谈判权、程序公平与征地制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,公平论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
中国现行征地制度在满足“两需”（经济现代化的资金需求、快速城市化的土地需求）的同时，也带来了严重的“两失”（农地的过度损失、农民利益的大量流失）问题。失地农民为维护自身利益的抗争行动所引发的大量社会矛盾已经影响到社会稳定，并侵蚀着经济发展的成果。严重的失地农民问题使中国城市化进程面临着一个如同周其仁(2004)所说的“两难困境”：是不惜以社会矛盾、利益冲突为代价继续城市化和现代化进程，还是放慢这一进程以缓解社会矛盾和冲突？失地农民的激烈抗争以及由此导致的社会总福利下降，使现行征地制度处于严重的非均衡状态。如何改革现行征地制度以满足制度创新的需求，已成为政府面临的重要课题。
开始于20世纪90年代的征地制度改革进展缓慢，虽然《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）在1998年和2004年进行了两次修订，但并没有从根本上触动既有征地制度本身，实现突破性创新。2008年，国土资源部再次展开《土地管理法》修订工作。从修订草案来看，征地制度方面的改革主要包括缩小征地范围、建立失地农民社会保障制度、调整征地补偿标准等。这些改革措施基本上仍是延续旧有的“让利于民”的思路。
笔者认为，《土地管理法》修订草案提出的征地制度改革方向忽略了非常重要的一点——征地程序的公平性问题。而理论界有关征地程序的讨论大多局限于如何规范现有征地过程、保证农民的知情权和参与权、尊重农民的土地使用权和处置权的层面，虽然也有部分学者从法学视角对征地程序的公平性问题做了些探讨，认为《土地管理法》和相关法律关于征地程序的规定未能体现程序正当性的要求，需要从公开性、公正性入手构建一个符合法律正义的征地程序（窦衍瑞、王珍行，2007；梁亚荣、刘燕，2008；谢海燕，2010），但是，从经济学角度研究征地程序公平性对农民谈判地位影响的文献非常有限。
根据讨价还价理论，谈判程序安排（例如谁先提出分配方案、是否允许谈判破裂、仲裁调解机制如何安排等）将直接决定谈判结果和收益分配（穆素，2005）。那么，现行征地程序安排是否符合经济学意义上的程序公平？为什么在现行征地制度下失地农民无法有效保护自身权益？本文将在讨论当前失地农民有无谈判权的基础上，利用讨价还价博弈理论构建征地谈判模型，从经济学角度对现行征地制度的程序缺陷和失地农民弱势地位形成的根源进行一些探讨，以期为征地制度改革提出一些新的思路。
二、农民有谈判权吗？
根据现行法规，农村集体土地必须首先经过国家征收才能转为城市土地或工业用地，这一过程是个行政强制过程，由政府单方面决定一切问题（韩俊，2005）。故而有学者认为，拥有土地使用权的农民排斥在征地决策过程之外，他们在土地出让问题上没有同意不同意的权利，遑论通过讨价还价维护自身权益，因此，解决失地农民问题的关键在于赋予农民谈判权，农民通过参与征地谈判保护自身权益（韩俊，2005；王朝华，2009）。但是，笔者认为这一观点并不符合现实。虽然农民并没有像通常意义那样直接参与谈判，但无论是从现行法律还是从现实征地过程来看，农民都有着法定和事实上的谈判权。
从现行法律来看，《土地管理法》这一调整土地关系的大法以及其他相关法规都赋予了农民对征地补偿安置方案表达意见的权利。《土地管理法》第48条明确规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《土地管理法实施条例》（国发[2004]28号）则规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。”而国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》以及国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》进一步要求，国土资源部门在征地依法报批前要将拟征土地的用途、位置、补偿标准、被征地农民的安置途径告知被征地农民，而被征地农村集体经济组织和农产对拟征土地的补偿标准、他们的安置途径有申请听证的权利。可见，在征地过程中被征地农民是有多种法定途径表达自己意见的。
从现实征地过程来看，在征地过程中农民为提高补偿费进行的大量反抗甚至是以生命为代价的抗争，表达了农民争取更大利益的诉求，这表明，在现实征地过程中农民与政府进行着事实上的“隐性”谈判。吴毅(2007)对中部地区一个乡镇土地开发过程的描述非常典型地说明了政府和农民之间的讨价还价过程：“……结果，镇村组织‘开发的政治学’就势必会遭遇到农民的‘缠闹的政治学’，以至于这种循环的周而复始必然会转化为双方一种近乎固定的思维与行动定式；作为前者，先抛给农民一个最低价，试探其反应，如果接受了，就照此行事，一了百了，如果遇到阻力，又做不下来工作，就把价格往上提高一些：而作为后者，不管你定的是一个什么价，反正我不会接受你最初开出来的原始价，我必然通过上访、诉愿等方式逼迫你将价格提高。由此，就形成镇、村与农民在争夺土地补偿价格中变相的讨价还价。”可以说，上访、诉讼、不合作、当“钉子户”甚至静坐示威、围攻政府、爆发群体性冲突等极端事件，都是被征地农民所采取的隐性谈判手段。
因此，笔者认为，虽然被征地农民在征地过程中并不“享有”直接的谈判权，但“具有”事实上的谈判权；虽然这种谈判权并不直接，也不完全，但有时十分强大，以至于那些坚持抗争的农民被认为是“漫天要价”。然而，大多数被征地农民都是拿着很少的补偿费沮丧地离开世代生存的土地，而那些通过“钉子户”手段谈判获得满意补偿的农民少之又少。事实表明，有着“法定”和“隐性”谈判权的农民，在征地过程中并不具备较强的讨价还价能力。那么，农民为什么不能通过讨价还价保护自身利益？农民讨价还价能力过低是来源于人们通常所认为的农民内部不团结、信息缺乏或者谈判能力低下吗？接下来，笔者将利用讨价还价理论，从经济学角度分析失地农民在征地过程中不利地位产生的根源。
三、征地谈判讨价还价博弈基本模型的构建
讨价还价是博弈论的经典问题之一，经济学家对讨价还价问题进行了大量研究。St
h1(1972)构建了有限期轮流出价博弈模型，提出其均衡解取决于动态的讨价还价程序。Rubinstein(1982)扩展了Sthl模型，在引入时间贴现因素的基础上建立了无限期完全信息轮流出价博弈模型。Rubinstein模型属于“双人常和非合作博弈”，比较契合中国征地的实施过程。本部分以现行征地制度为依据，在Rubinstein模型的基础上构建征地谈判讨价还价博弈模型，分析政府和农民双方在土地出让增值收益分配中的博弈过程。当然，严格来讲，征地并不仅仅是土地出让增值收益分配问题，而是一系列问题，但从现实来看，土地出让增值收益分配是当前征地中最为严重的矛盾，也是其他问题的集中体现，因此，它是征地谈判的核心所在。为了简化问题，本文就以土地出让增值收益分配作为征地谈判博弈的核心内容进行分析①。接下来，本文根据上述分析建立征地谈判讨价还价博弈模型。为了简明分析问题，先做出以下假定：
假定1：土地出让增值收益分配的博弈主体是政府和农民，农民享有征地谈判权。
在现行体制下，由于政府垄断土地一级市场，土地需求方只能和政府交易，因此，征地谈判博弈的主体是政府和农民。虽然在现行体制下政府并不是和农民直接谈判，而是和农民的代表——村民委员会（或农村集体经济组织）谈判，但根据前文的分析，被征地农民的激烈反抗形成了农民与政府之间事实上的“直接”博弈。当然，农民和村委会这一代理人之间也存在着利益博弈，本文这里先假定村委会是农民利益的完全代言人，因此，农民（通过村委会这一代理人）是与政府“直接”谈判的，后文再探讨农民和村委会之间的委托—代理关系对征地谈判结果的影响。应该说这是比较合理的假定。
假定2：政府和农民都是理性经济人，期望获得收益并通过博弈实现收益最大化。
政府也是经济人，这是福利经济学和公共选择理论的基本出发点。虽然对农民的理性有不同认识②，但是，更多的证据显示农民也追求利益最大化。在理性经济人的假定下，参与征地博弈的双方都具有达成协议的意愿，也即达成协议至少比没有达成要好。这是因为，如果没有达成协议，双方的最终收益都没有增加：政府没有获得任何土地出让增值收益，而农民仍然只是得到原土地收益③。
假定3：政府首先提出收益分配方案，然后双方轮流讨价还价。
将政府作为最先提出收益分配方案的一方，是基于现实中的法律规定。《土地管理法实施条例》第25条明确规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。”因此，这一假定是合乎现实的。
假定4：时间具有价值，谈判存在拖延成本。
仿照Rubinstein模型中引入时间变量的做法，本文假定在征地谈判中存在拖延成本，并假定参与人1和参与人2的贴现因子分别为
：在参与人看来，下一期获得1元钱只等价于本期获得δ元钱，也就是说，谈判过程中发生的时间拖延成本给参与人造成了损失。这个损失的大小是由参与人的“耐心”程度所决定的，参与人越是迫切需要达成协议，对其而言谈判的时间成本就越大，贴现因子也就越小。
假定5：偏好满足连续性和平稳性。
连续性是为了保证偏好不会发生突然逆转，即不会出现在某个临界点参与人态度突然发生变化的情况。而平稳性意味着参与人对分配方案的偏好和时间t无关，即如果对某方而言，t期的甲方案优于t+1期的乙方案，当且仅当在0期采用t期的甲方案优于在1期采用t+1期的乙方案；如果在某个t期一个方案优于另一个方案，当且仅当在0期两个方案的优劣关系也是如此。也就是说，平稳性强调的是：两个方案之间的优劣关系并不随时间的推移而变化。
假定6：帕累托边界是单调的。
这意味着不存在一个方案，使得双方的收益都优于另一个方案，双方在帕累托最优边界上展开博弈。也就是说，土地出让增值收益是一个固定值，双方展开常和博弈。
假定5、假定6是为了保证该博弈模型子博弈完美均衡的惟一性。
据此，本文建立的征地谈判讨价还价模型如下：
(1)参与人集合。参与人i=1,2。参与人1代表政府，参与人2代表农民。
(2)参与人行动顺序。在0,2,4……这些偶数期，政府提出方案，农民接受或拒绝；在1,3,5……这些奇数期，农民提出方案，政府接受或拒绝。需要注意的是，在该模型中每一期包括两个阶段：一个参与人提出土地出让增值收益分配方案，另一参与人接受或拒绝。
四、现行征地程序安排与农民不利地位的形成
本部分对征地谈判讨价还价博弈基本模型进行详细讨论和拓展分析，这将有助于理解征地谈判中农民不利地位形成的根源。
（一）“耐心优势”与农民耐心的削弱
征地谈判讨价还价博弈的子博弈精炼Nash均衡解
是参与人贴现因子的函数，无论谁首先出价，任何一方的收益份额都会随着己方贴现因子的增加而增加，随对方贴现因子的增加而下降。贴现因子反映了参与人的心理和经济承受能力，因此，承受能力较强、时间成本损失较小的参与人将会因为比对方更具有“耐心”而获得更多份额。这就是讨价还价博弈中的“耐心优势”。
因此，在征地谈判中政府和农民的“耐心”程度有着举足轻重的作用。那么，现实中政府和农民谁更有耐心？表面来看，政府垄断着土地一级市场，而农民则面临着“跳农门”的诱惑和短期“丰厚”经济利益的吸引，似乎农民的耐心要低于政府的。但是，笔者认为事实并非如此。地方政府官员盛行的功利主义政绩观，使他们追求形式化的“形象工程”、表面化的经济指标，并藉此换取职务的升迁，这种追求政绩的动力导致政府缺乏与农民长时间谈判的耐心。反过来，农民既可预期到土地未来巨大的升值空间，也可体会到建设项目按时开工对官员的重要性，还可观察到周围“钉子户”的榜样作用，这使他们有条件、有时间与政府周旋，以期获得更高补偿。因此，在征地这一问题上政府是缺乏耐心的，否则也不会出现政府强行征地的现象。农民的耐心有时远远超出政府官员的预期，以至于有些官员认为农民“耍无赖”。
根据前文的分析，具有耐心优势的农民在征地谈判中本应占据主导地位。然而，大量调查显示，现实中土地出让增值收益的分配格局基本上是：农民利益集团（包括农民和村级集体经济组织）所得份额集中分布在20%～40%之间，其中，农民只得到5%～10%；县及县以上政府（包括开发商）得到约60%～80%的份额（吕彦彬、王富河，2004；肖屹，2008）。既然农民的耐心超过政府的，为什么农民并没有由此获得大部分收益呢？
如果将贴现因子万
分别视为低度耐心、中度耐心和高度耐心，根据表1列出的征地谈判博弈结果，农民所获份额在20%～40%之间的情形大致可以分为三种：第I种情形，政府和农民双方均低度耐心，且政府的耐心低于农民的；第Ⅱ种情形，双方均中度耐心，且耐心相差不大；第Ⅲ种情形，双方皆高度耐心，且政府的耐心高于农民的。那么，究竟是哪一种情形导致了现实中的结果？根据前文的分析，笔者认为可以排除第Ⅲ种情形。之所以农民收益份额较低，是因为很多地方政府在自身缺乏耐心的情况下想方设法采取各种手段削弱农民的“耐心优势”，例如，对最早签订征地协议者进行奖励，对带头闹事者“穿小鞋、揪辫子”，和农民“单独谈判、各个击破”等（齐晓瑾等，2006；王铁军，2006；吴毅，2007），这些都是政府为了诱使或迫使农民尽快同意征地方案而经常采用的策略④。此外，代表农民直接参与谈判的村委会面临的来自上级政府的压力，也会使其牺牲农民利益而尽快达成协议，这也意味着农民耐心的削弱。正是因为农民较高的耐心程度被这些非正常手段削弱甚至剥夺，其结果就是第I中或第Ⅱ种情形的出现，农民只获得土地出让增值收益的小部分份额。
（二）“先发优势”与政府地位的巩固
通过表1还可发现，即使政府的贴现因子低于农民的，政府仍有可能获得大部分收益（例如第Ⅰ中情形）。这是因为，在讨价还价博弈中“谁先出价”将会对谈判结果产生直接影响，首先提出分配方案的一方具有“先发优势”。
现行法律规定，政府首先拟定征地补偿方案，然后再征求农民的意见。在政府首先出价的情形下，土地出让增值收益的分配结果如下：
上述分析说明，在征地谈判中首先提出征地补偿方案的政府一方确实占据优势地位。因此，尽管并不具有“耐心优势”，政府也能够凭借“先发优势”掌握谈判的主动权，甚至获得大部分收益。《土地管理法》第47条规定：“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。”正是这一规定为政府制定较低的补偿标准提供了法律依据，地方政府就根据这个非常有利于自己的“产值倍数法”，先拟定出一个很低的补偿标准抛给农民征求意见，这样，即使政府在随后的谈判中提高补偿标准，也仍能保证自己获得大部分土地出让增值收益⑤。
（三）“后动优势”与农民对强势政府的抗争
接下来本文将讨论转移到更具有现实意义的有限期博弈上来，对前文讨论的无限期征地谈判讨价还价博弈进行拓展分析。假如政府和农民同意在一个确定的期限内结束谈判——这更加符合现实，假定如果在最后期限没有达成协议，则双方的收益均为0⑥。其现实意义是，如果政府和农民无法就征地补偿方案达成一致，政府就放弃征地，从而双方回归原状，没有任何收益的增加。
对于有限期博弈可以采取逆向归纳法求解（范里安，2006）。先做一个假定：
假定7：如果一方的收益在两个收益分配方案之间无差异，则他将选择对方偏好的方案。
图2和图3描述了在政府首先提出分配方案并且政府和农民具有同等耐心
的情况下，分别由政府提出最终分配方案的3期博弈以及由农民提出最终分配方案的4期博弈。本文以图2所示的3期博弈情形为例，说明有限期征地谈判博弈的逆向归纳求解过程。如图2所示，在博弈的最后一期——第3期(t=2)，是由政府提出最终分配方案，而农民要么接受要么拒绝。此时，政府的最优选择就是向农民提供一个任意小的份额，这个“任意小的份额”将会趋向于0。而农民也将接受这个自己收益为0的方案。这是因为，由于该期是达成协议的最终期限，如果农民拒绝，则双方收益均为0，如果农民接受，则自己收益为0，政府收益大于0。因此，根据假定7，农民将会选择接受。下面分析第2期(t=1)的情形。在第2期将要提出分配方案的农民会意识到，如果政府拒绝自己提出的方案，那么，在第3期政府提出的分配方案将会保证政府获得全部份额而自己一无所获。由于贴现因子的影响，政府在第3期获得全部份额等于在第2期获得
，因此，在第2期理性的农民为保证自己的方案被接受，就必须使政府获得，而自己获得1-。自然，政府也会接受这一方案，因为拒绝并不会使自己获得更大收益。因此，在第2期农民将提出分配方案(,1-)。再分析第1期(t=0)的情形——由政府首先提出分配方案。在这一阶段，政府同样也会意识到，如果农民拒绝自己的方案就可以在第2期至少获得1-的份额，这一份额在第1期的现值等于
(1-)，因此，为了尽快达成征地协议，就必须使农民获得(1-)的份额。而农民也会因为如果拒绝也得不到更多好处而接受这一份额。因此，这个博弈的最终结果是：政府在首期就提出分配方案
，而农民接受这一方案。
如图2、图3所示，在有限期博弈中，每个阶段的分配方案形成一个直角形路径，由其可以得到最终的子博弈精炼Nash均衡解（A、B两点）。如果将博弈期限无限延长，其解就是前文论述的无限期博弈模型的子博弈精炼Nash均衡解
。相对于无限期模型，有限期模型的解依赖于博弈的长度和最后一轮出价人。最后一轮出价人可以凭借自己提出最终分配方案的地位，保证自己获得大部分收益份额，这就是讨价还价博弈中的“后动优势”。
图2 3期博弈（政府提出最终分配方案）
图3 4期博弈（农民提出最终分配方案）
因此，在有限期征地谈判博弈中，如果法律规定是由农民提出最终分配方案（例如图3所示的4期博弈），那么，虽然政府拥有首先提出方案的“先发优势”，但农民仍可凭借提出最终方案的“后动优势”来保证自己获得大部分收益。然而，在现实中，政府才具有提出最终方案的法律地位。而且，法律进一步赋予了政府不允许征地谈判破裂、可以强行征地的合法“暴力”。《土地管理法实施条例》第25条明确提出：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调：协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”：第45条则强调：“阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”这些规定既决定了政府才是最终分配方案的提出者，也赋予了政府强行征地权。
由于拥有提出最终分配方案的“后动优势”以及可以强行征地的法律地位，政府能够保证自己获得大部分甚至全部土地出让增值收益，因此，即使政府在首期提出的补偿方案并不合理，农民也应尽快接受，因为早得比晚得要好，少得也比不得要好。但是，现实中农民反而选择了不合作态度，对强势政府进行反抗甚至暴力抗争的现象层出不穷。那么，为什么面对拥有强行征地权的强势政府，农民还要进行“弱者的反抗”？接下来本文利用“最后通牒”博弈解释这一现象。
（四）“最后通牒”与政府对社会准则的藐视
仍然考虑有限期博弈，这里将讨价还价博弈模型修改为只有一个阶段，即政府提出分配方案后，农民如果接受就按照方案分配，如果拒绝谈判就到此结束，双方收益均为0。这种被称为“最后通牒”的博弈具有多个Nash均衡解。基于前文假定，理性的报价人（方案提出者）总是尽可能使自己的份额最大化，而理性的受盘人应该接受任何大于0的份额。然而，研究发现事实并非如此，大量“最后通牒”实验证明，多数情况下报价人并没有给予对方很低的份额，而受盘人也会拒绝虽有收益但份额太低的方案。据Binmore et al.(2002)对上千个“最后通牒”实验的总结，总体来看，报价人提出的收益分配比例基本分布在50∶50附近，而对于受盘人而言，如果其份额低于1/3，他将倾向于拒绝。对“最后通牒博弈悖论”有多种解释，其中比较一致的观点认为：受盘人会因一个太低的报价使自尊遭到伤害而拒绝，并在拒绝中获得报复对方的效用；报价人也会因为一个太低的报价违背公认的“社会准则”而报出高价(Güth et al.,1982; Nowak et al.,2000)。
在征地谈判中，政府拥有“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的强势地位，因此并不会担心农民“如果得不到足够份额就拒绝”的威胁，而且对政绩的追求、对上级负责的机制也使地方政府官员不必考虑基本的社会准则。正因为如此，在大多数地区，被征地农民获得的征地补偿款只占土地出让增值收益的5%～10%（不考虑农村集体经济组织所得份额），远低于50∶50这一合理比例。在强势政府不按照基本社会准则提出征地补偿方案时，农民就会采取各种抗争行动。虽然大多都以失败告终，但这些抗争行动却是弱势农民向强势政府所表达的强烈不满⑦。笔者曾于2006年对上海闵行区和松江区203位失地农民进行了一次问卷调查，其中72.9%的受访者认为，他们的生活水平比征地前提高了⑧，但这些失地农民中仍有76.8%的人对征地感到不满。在表示不满的受访者中，有86.5%的人选择了“征地补偿标准太低”这个原因，位居第一。其实，政府为他们提供的补偿款相对而言已经很高了⑨，并且他们的生活水平也未因征地而下降甚至还有所提高，但他们仍因为自己获得的补偿款远远低于政府的“卖地”价格而感到不公平，并由此产生不满，其中有16.3%的不满者对征地进行了或温和、或激烈的反抗。
（五）“道德风险”与村干部对农民利益的背叛
在研究中笔者发现了一个值得深思的现象：很少有村干部参与征地上访。为什么作为农民利益代理人的村委会并不为农民争取利益？笔者认为，这至少说明了一个问题，那就是他们并非真正的农民利益代言人，或者说他们并没有真正履行代理人的职责⑩。前文为了简化问题做出了“村民委员会就是农民代理人”的假定，但是，事实证明并非如此简单。中国现行法律确定了农村土地归集体所有，但“集体”并没有明确的具体指向。当前农村集体经济组织在多数地区名存实亡，因此，现实中村民委员会几乎成为农民惟一的代言人（陈剑波，2006）。由于对村干部缺乏有效的监督和惩罚机制，处于信息劣势的农民无法建立一套激励机制来解决代理人的“道德风险”问题。村干部可能会因为“卖别人的地”而在征地谈判中不努力为农民争取利益（周其仁，2004），或者抱着“卖别人的田、发自己的财”的思想，在得到好处之后背叛农民，站在政府一边成为政府征地的助手。更有甚者，一些村干部认为“集体所有就是村干部所有”，随心所欲地为自己谋利。
征地过程中村干部的败德行为进一步加剧了被征地农民利益的流失。大量调查表明，在征地谈判中“不作为”、征地补偿款分配暗箱操作、擅自挪用截留征地补偿款等与村干部相关的问题，已经成为当前征地矛盾的焦点（齐晓瑾等，2006；国务院发展研究中心课题组，2009）。在笔者2006年对上海闵行区和松江区203位失地农民的调查中，对于“你认为村干部在征地中扮演了什么角色”这一问题，仅有8.9%的样本选择“不带任何感情色彩，单单执行任务”作为答案，其余91.1%的样本全部选择了“为自己谋利”，没有一人选择“为农民着想”。对于“你认为谁是征地真正受益者”这一问题，所有样本均选择了“村干部”作为答案。笔者认为，调查样本的回答固然带有强烈的感情色彩，却深刻反映出村干部在征地过程中不为农民争取利益的现实。
五、程序公平：征地制度改革的方向
本文通过建立征地谈判讨价还价博弈模型，证明农民在征地谈判中是处于极其不利地位的。农民的不利谈判地位具有“天然性”，而这种“天然”不利地位主要来自于现行征地程序安排：“土地行政主管部门拟订征地补偿安置方案然后予以公告、听取意见”的规定，赋予了政府“先发优势”；“征地补偿争议不影响征用土地方案实施”的规定，又确立了政府的“后动优势”；法律赋予政府强行征地的“合法暴力”，进一步巩固了政府的优势地位；而村委会这一农民法定代理人的背叛也加剧了农民利益的流失。在上述征地程序安排下，被政府使用各种非正式手段剥夺了耐心优势的农民，在征地过程中就几乎完全处于劣势地位。现行征地制度虽然有助于实现低成本城市化以及快速现代化，但数千万失去赖以生存的土地并为现代化做出巨大贡献的农民，不仅没有从土地出让中获益，反而其自身生计的可持续性受到严重影响，这显然是不公平的。当前由征地引发的大量社会冲突正是失地农民为改变征地过程中的不公正现状而进行的抗争，这已成为中国当前最严重社会问题之一。
笔者认为，实现城市化并非必须要以牺牲一部分人的利益作为代价，解决问题的关键就在于建立一个保护失地农民利益、让农民平等享受城市化和现代化果实的征地制度。当前最具有现实意义和可操作性的做法，就是对现行征地程序做出根本性变革，实现程序公平。具体而言，征地制度改革应该考虑以下几点：
第一，限制政府强行征地权，在公益性征地中，政府和农民没有达成征地补偿协议时应慎重实施强制性征地。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》只是规定了在征地补偿安置没有落实的情况下，才不得强行使用被征土地。但是，如果农民不满意补偿方案，征用土地方案的实施仍旧不受影响，而且对于拒不交出土地的，还可以申请人民法院强制执行（《土地管理法实施条例》第25条、第45条）。这就决定了被征地农民只能服从政府，而不得“阻挠”其土地征收行为。虽然国土资源部在2010年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》中强调，针对群众提出的意见，“要认真做好政策宣传解释和群众思想疏导工作，得到群众的理解和支持，不得强行征地”，但是，这种部门通知难以有效遏制地方政府滥用强行征地权。因此，为打破政府的强势地位，还必须通过立法限制政府在公益性征地中的强行征地权，在双方未就征地补偿方案达成一致时，不允许政府随意强行征地。
第二，赋予农民拒绝征地权，在非公益性征地中，允许农民拒绝征地，允许征地谈判破裂。作为社会公平，第一位的是使每个人都拥有平等的生存权、发展权。因此，当前征地程序改革的关键做法就是，修改《土地管理法》以及其他法律中的相关条款，制定出详细的公益性征地目录，同时赋予农民对于非公益性征地的拒绝权，使农民能够拒绝非公益性征地；这既是对农民生存权、发展权的尊重，又可以提高农民在征地中的谈判力。
第三，取消政府首先提出补偿方案的权利，吸收农民参与补偿方案的拟定，直至允许农民首先提出补偿方案。在近期，可以采取先吸收农民代表参与拟定补偿方案、再向全体被征地农民公告和听取意见的方式，由征地双方共同拟定方案。待条件成熟时，可进一步允许农民首先提出补偿方案。
第四，取消村委会在本村土地问题上的决定权，允许农民自由委托征地谈判代理人。被征地农民可以通过召开全体大会选举征地事务代理人，全权负责征地谈判事务。这一代理人只对被征地农民负责，村干部对其无权干涉。这样既可真正体现农民“当家做主”的地位，也可避开村干部在征地过程中的败德行为。
第五，加强有关公平的非正式制度建设，树立正确的意识导向。现行征地制度的不公正安排发出的错误信号，以及地方政府对“土地财政”的热衷，使一些地方政府官员藐视基本社会准则，并敢于采取各种非正常手段强迫农民同意不合理的补偿方案。非正式制度涉及意识形态、习惯等，其建立需要通过人的认识和行为来实现，所以，政府在征地制度改革中树立正确的意识导向更加重要。
注释：
①需要说明的是，征地中的收益分配可以分为土地征收环节中农民获得的征地补偿款和土地出让环节中政府获得的土地出让金两个部分，而土地出让金扣除征地补偿款等成本之后的净收益就是通常所说的土地出让增值收益。一些学者指出，农民的土地收益只发生在征地补偿环节，土地出让环节的增值收益与被征地农民没有直接关系（国务院发展研究中心课题组，2009）。但是，笔者认为，无论是政府给予农民的征地补偿款，还是政府自身获得的出让金，实质上都是原属于农民集体所有的土地在农民舍弃使用权转化为国有土地出让后实现的增值收益，政府和农民双方关于征地补偿方案的谈判过程，就是土地在征收和出让过程中形成的所有收益在政府和农民之间分配的博弈过程——政府给予农民的征地补偿款越低，政府在土地出让环节中获得的净收益就越高。事实上，当前征地矛盾的一个重要根源就是政府“低价征地高价卖地”而引发失地农民的严重不满。因此，本文所使用的“土地出让增值收益”是包含土地从农民转移到开发商的整个过程中所有增值收益在内的一个概念，而政府和农民在征地谈判中提出的征地补偿方案本质上就是土地出让增值收益分配方案。
②有关农民理性的详细分析，可以参见黄宗智(1986)。
③很多学者指出，土地对农民而言具有重要的社会保障作用。事实上，现在一些地方（例如上海）对农民的征地补偿款已经考虑到土地的社会保障功能，并规定征地安置补助费要首先用于失地农民社会保障费用的缴纳（晋洪涛，2010）。因此，本文这里假定的没有达成协议时农民的原土地收益包含这种社会保障功能在内。虽然当前大多数地区征地矛盾的产生仍主要是因为补偿标准过低，没有考虑农民附着在土地上的其他收益，但是，这种假定并不对本文分析产生本质性的影响。
④例如，王铁军(2006)对山东省C县DS村征地过程的描述就相当具有代表性：该村副支书WMD对记者说，“县政府将征地任务压给镇政府，镇政府又压给了村两委，作为关系县里经济发展的大事，抓不好就别想干了。”村干部完成上级布置的征地任务就可以得到政府的奖励。该村还组织全体具有选民资格的村民到东营市某村参观，此村卖了土地，每户都住上了两层小别墅，在参观之后召开全体村民大会通报征地情况，要求村民抓紧按照上级的要求搬迁。针对村民的上访，村里将带头上访人违规在自留地上建的房子拆掉以示惩罚。有人威胁上访和抵制土地征收的带头人要通过黑社会途径解决问题。村民WXZ用摄像机将该宗地况拍摄下来，用来证明这是违法征地，扬言要告到底。最后开发商以很低的价格卖给WXZ一套商品房，他就同意腾空土地了。
再如，齐晓瑾等(2006)调查的湖北省B村的征地事例也非常典型。当访谈员询问受访村民“说要占地的时候村里开会了吗？有没有征得村民的同意？”时，一个受访者回答：“那哪同意？一直都不同意，那开会是白天黑夜地开。那不同意怎么办，有的老百姓去抵抗，他们就来人镇压。那时候他们把我们当‘非典’抓了，说你是‘非典’把你抓走，那谁是‘非典’了？就是给你扣个帽子。”
⑤在一些发达地区，政府拟定的补偿标准已经远远高于法律规定的标准，但政府仍然占有了土地出让增值收益的大部分。以上海宝山区LJ镇为例（朱林俐，2008）。2008年1月，该镇以23800万元出让一块住宅用地。而政府征收该地块时共支付土地补偿费290.78万元、青苗补偿费33.46万元、地上附着物补偿费716.13万元、安置补助费1638.52万元，合计2678.89万元。再加上农房动拆迁费用3291.36万元，政府为征收该地块支出的成本只有5970.25万元，而政府净收益达17829.75万元。被征地农民得到的补偿款仅为政府土地出让净收益的15%。
⑥需要再次提醒读者特别注意的是，本文多处提到“农民收益为0”，这并不意味着农民没有任何收益，而是指农民没有获得任何土地出让增值收益，也就是农民没有在原有土地收益的基础上实现收益的增加。
⑦应星(2010)从另一个角度解释了中国农民的行动伦理。他认为，中国农民行动的伦理基础是“气”。“气”是融汇了本能与理性、道义与利益的一种激情，是中国人摆脱生活困境、追求社会尊严和实现道德人格的社会行动的根本促动力，“争口气”是不惜一切代价来抗拒蔑视和羞辱、赢得承认和尊严的一种人格价值展现方式。
⑧在2010年与上海闵行区政府联合进行的一项调查中，笔者发现了同样的现象：在全部2281个样本农户中，549个被征地农户平均家庭总收入为74761.93元，比1732个无征地农户高出近30%，绝对差额高达17100.82元。调查还发现，失地农民收入之所以不降反升，除了多元化就业渠道避免了“失地失业”现象、多源化财产收入增强了收入能力等原因之外，更多的是因为当地政府为失地农民提供了平均高达11470.55元的征地养老金（晋洪涛、史清华，2010）。
⑨在调查中笔者了解到，在闵行区某高科技园区的征地过程中，政府给予农民的征地补偿款虽然达到每亩20万元，但当时闵行区土地出让价格平均达90万元。
⑩从另一个角度看，当前村干部多数是拿工资的，而工资多数又由政府支付。村干部给村民当家办事，其工资本应由村集体支付，但现实情况却相反，由于当前绝大多数村集体都是空壳，无力支付村干部工资，只好转由政府支付。俗语说，“拿人手短，吃人嘴软”，从政府那里领了工资的村干部当然要为政府卖力。政府为村干部支付工资的无奈行为反过来加剧了村干部与村民之间“一体化利益”的解体，从而形成村干部与村民对立的格局。