。
五、结语
社会主义新农村建设是一项系统工程，也是长期的战略任务。新农村建设的关键在于统筹城乡发展，改善农村公共产品的供给。建设社会主义新农村的深刻意义就在于，通过构建农村公共产品的供给体制，从根本上改变农村经济社会发展落后的状况，重新构造城市与农村的有机联系和统一性。在构建社会主义新农村公共产品供给体制时，由于我国不同地区农村的经济发展水平、社会风貌和文化传统差别极大，农村公共物品本身也种类繁多，因此必须根据各地的情况，因地制宜，探索出符合各地实际的新农村公共产品的制度安排。
注释：
①根据《中国统计年鉴》计算，我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比，1996年为2.5，2001年为2.9，2005年为3.2。2008年，我国城乡收入差距达到过去30年的最大值3.33∶1。
②根据《中国统计年鉴》计算，农村居民家庭人均可支配收入2001至2005年的增长率分别为5％、4.6％、5.9％、6.8％和6.2％；相对应的城镇居民家庭人均可支配收入增长分别为10％、12.3％、10.0％、7.7％和9.6％。
③2004年1号文件是关于如何提高农民收入，着重解决农民问题；2005年1号文件是关于如何提高农业综合生产能力，着重解决农业问题；2006的1号文件，提出了全面解决农村问题的办法；2007年的1号文件，提出了积极发展现代农业；2008年的1号文件，提出了切实加强农业基础建设。
④由个别消费者所占有和享用，具有排他性和竞争性的产品就是私人产品。介于公共产品和私人物品之间的产品称为准公共产品。
⑤例如在我国农村，政府常常未开展周密的调查分析，就草率地决策，引导甚至强制农民转换产品品种，这常常给农民带来严重的后果。
⑥彭代彦《农村基础设施投资与农业解围》，载《经济学家》2002年第5期。
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