论乡镇政府的职能错位，本文主要内容关键词为：职能论文,乡镇政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇政府是当前中国农村的基层政权组织，是地方各级人民政府中的最低层级，直接 面向农民工作，负责党和国家方针政策的贯彻执行，并以国家政权者的身份规划和组织 乡村公共设施和公益事业的建设，为农村提供公共产品和公共服务。我国是农村地区面 积大和农业人口众多的农业大国，因而乡镇政府作为国家行政体系中的最低一级政权， 却承担着重要责任，履行职责的状况直接关系到农村的稳定和发展，对整个国家和社会 有着重大影响。但目前中国很多地方的乡镇政府却存在着非常明显的职能错位现象，极 大地制约着农村地区的经济发展和社会的政治稳定。
一、当前乡镇政府职能错位的现象
按照现代政府理论，政权存在的理由和基础就是运用税收等形式收取上来资金，为社 会提供公共产品和公共服务。一般说来，乡镇财政收入由国家预算收入资金、预算外资 金和自筹资金组成，其中来源于乡镇企业的上缴利润和管理费、各种集资和罚款等方面 的资金是其主要收入。1986—1992年间的乡镇财政收入中，预算内收入所占比重呈逐年 下降趋势，而预算外收入和自筹资金收入的比重则呈较快上升势头，其中，预算外收入 占乡镇财政收入的比重上升了41.68%，自筹资金收入占乡镇财政收入的比重从11.72%上 升到21.47%，增长了83.19%。可见，1986—1992年我国乡镇财政收入的快速增长，由自 筹资金收入拉动的特征尤为明显，而这就意味着农民负担的加重。公共财政原则要求“ 取之于民，用之于民”，但在现行行政体制下，很多地方乡镇政府的主要职责却是收取 税费和配合县市政府开展工作，很少向乡村提供公共服务。
从乡镇政府的实际运行来看，相当多的乡镇政府都把自己的工作重点放在上级派下来 的硬指标上，如计划生育和催粮派款等，甚至为迎合上级要求大搞所谓“政绩工程”， 建设高标准的小城镇草坪或广场等招牌建筑，严重浪费了农村有限的公共资源，使农民 负担加重。乡镇政府在自身利益的驱动下，忙于为上级政府服务而对于自身应该承担的 发展农村经济、提供生产服务、管理社会治安、发展文教事业、保护国土资源和生态环 境等“软工作”却缺乏应有的积极性，对农民提出来的要求和需要解决的问题，更是无 心理睬，致使农村的社会治安、医疗卫生、道路交通、水利设施、教育和环保等方面的 基本需求无法满足，致使农民的生存环境不断恶化。可以说，很多乡镇政府基本上处于 一种被动运作和职能错位的状态。
由于乡镇政府过分强调对上级政府的代理职能，致使其难以有效地提供农民需要的公 共产品。但农民也是理性的经济人，在他们的税费负担日益沉重而获得的公共服务却严 重匮乏时，对乡镇政府的不满情绪便日益高涨，产生了农民和基层政权间的矛盾或冲突 。与20世纪80年代比较，90年代的乡村冲突明显增加，而最近两三年，严重冲突事件比 上个世纪90年代末有所减少。但是，值得重视的问题是，在严重冲突事件有所减少的同 时，基层政府和农民的紧张关系却明显蔓延，这种紧张关系的主要特征是农民对干部不 信任或不接触。可见，乡镇政府“对上服务、向下要钱”的职能错位现象使其面临着合 法性危机。
二、乡镇政府职能错位的原因
乡镇政府“对上服务、向下要钱”的职能错位现象是有其深层原因的，主要是行政化 控制、压力型行政体制、财政危机和动力机制不健全等方面的原因，这就导致了乡镇政 府对上负责有余而对下负责不足，不能有效地向农村提供必需的公共服务，导致农村公 共产品供应不足。
(一)行政化控制致使乡镇政府权力太小，难以对农村提供公共服务
作为一个后发国家，现代化是中国实现国家繁荣富强和人民富裕幸福的必由之路。新 中国建立以后采取了以行政过程吸纳政治过程的办法，在地方行政建制中用行政化完全 取代自治化，以更有力地贯彻国家的方针和政策，以加速实现国家工业化的目标。国家 为尽快实现工业化和现代化，以确保对乡村社会资源的提取并促进国家认同在乡村社会 的传播，加强了对乡村基层政权的控制。国家对乡镇政府的行政化控制主要是通过“强 书记、弱乡(镇)长”的干部配置模式和县政府控制人事权、财政权这两方面来加强的。 尽管在1983年，中共中央、国务院就发出了《关于实行政社分开建立政府的通知》，要 求在乡镇一级建立党委、政府和经济组织三个机构，实行党政分开、政企分开。但“党 治”作为行政化的一种特殊方式在“强书记、弱乡(镇)长”的干部配置模式下并没有被 削弱。在乡镇的权力结构中，党的权力仍占支配地位，党委书记是乡镇中的“一把手” 。这种“强书记、弱乡(镇)长”的权力设置模式确立了党委书记的权威地位，树立了党 对政府的领导权，使乡镇长难以开展工作。同时，县政府控制乡镇人事权和财政权，又 使乡镇政府听命于县政府。虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 规定了乡镇长由乡镇人民代表大会产生，但在实际运行中却由县常委会讨论决定乡镇长 的候选人，由县委组织部考察，然后交乡镇人民代表大会投票通过。在财政体制上，乡 镇政府是一级政权并有一级财政，但实际上，乡镇的主体财政由县政府控制。这种由县 政府控制乡镇人事任免权和财政权，致使乡镇政府只有无条件地执行上级的决定而缺乏 根据实际情况独立决策的权力，也就自然无从谈起向乡村提供公共服务。
行政化的国家政权建设，是世界现代化进程中的一个普遍现象，是“后发”社会实行 “追赶”战略的方式。这种方式反映在我国就是建立了一种以中央集权、行政命令、等 级官僚为特征的国家制度。国家政权的行政化对乡村基层政权强调的是集权而非分权， 是控制型政府而非服务型政府。可以说，“强书记、弱乡(镇)长”的权力设置模式与人 事权和财政权的缺失使乡镇政府难以确立主体地位，不能成为一级完备的基层政府组织 ，这是我国行政化控制的必然结果。乡镇政府的无权状况使其难以承担提供公共服务和 公共产品的任务。
(二)压力型行政体制造成乡镇政府不堪重负，没有精力向乡村提供公共服务
在压力型行政体制中，上级机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化 后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标和任务的完成情况作 为评价和考核的主要依据，而下级机关官员的升迁和荣誉都与完成上级下达的任务挂钩 ，承受着来自上级行政机关的巨大压力。
当前我国上下级政府间的关系呈现出高度僵化、向上集中的特征，下级政府对于上级 政府层层下达的数量化任务没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临“ 一票否决”的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由最基层的乡镇政 府来完成。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府的工作自主权，往往使乡镇 政府变成了单纯完成上级任务的工作机器。乡镇政府只能选择对上负责，调动一切资源 来完成上级下达的各项指标或任务，从而无暇顾及乡村公共产品的需求，即使乡镇政府 向乡村提供了公共服务，也是在上级政府决策下进行的强制性供给，而农户真正需要的 服务却提供不足。这种压力型体制下的较浓的行政管理色彩和较弱的服务色彩的乡镇政 府对农村公共服务的有效供给不足，不能满足农户的需求。
(三)财政危机使乡镇政府提供公共产品的能力大大削弱
自改革开放以来，我国的经济发展日新月异，举世瞩目。但就在经济不断腾飞的背景 下，许多乡镇政府却在近些年来陷入了越来越严重的财政危机。上个世纪共留下了2000 亿元的庞大债务，其中河南省的情况最严重，全省2100个乡镇目前总负债为95亿元，平 均每个乡镇负债489万元，全省90%以上的乡镇都有负债，其中1000万元以上的负债有17 9个。
据对农村进行较早改革的安徽省的统计，截至1998年底，全省乡镇政府债务总额为59.23亿元，平均每个乡镇负债303.91万元。该省宿州市甬桥区的资料表明，29个乡镇中有 25个负债，负债面达86%。另据湖南省农办和财政厅的调查，全省1000多个乡镇共有负 债85.4亿元，负债面高达88.2%。一些负债比较严重的乡镇甚至在1999年就吃完了2003 年的财政预算。1998年，湖南省芷江县29个乡镇负债总额为2431万元，乡镇平均负债为 84万元，负债面达100%。四川省农村社会经济调查队的调查研究表明，四川省近几年乡 镇负债呈急剧上升的趋势，多数乡镇陷入了严重的财政危机。据陕西省农村社会经济调 查队对30个乡镇的调查，不少乡镇每年的财政收入不足以支付教师和干部的工资，拖欠 工资相当普遍，有的教师和干部已有好几个月没有发工资。由于多年积累，目前大部分 乡镇都已背上了债务，有的高达数百万之巨。由此看来，除少数东部沿海发达地区不存 在乡镇财政危机问题外，中西部各省区的乡镇政府大多存在较为严重的财政问题，乡镇 政府的财政危机确实既普遍又严重。
乡镇政府财政危机是由债务因素、体制性因素、收入渠道少、财税上缴多、机构庞大 且冗员过多等方面原因造成的，其中压力型行政体制造成的机构臃肿和1994年实行的分 税制导致的乡镇财政收入减少是根本性原因。1994年分税制实行后，中央政府通过控制 能够带来更多财政收入的税种与制定有利于中央政府的税收分享比例，使中央政府的财 政状况得到了巨大好转。这种利益上收的做法得到了地方各级政府的相继效仿。在“条 块分割”的体制下，有相当一部分从乡村汲取的税费，通过“条条”被上级政府部门拿 走；另一方面，一些乡村资源则通过逐级“财政包干”及自上而下严重失衡的分税制， 从乡镇财政直接流向上级政府。乡镇政府的实际所得非常少，分税制后留给乡镇政府的 法定税收都是一些分散、小额、难收的税种。在“权力支配财富”的格局中，处于行政 体系最底端的乡镇政府成了最大的受害者。与此同时，乡镇政府维持机构运转和人员工 资的费用急剧增加，造成了乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重，使其 陷入了生存困境。这种乡镇政府的财政危机导致了行为变异，在运行过程中越来越把自 身存在作为重要目标，组织越来越具有自利性。乡镇政府对自身利益的日益关注进一步 发展便出现了目标替代现象。由于生存困境和体制缺陷的交互作用，乡村基层组织作为 公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公共目标工作演变成了为 自己工作。在一些地区，乡镇政府几乎已经完全丧失了提供公共服务的本来职能，变成 了一个追求自我利益最大化的赢利性组织。可见，这种财政危机不仅致使乡镇政府供给 公共产品的能力大大削弱，而且导致对公共服务职责的淡漠，从而使乡村社会公共产品 供给严重匮乏。
(四)动力机制不健全致使乡镇政府向乡村社会提供公共服务的积极性不高
作为行政体系中基层政权的乡镇政府所提供公共服务的动力来自于上级政府的激励和 乡村民众的压力。但在目前，对乡镇政府政绩的评价和干部个人的升迁权则掌握在向乡 镇分配任务的县级政府，而不掌握在直接与政府行为有利害关系的农民手中，造成乡镇 政府对乡村公共产品供给处于上无激励拉动和下无压力推动的境况。
在县级政府对乡镇政府的工作考核中，公共服务只是一个很小的部分，乡镇政府的大 量精力花费在上级安排的各种任务和考核上，这些工作往往只有服务的形式而无服务的 内容，很多东西表现为挂牌子、刷标语、报材料、真表格之类的工作。同时，县政府向 乡镇政府下派的许多工作，诸如计划生育、社会治安、税费征收等等都是上级政府可以 实行“一票否决”的硬任务，作为国家最基层行政组织的工作人员并不能从“承包任务 ”中获得相应的政治激励。另外，乡镇政府中的工作人员由于人数众多，素质相对较低 ，其向上升迁的路径和机会也就十分有限。由于上级政府不重视，一票否决制和升迁机 会少等原因致使乡镇干部向乡村提供公共服务的积极性不高。
与此同时，乡镇政府也缺乏来自乡村民众要求提供公共产品的压力。为加速经济发展 ，尽快实现工业化，我国选择了以满足最低公共产品需要为目标和重城市轻农村的公共 产品供给政策。长期以来，这种城乡公共品供给差异政策在一定程度上导致农民对乡村 公共品供给诉求能力极低。谈及乡村干部的服务状况，许多农民仅要求他们“少收点钱 ”、“少干点坏事”，想不到也不敢向乡镇政府提出公共服务的问责。这种无语可说或 有话说不出的失语状态，既说明了农民没有关于服务需求的权利表达，也说明基层组织 确实没有真正做到为农民服务。再者，公共物品具有供给的连带性和不可能排除他人消 费的特性，这就为“搭便车”现象的广泛存在提供了可能。公共产品的非排他性造成了 很多农民既想分享利益又不愿承担成本的“搭便车”现象，致使村民对农村公共产品需 求的有效表达程度降低。可见，在缺乏上级政府的合理激励和下级乡村民众的适当压力 下，乡镇政府难以被调动起来为乡村社会提供有效公共服务，致使乡村公共产品供给不 足。
三、乡镇政府的正确走向
乡镇政府“对上服务、向下要钱”的错位造成了乡村社会公共服务的缺位和农民的失 误，导致了基层组织和农民之间的疏离及农民对乡镇干部的失望。乡镇政府对农村公共 产品供给的严重不足导致其合法性地位的动摇，因此，乡镇政府必须进行改革，以走出 困境。围绕这一问题，学者们提出了各种思路，综合这些思路，主要有以下三种情况： 一是主张加强乡镇政府，将它建设成为一级完备的基层政府组织；二是主张虚化乡镇政 府，将它改为县级政府的派出机构，实行“县政乡派”；三是主张撤消乡镇政府，实行 类似于村民自治的“乡镇自治”。其实，乡镇政府改革的关键不在于“加强”或“撤消 ”与否，而在于它的职能转换和结构优化。重新对乡镇政府进行角色和职能定位，解决 其职能错位问题，这就需要从政治体制方面进行思考，并进行相应的改革。
(一)合理划分各级政府的事权
我国政府体制在各级政府间关系上的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分， 而不重视事权范围的分工。除有些权力，如外交权、军事权等为中央政府所独享以外， 其它各级政府的事权差不多没有分工，所不同的是对同一事权的处理权限随政府级别的 高低而有所区别。这一点可以从国务院到县市级政府部门设置的高度对口性和一致性清 楚地表现出来。乡镇政府尽管机构设置简单，不要求与上级政府对口，但来自上级政府 的行政任务却一点也不少，因此才有“上面千条线，下面一根针”的说法。
而西方国家普遍的做法却是不同级别的政府职能有所侧重，事权有一定的分工。在英 国，郡政府一般负责警务、消防、教育和社会福利等事务，区政府担负住房管理和环境 保护等事务，最基层的教区或社区管理丧葬火化、人行道和体育娱乐设施等。在美国， 由于它是联邦制的国家，在联邦与州之间存在着权限的划分是不必说的，但需要指出的 是，组成联邦的各州在自己的州内单一制，州内部的结构形式与中国几乎相同。不过美 国各州的政府却存在着非常明显的事权划分，涉及到教育、福利、发放行业执照、调整家庭婚姻关系等方面的权力由州行使；而诸如消防、卫生、市政、地方治安等事权都交给地方政府来做；具有自治权的市镇和村镇处理的事务严格限于地方性的需要，如铺路、安装街灯、供应自来水、治安与消防、处理垃圾等。
西方国家在各级政府间合理划分事权的做法既明确了各级政府的职责权限，又减少了 不必要的机构设置，对于我国的政府机构改革具有直接的借鉴意义。我国乡镇政府作为 一级直接与农民打交道的基层政权，对其进行改革，必须首先明确它该管什么，不该管 什么，哪些应该重点管，哪些只要一般管，哪些该直接管，哪些该间接管。一般说来， 乡镇政府应当直接提供公共安全、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区医疗等受益范围 限于乡镇的公共产品，而那些属于主要利益外溢的公共产品，如对国家经济发展和全国 人民生活有影响的农业生产基础设施建设、基础教育、民兵训练、优抚等，则不应由乡 镇政权来承担。
(二)确立各级政府的财权和事权相统一的原则
合理划分事权是纠正乡镇政府职能错位的基础，但事权的行使和完成需要财权作保障 ，因而拥有与事权相一致的财权就成了实现乡镇政府职能转变的必然要求。在我国目前 的财政体制下，乡镇政府承担了过多的事权，但财权却多由县政府控制，致使乡镇政府 穷于应付上级政府下派的各项任务，而无力顾及农村公共产品和公共服务的需求。因此 ，我国政治体制改革应在合理和清晰地划分各级政府事权的基础上，确立各级政府的事 权与财权相统一的原则，将不适当下放的事权上收，或在事权不上收的情况下，加大中 央和省级政府财政转移支付的力度。针对乡镇政府的财政危机，适度重新调整中央与地 方，省与市，县与乡镇之间的财政分配关系，这是一个必要的举措。同时，对属于上级 政府的事权却下派到乡镇，交由乡镇政府承担的，应遵循“谁派任务谁花钱”的原则， 由下派任务的那级政府提供相应的财政支持，不能让乡镇政府既受累又出钱。
(三)尊重乡镇政府的相对自主地位
中国传统上是一个中央集权的单一制国家，中央政府保留着比较大的权力，这是由中 国的历史文化特征和当前所处的特殊国情所决定的。尽管目前我国也存在着中央与地方 权力划分的问题，但是僵化的自上而下的政府之间的控制关系、基层政府相对自主权的 过分萎缩等，仍然是政府间关系中的一个突出问题。
当前，我国上下级政府间的关系呈现出高度僵化、向上集中的特征，下级政府对上级 政府层层下达的数量化的任务没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临 “一票否决”的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要由国家最基层的乡镇 政府来完成。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府工作的自主权，往往使乡 镇政府变成了单纯完成上级任务的工作机器。上级政府布置的这些工作有的是合理和必 要的，有的显然是值得商榷的。
民主不仅仅意味着国家政权要有人民的选举、人民的参与，也意味着各级政府之间相 互尊重和平等的商议权、讨论权和知情权，尤其是对基层政府相对于上级政府或部门的 相对自主权、表达权和商议权等，而且还意味着上级政府对下级政府，尤其是对基层政 府所应有的起码的尊重。因此，确立各级政府的相对自主性，尤其是确立乡镇政府这样 最低一级政府的自主性，对我国政府体制改革来说是一个值得考虑的问题。
(四)加强人民对乡镇政府的监督制约作用
民主政治的一个重要特征就是人民能够通过制度化的途径，有效地控制和监督政府， 使每一级政府都要对自己的人民负责。我国的人民代表大会制度赋予了各级人民代表的 地位，代表人民选举政府官员，监督政府，进行重大决策，完全符合现代民主政治的精 神。
但是，我国政府体制在实际运行的过程中，人民群众对各级政府及官员的控制和监督 却非常有限；相反，在自上而下的压力型行政体制下各级政府及官员的升迁较多地掌握 在上级政府手中，因此他们往往是对上负责多于对下负责，人民群众无法对政府形成有 效的控制和监督。这就会产生两个后果：一是使各级政府缺乏自主性和独立性，对上级 政府有较大的依附性，这一点在最低一级的乡镇政府身上体现得最为明显；二是使人民 对政府的机构设置、人员编制和财政支出等最基本问题都没有发言权，造成政府人员膨 胀和支出无度。而西方国家的地方政府为我们提供了非常好的例证，它们能与上级政府 保持相对的独立性，同时又能对辖区内的人民高度负责，能对如何花纳税人的钱精打细 算。因此，对当前我国的乡镇政府而言，建立起人民对政府制度化的控制和监督，可以 避免不必要的财政开支和浪费，可以提高乡镇政府的主体地位，增强它们的自主性和独 立性。
总之，转变乡镇政府职能，对其重新进行角色和职能定位，就是要扩大乡镇政府作为 一级基层政权组织的自主性和增加乡镇政府对于农民的责任制，实现由行政型政府到服 务型政府的转变，从压力型政府向自主型政府的转变，树立乡镇政府为民服务的意识， 以赢得民众的认可和支持，增强乡镇政府作为基层政权的合法性。
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