公共行政伦理的历史演进与时代价值，本文主要内容关键词为：伦理论文,价值论文,行政论文,时代论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共行政伦理学作为一门新型的学科，它的兴起既是伦理学理论发展的逻辑使然，也是公共领域现实伦理问题突出，寻求理论解决的必然。在中国，讨论公共行政伦理，并在此基础上建设具有中国特色的公共行政伦理学，不仅是对世界学术潮流的顺应，也是中国社会现实的必然要求。本文拟通过对公共行政伦理学在美国兴起的考察，说明公共行政伦理学发展的学术背景；通过对公共行政伦理的历史沿革的回顾，说明公共行政伦理研究的历程；通过对我国公共行政伦理实践的分析，说明加强公共行政伦理建设的时代价值。
一、公共行政伦理学在美国的兴起
作为行政学和伦理学的交叉学科，公共行政伦理学的产生和发展，一方面体现了伦理学反思从单纯的理论构造、规范、论证到关注行政管理实践这样一种历史的转变，另一方面反映了公共行政领域从单纯的注重技术和科学的管理到关注伦理自主性这样一种历史的转变。公共行政伦理学的产生是一个伦理学学科发展和公共行政管理实践发展的相互回应的过程。
行政伦理问题古已有之，早在古希腊和中国的春秋战国时期，思想家们就在关注统治者的德性问题。但作为一门系统的学科，公共行政伦理学应当说首先形成于20世纪80年代的美国。纵观伦理学的发展历程，共经历了四种类型，即描述伦理学、规范伦理学、元伦理学和应用伦理学。公共行政伦理学作为应用伦理学的一种，它的产生是和其他应用伦理学的产生相一致的，或者说有着共同的学术背景。从20世纪初开始，分析哲学在英美哲学界占据了支配地位，与此相应，在伦理学领域，元伦理学取代了传统的规范伦理学。元伦理学从狭义上讲就是分析哲学在伦理学领域的一种表现形式，它不研究某一行为、某一规则及规则的标准在道德上的善恶内蕴，而仅仅关注道德陈述的语言形式及道德词汇的意义，关注对道德概念、道德判断的内涵与逻辑分析。伦理学的主要任务被界定为使道德语言（道德概念和道德判断）规范化，即研究道德概念和判断的逻辑、道德语言的结构和职能，阐明道德概念彼此联结的规则，在道德判断中被使用的涵义，等等。然而，对道德概念和判断分析的结果并不能用来说明人的道德立场，评价人们的道德行为，提示道德原则和规范。其结果必然是将事实问题与语言问题混为一谈，用后者消解了前者，从而使伦理概念成为和人的行为、社会生活相脱离的抽象，失去了任何实际意义；伦理学走进了与实质性的道德和政治问题、与现实生活严重脱节的死胡同。
元伦理学（分析伦理学）的失效为应用伦理学的兴起提供了一个重要契机。与此同时，20世纪60年代末期美国政治文化氛围的变迁及科技的迅速发展所导致的一系列社会挑战，也为应用伦理学的诞生创造了重要的实践前提。1971年罗尔斯《正义论》的发表，是哲学界出现的向实践哲学转向的一个重要标志。与此同时，一系列由哲学家组建的应用伦理问题研究中心也纷纷成立，1976年在华盛顿成立了“哲学与公共政策中心”，标志着公共领域的诸如行政政策等问题已经引起了哲学家们的普遍关注。
从行政管理的实践来说，一方面，20世纪70年代以来，美国政府的一系列丑闻（如水门事件、伊朗门事件等）令美国政府官员的形象大受影响，人们痛感政府道德问题的严重。另一方面，大约从20世纪70年代开始，西方各主要市场经济国家相继出现了一种新类型的经济危机，那就是低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率的同时存在，经济学的专业术语把这种现象称为“滞胀”并行。
以上这些因素共同构成了美国政府确立新的行政理念、重视公共行政伦理建设的契机。1978年，美国国会通过了《政府伦理法》。卡特总统在签署该法案时表示，它将有助于使美国联邦政府变成一个公开的、诚实的、不为利益冲突困扰的政府。20世纪80年代开始，首先在英美，然后是全球都进入了新一轮的行政改革。行政改革是人们对公共行政所进行的一种全面反思，在这一过程中，行政伦理作为长期以来被“官僚制”所忽略的一种因素日益受到人们的关注。
二、公共行政伦理的历史沿革
公共行政伦理学与行政学和伦理学的学术发展的逻辑一脉相承，同时也与行政管理的实践发展相一致。从传统的行政到公共行政再到公共管理的发展过程，就是一个公共行政伦理产生并逐渐引起人们广泛重视的过程。换言之，公共行政伦理的发展过程是伴随着行政改革的实践历程的，它在不同的时期所研究的问题和特色也各不相同。
早期的行政系统是个人性质的，即以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础，而不是非人格化的，即以合法性为基础并忠于组织和国家与传统行政。与此相对应的是传统的行政伦理，即主要强调统者的德性和对道德原则的敬畏。
19世纪后半期，美国社会完成了从农业文明向工业文明的转变，工业革命带来的社会化大生产和科学技术的进步渗透到社会生活的方方面面，对各个社会领域都产生了深刻的影响：上帝的律法逐渐消退，科学和效率观念深入人心。在这样的背景下，行政伦理的规范和原则也发生了变化。
1877年，美国著名的行政学家、政治家伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)发表了题为《行政学研究》的论文，提出了“政治、行政二元论”。威尔逊指出，政治和行政二者之间存在着重大的差别。“政治”主要包括政策的功能，而“行政”则指对既定政策的执行，“行政管理是一种事务性的领域，它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同”[1]。在此基础上，威尔逊提出了行政价值中立的原则。威尔逊认为，等级制组织的完善与最低成本的绩效是等同的，应当根据其产出是否符合效率标准或者其他绩效标准来评价其结果。
威尔逊这一基本思想反映在行政实践中，就是1883年美国国会通过了由俄亥俄州的民主党参议员彭德尔顿提出，建立以业绩制为基础的公务员制的法案，即《彭德尔顿法案》。
20世纪初，由泰勒(Frederick W.Taylor)发起的科学管理运动对公共行政科学化、技术化有着决定性影响。泰勒科学管理的基本精神是科学地确定每一个工作人员如何以最佳的方式完成各项任务，这与业绩制的原则基本吻合。“泰勒制”主要是采用“工作分析”和“工作评价”的手段来贯彻这一原则，当这些手段被嫁接到文官体制中来的时候，就很自然地转化为“职位分类”和“业绩考评”的手段。人们普遍认为，职位分类和业绩考评的问题只是行政人事管理中的制度性措施，其实，它对公共行政的影响是非常广泛和深入的。因为，“职位分类和业绩考评突出了公共行政体制中的这样几个方面的内容：第一，它以职位为核心而不是以人为核心，让职位选择合格的人，而不是因人设位和因人设事；第二，职位分类和业绩考评要求有着科学的标准，职位的设置需要根据科学、高效的原则，业绩的考评也需要具有可操作性的标准；第三，加速了公共行政的非政治化，使行政体系主要从属于效率的目标”[2]。正是在这一意义上，特里·L·库伯(Terry L.Cooper)说：“最近五十年来，说美国人建立了一个高效的观念，这毫不夸张。”[3]
威尔逊和彭德尔顿的工作标志着美国行政学的确立和现代官僚制的奠基，泰勒发起的科学管理运动进一步推动了公共行政的科学化和技术化。但也背离了传统的行政观念和传统的行政伦理。公共行政成为一个专门领域，在这个领域中，要求公务员以专门化和业绩制为最高目标，不偏不倚地执行政策，而不是要求公务员忠诚于某一个政党或领袖，也不要求公务员发挥个性创造性地工作。正如德威特·沃尔多(Deight Waldo)所说：“以往人们总是以为良好的政府就是道德的人的结果。而现在观点则相反：道德是无关紧要的。只有机构的合理安排、个人熟练的业务才是至关重要的。机关组织不再依靠那难以控制的、不可估计的道德品质，只要有业务上的专家就行了。这就像一台机器，不论开机器的人品质如何，机器运转良好才是目的。”[4]可见，行政领域效率至上的观念已经取代了道德至上的观念，道德已经变得微不足道了。
20世纪30年代，世界资本主义经济危机的爆发，工人运动的发展，行政科学和行政管理实践的发展，都使政治和行政二分的观点受到越来越多、越来越激烈的批评。到20世纪60年代，抗议越南战争，要求公民权利，反对种族歧视等，使美国陷入极度混乱之中，政府丑闻频频曝光，公众对政府的信任大打折扣。人们越来越感到行政上的高效和根深蒂固的道德沦丧极不相称，普遍认为社会责任感和正义远比技术方法上的高明重要。正如戴维·斯库曼(David Schuman)所说：“随着美国政府官员的不道德行为的一再曝光，道德问题已越来越成为对美国公务员制的严重挑战。本来，在这个美国人早已热悉且习惯了的政治制度下，人们觉得即使有这样那样的不足，一切都还不错。忽然间，资本主义的价值观似乎与从事公职的价值观越来越格格不入了。”[5]正是在这一背景下，在20世纪30年代至60年代短短30年的时间里，涌现出了大批公共行政伦理学家和关于公共行政伦理的理论学说，美国公共行政伦理进入了发展时期。
1936年，德莫克(Dimock)在他的《公共行政的标准和目标》一书中，对公共行政的研究中心——政府的效率问题提出了异议，指出效率已经成了一个口号，而且“在这五十年中几乎引不起人们的任何敬意”。德莫克认为准则和价值观念对行政来说更为重要。并初步提出了一个更广泛的行政哲学体系，其内容包括“忠诚”、“诚实”、“谦逊”及其他一些品质，相应这些品质和道德性能带来良好的服务。德莫克开始把公务员个人的品质和有效政府的建设结合在一起了。[6]
20世纪60年代末、70年代初兴起的“新公共行政学派”把威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则看作是为了改革当时美国极度腐败的吏治、推行公务员新政策所做的必要的理论或舆论准备，是一种策略上的需要，从而否认了政治与行政二分原则的科学理论意义。学术界一般认为，1968年召开的“米诺布鲁克”(Minnowbrook)会议作为“新公共行政运动”开始的标志。“新公共行政”对政治和行政二分的原则提出了怀疑，提出了在公共行政中引入价值因素，要求公共行政更多地承担公共政策的职能。从此，强调公务员主体内部因素的重要性的观点日益受到人们的关注。1988年，以纪念“新公共行政”诞生20周年为主题的第二届“米诺布鲁克会议”提出，价值观和伦理学现已经被视为公共行政领域的核心。与会代表的思想反映了20世纪80年代的学术动态。[7]
20世纪70年代以前，公共行政伦理的研究总起来说是实证主义的。这是因为，公共行政伦理问题引起人们的注意首先是为了解决行政管理中出现的种种问题。解决行政管理实践问题的需求便决定了：在公共行政伦理发展的一定阶段里，人们关注的只能是分析行政管理实践问题的伦理维度、探索解决道德悖论的途径与方法，而暂时还无暇顾及到作为一门学科的公共行政伦理学的理论框架。当然，从事物自身的演变逻辑来看，也只有在公共行政伦理的一些具体问题经历了一定深度与广度的研究之后，人们才有可能对公共行政伦理学的基本特征进行概括和总结；而不是相反，即事先就人为地构造出一种所谓公共行政伦理学的基础理论，以期去“指导”公共行政伦理各个具体问题的研究和发展。
随着公共行政伦理研究的不断深入，对公共行政伦理的实证主义研究在20世纪70年代以后受到了学界的批评。人们认为，实证主义造成了事实与价值的割裂，使公共行政伦理的研究只停留于表层，而忽视了对公共行政伦理的形而上学思考。公共行政伦理的研究和争论不是解决一时困惑的权宜之计，应当把伦理学和公共行政学结合起来。但是，诸如“行政责任”、“基本人性”等概念作为公共行政伦理学的基本概念的观点未能得到学者们的共同认可，未能为行政领域的行为选择提供一个可能的框架。这一时期，罗尔斯的理论对该领域的研究产生了重要影响。第一个为公共行政伦理学家们共同认可的概念就是罗尔斯提出的“社会公正”。罗尔斯关于社会公正的两个基本原则（1.作为秩序优先的个人自由原则；2.作为社会公平保障的差异原则）成为公共行政伦理学的基础和组织民主的原则。普霄斯顿(Preston)曾经指出：“伦理问题就是关注什么是公正、公平、正义或善，关注我们应该做什么，而不仅仅关注具体案例是什么，或什么是最容易被接受的，或什么是恰当的权宜之计。”[8]与此同时，关于公共行政伦理学的研究、讨论和实施，逐渐成为不同类型、不同层次的公共行政伦理工作者共同感兴趣的问题。有关公共行政伦理学的著作、论文、研究报告、杂志、各种不同形式的计划、各种公共行政伦理学的研讨班、国家会议越来越多。以推动公共行政事业的发展为最高宗旨的全国性组织——美国公共行政学会，在20世纪70年代以来每年召开一次的全国性会议上，有关公共行政伦理学的论文逐年增多。在1976年之前，提交会议的论文中有关公共行政伦理的论文每年只有2篇；到1976年增至5篇，到1986年至1990年间，每年达10篇之多。1989年，美国公共行政学会在华盛顿召开了第一届“全国政府伦理学大会”，700多名公务员、专家、学者与会，会议的主题是“政府中的伦理：一个复杂的网络”。1991年，第一届“政府伦理研究大会”在犹他州帕克城召开，大会重点讨论了公共伦理学的研究现状。这些都表明，公共行政伦理学在美国公共行政研究中已经占居了一席之地，并逐渐成为人们关注的焦点和热点。
三、公共行政伦理在当代中国的价值
伴随着行政改革的浪潮，公共行政伦理学作为一门研究公共行政伦理建设的新兴学科，越来越受到国际社会的广泛重视。具有中国特色的公共行政伦理学，与公共行政的实践相比，与公共行政伦理建设相比，与国际社会公共行政伦理的理论研究与实践进程相比，都还处于起步阶段。加强行政伦理建设既是学科发展的逻辑要求，也是行政管理实践发展的必然要求。
首先，加强行政伦理建设是行政改革的应有之义。改革开放以来，我国在1982年、1988年、1993年和1998年先后进行了四次大的行政管理体制和机构改革，这几次改革的重点都是围绕下放权力和转变政府职能进行的，取得了明显的成效。按照党的十六大和十六届二中全会的要求，我国继续深化行政管理体制和机构改革的总体要求是：进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务。行政改革不仅是要对行政组织机构的设置、权力结构状况和职能、法律制度的构成等行政管理的“硬件”进行改革，同时内在地包含着行政伦理这一“软件”建设。换言之，在对各种行政体制、制度实行改革的同时，也应当重视对担当改革的政府机关及其行政人员自身伦理的改革和建设，而且行政伦理建设是行政改革的价值导向，具有方向性和主导性的作用。
为实现行政改革的总体目标，目前需要强化政府的服务意识、绩效意识和法治意识。所谓强化服务意识，就是要提高政府服务的质量，积极倡导和实践以民为本、执政为民的服务精神；所谓强化绩效意识，就是要坚持绩效为本，反对形式主义、官僚主义，提高行政效率，降低行政成本；所谓强化法治意识，就是要求各级政府和公务员必须率先垂范、以身作则，把每一个行政机关、行政行为和行政环节都纳入法治化轨道，努力提高依法行政的水平。这些意识的强化都离不开行政伦理建设。
其次，建立服务型政府的根本就是要树立正确的行政伦理观。深化行政管理体制和机构改革，最重要的是转变政府职能。政府职能是行政管理体制和机构改革的核心问题，经过20多年改革的实践探索，我国政府职能转变的目标和内容已经基本明确，这就是彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。这一职能定位既符合现代市场经济发展的一般规律性，也体现了我国社会主义市场经济体制的客观需要。转变政府职能，创建服务型政府，其内涵就是以服务作为政府行政的宗旨，这就要求各级政府和公务员正确处理政府和公民的关系问题，正确处理权力和利益的关系问题，一句话，就是要正确处理各种行政伦理关系，树立正确的行政伦理观。
树立正确的行政伦理观，就是要强化服务意识。创建服务型政府，强化服务意识，首先要找准服务对象和尊重服务对象，这个对象就是人民群众，要尊重人民群众就要把人民群众放在政府工作的突出重要位置，要了解人民群众的各种需求。否则，所谓的尊重就无从谈起，而注重服务也必然流于形式。其次，要建立尊重人民群众的标准尺度，这个尺度就是人民群众的感觉。人民群众是凭自觉来感受政府为其服务的质量，同时也在感觉的过程中体验情感满足的需要。是否承认和尊重人民群众感觉的真正价值是政府能否建立注重服务观念的一个原则标准。第三，要真诚面对批评和意见。尊重人民群众意味着重视来自人民群众的意见和抱怨。这种批评、意见和抱怨实际上表现出人民对政府的关注、支持和信任，大多数批评、意见中都充满对政府各方面工作的美好希望。政府要把听取群众意见作为工作的重要内容，作为政府制定相关工作计划的依据。
再次，加强行政伦理建设是完善公务员制度，预防和惩治腐败的重要措施。党的十一届三中全会以来，我国政治体制改革的显著成果之一，就是逐步建立起具有中国特色的国家公务员制度。1991年国家公务员暂行条例正式颁发，标志着我国公务员制度初步建立。我国公务员制度既广泛借鉴和应用国外公务员制度和人事管理科学中的有益经验，又继承和发扬了我国干部人事管理工作的优良传统，特别是总结和吸收了十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验与成果，已经初步形式了中国特色的公务员制度。但是，与现代公务员制度相比，我国公务员制度还有很多缺陷，我国公务员制度还没有提升到法制国家基本制度的高度，仅仅从干部人事制度改革的需要考虑。因此，我国公务员制度还有待进一步完善。
公务员制度的一项重要内容就是要建立完善的公务员行为规范。公务员行为规范致力于解决公职人员私人利益和行使权力时公共利益的冲突问题。它分为道德规范和法律规范，并有道德规范法律化的趋势。如美国国会于1958年通过了《政府工作人员伦理准则》，1978年美国国会又通过了《美国政府伦理法》，1992年美国政府颁布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为准则》，内容涉及利益冲突、礼物、后就业、财产申报等；韩国也于1981年就颁发了《公职人员伦理法》，以后进行了6次修订，内容涉及“财产申报与公开”、“礼品的申报”、“限制退职公职人员就业”、“惩戒和罚则”等。相比而言，我国公务员制度的行为规范还很不完善，现有的公务员行为规范只是一些原则性的规定，缺少量化的具体规定和强制性的惩罚措施。这些规定散见于党政文件中，以党纪政纪的形式存在，没有上升到法的高度。特别是道德规范很不完善，在道德方面没有严格的要求，这就从客观上为腐败现象存在提供了生存空间。加强行政伦理建设与完善公务员制度是相辅相成的关系。一方面，公务员制度应包含完善和严格的行政伦理规范；另一方面，行政伦理规范建设有助于公务员制度的进一步完善。加强行政伦理建设是完善公务员制度、预防和惩治腐败的重要措施。