张力与调试：中共对新中国建政程序的认识历程
——以人民代表大会制度为主线(1945-1954)
周家彬
【摘要】 解放战争时期，受到客观形势不断变化的影响，中共对建政程序的认识发生了两次较大转变，由最初设想直接建立正式权力机关人民代表会议，转变为两步走，即先建立临时权力机关，再逐步过渡到人民代表会议或人民代表大会；随后又转变为三步走，即先建立作为协议机关和统战机关的各界人民代表会议，再逐步代行人民代表大会职权向权力机关转变，最后以人民代表大会取代各界人民代表会议完成建政工作。在此过程中，中共对土改与建政的关系的认识也发生变化，由先土改再建政转变为边土改边建政，再到部分地区先建政再土改，其背后是中共革命理论与建政实践之间的张力。中共在这种张力之间不断调试建政程序，寻求着理论与实践的平衡点，最终探索出一条适合中国国情的建政之路。
【关键词】 中国共产党；新中国；建政程序；人民代表大会
正如列宁所言，一切革命的根本问题是国家政权问题，新中国的建政问题一直是学界关注的重要问题。作为根本政治制度的人民代表大会制度是中共建政程序中的核心问题。对于人民代表大会制度的研究，学界多从理论史的角度探讨毛泽东等中共领袖关于人民代表大会制度的理论思考，以及从组织史、制度史的角度研究人民代表大会制度的组织机构建设、制度功能与制度创新等，相关研究已经取得了丰硕成果。但对于中共有关建政程序问题的探索，特别是人民代表大会制度经由何种程序实现临时政权到正式政权的过渡问题，学界关注较少。军事战争的胜利可以摧枯拉朽，但政治革命的胜利，特别是政权的建设必须循序渐进。受到国内政治形势影响，特别是伴随着敌我力量消长，中共对未来政权的设想以及建政程序的认识曾发生较大转变。对中共有关建政程序探索的研究，有助于我们进一步了解中共政权思想发展的复杂历程。本文将以中共对人民代表大会制度建设程序的认识为主线，探寻从1945年解放区人民代表会议的提出，到1954年人民代表大会制度正式建立之间，中共对建政程序认识的历史发展，以纪念新中国成立70周年。
一、人民代表会议的提出与初步践行
新民主主义革命理论提出之初，中共在新民主主义政权制度的设计上仍留有国共合作的印记。如毛泽东在《新民主主义论》中论述“政体”问题时，仍旧使用“国民大会”“省民大会”“县民大会”“区民大会”“乡民大会”等名称(1) [日]竹内实：《毛泽东集》第7卷,东京：苍苍社，1983年，第165页。 。这些机构名称源自孙中山的政权建设思想，并非今天的各级人民代表大会。之所以如此，一方面是由于中共为维护抗日民族统一战线的团结，不得不作出某些妥协与让步，具体到政权问题上则是放弃苏维埃体制，接受国民政府体制；另一方面在国共两党力量对比上，国民党仍然占据明显优势，中共此时尚无力以一种全新的政权体系取代国民政府的旧体制。
随着国共摩擦的日益加剧，抗日民主根据地政权虽在名义上与国民政府体制保持一致，但政权的阶级基础与组织形态已经发生变化。中共在“三三制”政权建设中逐步确立了工人、农民、小资产阶级与民族资产阶级在政权中的主体地位，形成工、农、小资产阶级“基本群众”对民族资产阶级的优势地位，以此确保新民主主义政权的革命性和群众基础的广泛性。
此外，抗日民主根据地政权的组织形态也出现较大调整。中共以民主集中制取代分权制衡作为政权组织的基本原则。
(1)本区元素(指标)含量平均值与全国A层土壤平均值的比值K1>1的有N、K2O、Corg、B、TFe2O3、Se、Ge、Hg、Al2O3，其中K1>2的有N、Corg、Se、Hg，可见土壤中这些元素(指标)含量平均值远远高于全国A层土壤平均值；元素(指标)含量平均值与三江县表层土壤背景值的比值K2>1的有K2O、MgO、Mo、Mn、TFe2O3、Se、Ge、F、As、Al2O3，可见本区土壤中这些元素(指标)含量平均值高于三江县表层土壤背景值，反映这些元素次生地球化学作用显著。
第一，明确政府由参议会选举，确立了政权的合法性来源。1940年3月初，毛泽东在边区党政联席会上指出，“边区的方向，就是新民主主义的方向。现在全国要办新民主主义，有没有一个样子呢？我讲已经有了。陕甘宁边区就是模范”(2) 胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》，北京：人民出版社，1994年，第127页。 。毛泽东等中共领导人将“三三制”作为实践新民主主义革命理论的重要内容，这就决定了“三三制”建设必须具备民主的形式和程序。选举反过来也赋予“三三制”政权某种程度上独立于国民政府的合法性，这是中共在特殊复杂的政治环境中所需要的政权形式。
解放战争时期，毛泽东等中共领导人已经明晰中国革命的主要形式是武装斗争。相比俄国革命，中国革命的一个重要特点就是长期性。因而，在建政问题上，中共既不急于建立中央政权，也不急于建立正式的政权，而是采取更加稳妥的建政程序和过渡方式。
田朵最烦小宁说她矫情，在她看来，那不是矫情，那叫精致。她举着被小宁“腰斩”了的牙膏从洗手间出来，“我不用，要用你用，给你！”她想都没想，就一把将手里的牙膏扔了过去。
第三，调整参议会常设委员会与政府关系，将由参议会选举产生的政府视为权力机关，在参议会闭会期间承担相应的职能，而参议会常设委员会则发挥监督作用而非制约作用，并逐渐减少常设委员会的人员与活动，否定“议”“行”并列，实现政权的一元化。1942年12月，边区政府通过《陕甘宁边区简政实施纲要》时，已经开始强调民主集中制问题，指出“参议会常设委员会对政府只负监督其执行参议会决议的职责”，而且“此种监督，不可了解为一般的制约作用”(3) 《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年，第547—549页。 。此时，无论是政权的阶级基础，还是政权的组织原则，抑或是政权的机构设置，抗日民主根据地与国统区都已经有了很大差别。
此时人民代表会议在职能上已经接近于正式的权力机关，中央工委的指示规定“各级政府机关，应向代表会报告自己的一切工作，并请求审查和批准。代表会对于政府的行政、立法、司法、监察及武装等一切事项，均有权决议或否决之，各政府机关须完全遵守并执行代表会决议”(11) 同上，第590—592页。 。相比之下，中共后来提出的临时人民代表会议、各界代表会议与各界人民代表会议均是临时政权组织，在建政程序中是向正式权力机关过渡的组织形式。
抗日战争后期，国共力量对比逐渐向有利于中共的方向发展，中共逐步提出以新的政权组织取代国民政府体系，即以人民代表会议取代参议会。豫湘桂战役后，中共于1944年9月在六届七中全会上提出建立“联合政府”与组建“解放区联合委员会”问题。1945年3月15日，中共中央发布《关于国际国内形势及准备成立中国人民解放联合会的指示》，正式提出召开全国各解放区人民代表会议的问题(4) 《中共中央文件选集》第15册，北京：中共中央党校出版社，1991年，第63页。 。由于受到国际国内形势变化的影响，全国各解放区人民代表会议没有召开。但1945-1947年，解放区内部已经开始探索建立人民代表会议。1945年10月14日，陕甘宁边区参议会常驻委员会与政府发布联合通知，规定“为了更加发扬民主，加强乡村自治，改乡市参议会为乡(市)人民代表会”(5) 韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷，北京：中国社会科学出版社，1981年，第409页。 ，这意味着作为新民主主义的政权组织，中共自主探索出的人民代表会议开始逐步取代国民政府创设的参议会，成为边区的权力机关。与新中国成立初期由推举等途径产生的人民代表会议不同，此时的乡人民代表会议经由选举产生，因此扮演着正式权力机关的角色，比较接近于今天的乡人民代表大会。1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》正式规定“边区、县、乡人民代表会议(参议会)为人民管理政权机关”(6) 韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷，第59页。 。此时乡以上政权仍处于由参议会向人民代表会议过渡的阶段，因此政权名称为“人民代表会议(参议会)”，但从名称即可看出人民代表会议是此时解放区政权发展的方向。
二、人民代表会议设想遇阻与建政程序的调整
简言之，各界代表会议此时是传达民意、执行政策的民意机关，其职权主要是反映民意、提出建议、协助政府。各界代表会议并非权力机关，政府不通过各界代表会议产生，各界代表会议也“无对政府约束之权”。各界代表会议代表的产生方式是“聘请”(23) 同上，第530—533页。 。对比可知，各界代表会议在性质、职能与代表产生方式等许多方面与人民代表会议存在着巨大的差异。究其原因，主要在于中共长期将大部分精力放在广大农村地区，走农村包围城市的革命道路，因此对城市不如农村地区熟悉，在城市特别是大城市中的力量也相对较为弱小。出于谨慎考虑，中共设想的城市建政程序比农村更为复杂，须先由民意机关过渡到临时权力机关，再由临时权力机关过渡到正式权力机关。
1947年10月，刘少奇在为中央工委(8) 1947年3月底，中共中央于陕北清涧县举行会议，决定毛泽东、周恩来、任弼时率党中央的精干机关主持中央工作，继续留在陕北，指挥全国解放战争；刘少奇、朱德、董必武等人组成中央工作委员会(简称中央工委)进入河北省平山县，进行中央委托的工作。 起草致晋冀鲁豫中央局的电报中曾提出“乡村农民大会及农民代表会，区、县、省各级农民代表会(或称人民代表会)，应为各级政府最高权力机关，由各级代表会委任各级政府委员会”(9) 《刘少奇年谱(1898-1969)》下卷，北京：中央文献出版社，1996年，第101页。 。同年11月，中共中央批转了《中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示》，肯定了中央工委关于建立人民代表会议的主张，提出“目前解放区各级政权形式，应采取从下至上的代表会议制度，其名称或称农民代表会，或称人民代表会均可(一般以称人民代表会议为妥)”，“各级农民代表会，或人民代表会，为各级政府最高权力机关，一切权力应集中于代表会”，并要求“在土地改革中，应将解放区政权，改组为人民代表会政权”。人民代表的产生方式是选举，由直接选举与间接选举相结合，“各级代表会代表，县以下由区、村人民直接选举(亦可说由人民直接委派)，县以上由区、县代表会间接选举”(10) 《中共中央文件选集》第16册，北京：中共中央党校出版社，1992年，第590—592页。 。
第二，新版《梅葛》，是按照演唱的语境进行完整的翻译。而且基本是直译，没有文辞修饰。这个做法造成了两个版本的《梅葛》不同的取向。梅葛演唱中，有非常多的内容是重复前面那个人所唱，然后才进入下一个环节的“提问”，然后答问者，也要继续重复前述内容，才慢悠悠地给出解答。这些重复的内容，究竟有多少？我们可以从这组数据感受一下。
中共此时建立人民代表会议的程序并非是各级同时进行，而是自下而上地逐级建立。1947年11月28日，中央工委发出《关于政权制度及城市工作给东北局的指示》，强调“在一切群众业已充分发动的乡村和城市，由下而上建立各级人民代表会，并使之成为各级政府的最高权力机关”，具体的建政程序应是“首先成立县、区人民代表会，然后召集省与全东北人民代表会”(12) 同上，第593页。 。
要通过新媒体传播主动发布政策信息，发挥政府社会信息资源的优势，传达政府治理动态，树立透明政府的良好形象。要利用媒体平台和手段收集掌握民意信息，增进官民互动，通过舆情分析、在线沟通、网络问政、网络举报、政府微博微信等方式走群众路线，与人民建立血肉联系。要使用新媒体渠道保障群众的知情权、表达权、参与权和监督权，开辟民主参与新方式。要利用新媒体的社会动员功能，传递正能量，做好正引导，广泛联系和团结群众，增强政府公信力和凝聚力。
中共的建政并非仅仅是设置某些机构或选出某些代表，而且直接关系到社会革命问题。马克思在《法兰西内战》中提出，无产阶级领导的政权是“有组织的行动手段”，“公社并不取消阶级斗争……公社提供合理的环境，使阶级斗争能够以最合理、最人道的方式经历它的几个不同阶段”(13) 《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第143页。 。对毛泽东等马克思主义者而言，政权是实现社会革命的工具。新民主主义政权的创建是为更好地进行新民主主义革命而服务，其任务是反帝反封建，具体到当时主要是支援解放战争、实现土地改革，在解放战争与土地改革中消灭帝国主义、封建主义与官僚资本主义的势力。所以从抗日战争开始，中共就不断强调“三三制”政权的阶级属性问题，此时的中共在建政问题上非常强调政权的阶级属性。1947年12月18日，《中央工委关于树立贫雇农在土改中的领导及召开各级代表会等问题给晋绥分局的指示》曾明确指出，“工委给冀东关于代表会议制度电，是指解放区经常的政权制度，这是要在群众业已充分发动或土地改革业已完成的地区，才能建立这种代表会系统，而且必须在目前反对地主、没收分配土地财产、改造旧干部等斗争中，建立了党与贫农团正确的领导，才能使这种代表会真正形成，而决不是可以和平建立的”(14) 《中共中央文件选集》第16册，第600页。 。
此时政权的建立以新民主主义革命阶级对敌对阶级的胜利为前提，并将地主、旧式富农排除在选举之外。为了保障政权的阶级属性，中共曾要求“为了加强工人、雇农及人民的先进分子，在各级代表会的领导下，规定工厂、机关、军队、学校得派较多的代表数目，党应将最好的干部，经过人民出于自愿的委派到代表会去工作”(15) 同上，第590—591页。 。此外，在《中央批转中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示》《关于政权制度及城市工作给东北局的指示》等文件中，中共曾规定各级人民代表会议应设置常驻机关，一般为各级农会委员会或农民主席团，并且在农会中建立贫农团作为领导机构，以此确保无产阶级的领导权。此外，刘少奇还专门强调，只有当党的领导牢固确立以及“人民大会、人民代表大会业已巩固”时(16) 《刘少奇年谱(1898-1969)》下卷，第126页。 ，贫农团才能取消。
1947年中共设想的建政程序可以概括为：在土改树立无产阶级领导地位和各革命阶级在政权中主体地位的前提下，自下而上逐步建立人民代表会议。按照这个程序，政权建立时阶级斗争已经获得胜利，土改的任务也基本完成，这种设想较多照顾了中共革命理论中阶级斗争和社会革命的需求。这一建政程序的实施，需要相对稳定的环境和较长时间的筹备，但面对激烈的战争环境，中共更迫切的任务是通过社会动员汲取各种资源来支援战争。在建政程序问题上，中共的理论逻辑与实践逻辑之间有着相当的张力。
面对上述问题，1947年底中央工委曾提出“不要等待农会通统成立，也不要等待各村代表会成立后再召集县区代表会，可先召集县区临时代表会再到各村成立村代表会”(17) 《中共中央文件选集》第16册，第600页。 ，即建政程序改为“临时人民代表会议——人民代表会议”：在土改过程中而非在土改完成后先建立临时人民代表会议，再向正式权力机关人民代表会议过渡。但县级以上政权问题如何建立，特别县级以上政权是否等到县临时人民代表会议过渡到正式人民代表会议后再建立等一系列问题尚未解决。
也许是动作太快，等这一切结束时，周教授几个还张着大嘴愣怔着。只有可蔓不惊不慌，正像一个长官似地在那教训一个长着娃娃脸的八路军。可蔓拍着娃娃兵的帽子说，是不是新兵蛋子嘛，怎么连驳壳枪都不会打嘛，要平端着打知道不？
1948年4月，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话进一步阐释了建政程序问题。毛泽东肯定了中央工委边土改边建政的意见，认为“我们曾经打算在各地农村中，在其土地改革任务大致完成以后再去建立人民代表会议。现在你们的经验以及其他解放区的经验，既已证明就在土地改革斗争当中建立区村两级人民代表会议及其选出的政府委员会，是可能的和必要的”，并且强调“在一切解放区，也就应当这样做。在区村两级人民代表会议普遍地建立起来的时候，就可以建立县一级的人民代表会议。有了县和县以下的各级人民代表会议，县以上的各级人民代表会议就容易建立起来了”(18) 《毛泽东选集》第4卷，第1309页。 。同年5月，毛泽东在其起草的党内指示《一九四八年的土地改革工作和整党工作》中，将“建立乡(村)、区、县三级人民代表会议，并选举三级政府委员会”列为中共在土改中的重要任务之一(19) 《毛泽东选集》第4卷，第1328页。 。1948年底，中共中央在《关于县、村人民代表会议的指示》中强调“人民代表会议的政权，乃是新民主主义政权的最好形式”(20) 《中共中央文件选集》第17册，北京：中共中央党校出版社，1992年，第591页。 。
自此，中共建政程序由先土改再建政转变为边土改边建政，具体程序为“临时人民代表会议——人民代表大会”，即先建立临时人民代表会议(也有称“临时人民代表大会”)，再转变为正式的人民代表会议或人民代表大会。如果按照晋绥干部讲话前的建政程序，华北人民代表会议要等到下属所有县级单位都完成土改后方能举行。在解放战争逐步走向胜利，解放区面积日益扩大的背景下，土改工作并非朝夕可成，而高级政权迟迟不能建立会引发很多问题。在新的建政程序指导下，华北人民临时人民代表会议和华北人民政府才得以召开和成立。1948年6月，晋冀鲁豫边区政府与晋察冀边区行政委员会联合发布《关于召开华北临时人民代表大会暨代表选举办法的决定》，确定了华北临时人民代表大会代表的产生办法，即选举、选派与聘请相结合的方式，区域代表主要通过选举产生，部分职业代表和团体则通过选派产生，另有部分社会贤达和党外人士通过聘请担任代表。同年8月，会议召开并宣布成立华北人民政府。
1948年下半年，随着解放战争胜利不断扩大与战略决战的日益临近，城市的接收和建政问题被提上日程。1948年11月15日，中共中央通过《关于军事管制问题的指示》，强调接收大城市时必须实行一段时间的军事管制，在军事管制时期，大城市应建立“临时的各界代表会”(21) 同上，第487—488页。 。围绕各界代表会议的性质和职能问题，11月30日，中共中央又发出《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》，认为各界代表会议并非权力机关，而是大城市军事管制时期“党和政权领导机关联系群众的最好组织形式”，是“军管会和临时市人民政府在军管初期传达政策，联系群众的协议机关”(22) 同上，第530页。 。
本医院研究目的即为2016年8月—2018年10月期间收治的60例乳腺癌患者（70个病灶），最大年龄71岁，最小年龄20岁，（46.54±4.65）岁为中位数值，最大病灶2.00cm，最小病灶0.44cm，中位病灶数值即为（1.31±0.32）cm。
1947-1948年，中共对于建政程序的认识发生了一定变化。正如毛泽东所言：“我们曾经打算在各地农村中，在其土地改革任务大致完成以后再去建立人民代表会议。”(7) 《毛泽东选集》第4卷，北京：人民出版社，1991年，第1308页。 1947年，中共最初设想先土改再建政，即先完成土地改革等民主革命任务，再自下而上地建立各级人民代表会议。1948年，毛泽东在晋绥干部会议上将这一设想调整为边土改边建政，即一边推进土地改革等民主革命，一边建立各级人民代表会议，并以政权建设加速土地改革等民主革命任务的完成。在具体的政权形式上，中共在实践中逐渐发展出临时人民代表会议与各界代表会议。
三、建政程序的再度调整与各界人民代表会议的出现
中共在建政中首先遇到的是干部调动的问题。1948年5月，由毛泽东起草的《一九四八年的土地改革工作和整党工作》的党内指示，原计划于1948年内在各解放区建立乡(村)、区、县三级正式的人民代表会议。事实上，这项任务并未完成。其中一个重要原因是解放战争迅速走向胜利使得中共不得不从老解放区抽调大批干部南下，老干部的调走、新干部的提拔直接影响了各老解放区的建政工作。1948年底，中共中央就发出《关于县、村人民代表会议的指示》，承认“办理公民登记及选举等工作，势非推迟不可”，并“决定将各解放区县、区、村三级人民代表会议之正式选举工作，暂行推迟至明年秋后举行”(24) 《中共中央文件选集》第17册，第590页。 。
虽然中共已经对建政程序做出调整，但先建立临时人民代表会议或临时人民代表大会再转变为正式的人民代表会议的建政程序仍遇到许多问题，如干部调动问题、经验不足等，理论与实践的张力依旧明显。对此，中共不得不进一步调整建政程序。1948-1949年，中共提出在全国普遍建立县级及县级以上的各界人民代表会议，并以此为基础逐步向人民代表大会过渡的建政程序，中共此前边土改边建政的设想在许多新解放区调整为先建政再土改。
此外，中共党内普遍对选举和议会工作缺乏经验，而且许多地区不具备召开人民代表会议的客观条件，这也制约了人民代表会议的推行。《关于召开华北临时人民代表大会暨代表选举办法的决定》规定总共应产生代表587人，其中区域代表384人主要应由选举产生，职业或团体代表172人由选举和选派产生，也以选举为主，聘请代表31人。实际上，从选举办法颁布到会议召开仅一个多月的时间，加之战争环境的影响，选举工作举步维艰。区域代表中实际参加会议的多是“我党县级负责同志”，所选代表实际上主要还是城镇居民，农民代表中新式富农加翻身农民代表才4人，甚至比不上开明绅士代表人数。此外，由于选举办法没有充足的时间进行普及，党内很多人对选举规则也不熟悉。原本规定行署和县、市无权聘请代表，但有些行署却聘请了不止一位代表，部分行署和县还出现所选代表多于法定人数的情况。甚至出现地方所选代表与华北中央局指示相悖的情况：华北中央局原通知太行区党委选赵树理为文化界代表，但太行区党委未执行，选出的代表另有其人，致使赵树理向临时代表大会报到时遇到了意想不到的问题。会议过程中各种问题也是层出不穷。如原定8日召开的会议，因为晋察冀边区行政委员会工作报告还没准备好，临时宣布休会一天。又如政府委员会选举前一天，名单仍有变动，相关人员没有时间进行沟通与交流，导致部分当选代表对自己的当选感到莫名其妙(25) 《共和国雏形——华北人民政府》，北京：西苑出版社，2000年，第75—78、129、142—147页。 。中共中央也意识到相关问题，因此在1948年底提出“正规地选举县、区、村三级的(或县、村二级的)人民代表会议，今冬明春还不宜普遍办理，让临时人民代表会议再继续工作一年，是有好处的。但各解放区在今冬明春可选择若干县试办这种正规的选举，以便取得经验，在明年秋后普遍实行”(26) 《中共中央文件选集》第17册，第591页。 。
在代表会议、代表大会推行遇阻的背景下，中共逐步扩大各界代表会议的适用范围。1949年8月19日，毛泽东在为中共中央起草致各中央局、各分局的电报中，要求“三万以上人口城市均须开各界代表会”(27) 《毛泽东年谱(1893-1949)》下卷，北京：中央文献出版社，2013年，第547页。 。相比1948年将各界代表会议限定于“大城市”，此时中共已经在很大程度上扩大了各界代表会议的适用范围，并且扩大的趋势还在继续。25日，中共发出《关于各县均应开县各界代表会议的指示》，要求“各县应开县各界代表会议，由农会，工会，学生会，文化教育界，工商业界及党政军选派代表，可以选择若干开明绅士参加，讨论全县工作”，并强调新解放区与老解放区都应该开各界代表会议(28) 同上，第557页。 。26日，中共中央发出《关于三万以上人口的城市及各县一律召开各界人民代表会议的指示》，再次强调各界代表会问题。同年10 -11月，中共又推出“松江经验”与“长安经验”，要求各地普遍建立各界人民代表会议。而在同年7月底，中共中央还要求对新老解放区进行区分，新解放区城市召开各界代表会议，老解放区则应召开从乡至省的人民代表会议或人民代表大会(29) 《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第26册，北京：中央文献出版社，2011年，第610页。 。由此可见中共态度转变之迅速。
各界代表会议适应范围的扩大，意味着1948年毛泽东在晋绥干部会议上提出的由“临时人民代表会议——人民代表大会”的建政程序发生转变，逐步变为“各界代表会议——人民代表大会”。临时人民代表会议与各界代表会议都是临时政权组织，区别主要是：一是代表产生方式，临时人民代表会议采用选举、推选与聘请相混合的产生方式，其程序较为复杂，特别是选举工作较为繁琐，但各界代表会议主要以聘请方式产生代表，操作起来更加简单；二是机构性质，临时人民代表会议产生时就已经是权力机关，但各界代表会议主要是协议机关与统战机关，因此其所需的条件更少；三是机构职能，临时人民代表会议要选举政府委员会，决定重大事项并能审议政府工作，但各界代表会议主要职能是上传下达，并不能约束政府。
面对解放战争出人意料的迅速胜利，中共需要在全国范围内快速建立政权、稳定社会秩序，因此不得不对原有的建政程序作出调整，选择了“各界代表会议”这一简单易行的机构作为建政的重要起点。正如刘少奇所言：“关于人民代表大会问题，着重讲了要注重实际，不要看重形式、着重选举而流于形式主义，根据现在情况，这些人民代表那怕是推举的，只要真正能够代表大多数人民的利益就行。”(30) 《刘少奇年谱(1898-1969)》下卷，第222页。
在“各界代表会议”基础上，中共逐步提出“各界人民代表会议”。刘少奇曾对二者进行区分：“在方解放的城市，可用指定和邀请的办法召开各界代表会，等到城市人民团体已经组织起来或原来就有组织的地方，各界人民代表会议的代表，就主要是由各人民团体直接或间接选举的，与有无名义上的军管无关。各界人民代表会议与人民代表会议之间，也不应再行划分什么区别。但人民代表会议与人民代表大会之间，在职权上及代表选举方法上则应有区别，人民代表大会是全权的，其代表主要应由人民直接选举或由下级人民代表大会间接选举，而不是由各人民团体选举。”(31) 同上，第226页。 也就是说，各界人民代表会议是在各界代表会议基础上发展而来，当各界代表会议的代表由聘请逐步过渡到部分选举，其职能由协议机关、统战机关转变到临时权力机关时，各界代表会议就转变为各界人民代表会议。当各界人民代表会议的代表由部分选举过渡到全部选举，其职权扩大到正式权力机关的职权时，就要以人民代表大会取代各界人民代表会议。
按刘少奇的设想，新中国的建政程序应为“各界代表会议——各界人民代表会议——人民代表大会”。但新中国成立后，并没有在名称上明显区分“各界代表会议”与“各界人民代表会议”，实际的建政程序为“各界人民代表会议——各界人民代表会议(代行人民代表大会职权)——人民代表大会”。如1949年8月13日，毛泽东在北京(32) 会议召开时名为“北平各界人民代表会议”，随后很快“北平”改名为“北京”，为统一称谓，此处使用“北京”。 各界人民代表会议上的讲话中，充分肯定了各界人民代表会议在政权建立初期的重要作用，指出“一俟条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府”。针对毛泽东的讲话，新华社曾发表社论指出，“事实证明，各界人民代表会议，是一个城市解放后，在实行军事管制的时期，人民政府联系广大群众的最好的组织形式。这种组织形式，要比临时参议会好得多，它可更广泛而有效地联系群众，并洗涤旧的政权机构的官僚主义的遗毒，使人民政权在群众中面貌一新”(33) 《毛泽东新闻工作选》，北京：新华出版社，1983年，第399—401页。 。
中共在建政问题上还始终坚持土改与建政相结合的原则。中共建政的背后是社会革命的开展以及在此基础上的经济关系和阶级关系的变革。毛泽东曾强调，“封建主义是帝国主义和官僚资本主义的同盟者及其统治的基础。因此，土地制度的改革，是中国新民主主义革命的主要内容”(37) 《毛泽东选集》第4卷，第1313—1314页。 。可以说，新民主主义政权的建立很大程度上是为土改这一“新民主主义革命的主要内容”服务的，这是新民主主义革命理论的重要内容。但在革命理论与建政实践张力的影响下，中共对建政与土改的具体关系的认识曾发生较大变化，即由最初的先土改再建政转变为边土改边建政，此时中共的认识又再度发生变化。面对迅速扩大的新解放区，特别是南方的新解放区，中共稳步推进建政工作，并没有急于开展土改，而是开展清匪除霸、减租减息、查田查产等工作。中共计划部分解放区在政权建立和巩固后再开展土改，即先建政再土改。对于这一调整，毛泽东在中共七届二中全会上有较为明确的论述(38) 毛泽东在会上指出，“南方和北方的情况是不同的，党的工作任务也就必须有所区别……在乡村中，则是首先有步骤地展开清剿土匪和反对恶霸即地主阶级当权派的斗争，完成减租减息的准备工作，以便在人民解放军达到那个地区大约一年或者两年以后，就能实现减租减息的任务，造成分配土地的先决条件”。参见《毛泽东选集》第4卷，第1429页。 。
1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确了新中国的国体与政体，规定“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权”(34) 《建国以来重要文献选编》第1册，北京：中央文献出版社，1992年，第5页。 。以毛泽东为代表的中国共产党人对建政程序的构想正式写入具有临时宪法性质的《共同纲领》，使其成为新中国的建政指导思想。此时中共对建政问题的认识与实践相比土地革命战争时期有很大发展。
1905年，列宁在《社会民主党在民主革命中的两种策略》中提出建政需要经过从临时政权向正式政权的过渡，并以“临时革命政府”作为临时政权组织。十月革命中，俄国建立了革命委员会，起到“临时革命政府”的作用。革命委员会取消后，苏维埃才成为正式的政权组织。民主集中制是无产阶级领导的国家政权较为普遍的组织原则，民主选举也是此类政权从临时政权向正式政权过渡的必经之路。马克思就曾强调无产阶级领导的国家政权，其领导机构组成人员应由选举产生(35) 《马克思恩格斯选集》第3卷，第98页。 。与俄国革命相比，新中国的建政同样以建立民主选举的人民政权为目标，同样经历了从临时政权组织向正式政权组织的过渡，不同的是二者的具体程序和建政速度。由于俄国革命以暴动作为主要的革命形式，其建政特点为先建立中央政权再建立地方各级政权，并且很快通过选举实现了从临时政权组织到正式政权组织的过渡。新中国则不同。
掘进机自动导航技术从原理上可划分为3类：基于光电原理的导航技术；基于惯性元件的导航技术；多信息融合的导航技术[3-6]。
受到俄国革命经验的影响，土地革命战争时期中共在苏区较早建立了中央政府，并且推动各区域较快地建立了正式政权。从1931年11月到1934年1月，中央革命根据地进行了三次民主选举。但此时建立的许多政权只是徒具形式。对此，毛泽东曾指出“名副其实的工农兵代表会组织，不是没有，只是少极了”，中国的国情是“封建时代独裁专断的恶习惯深中于群众乃至一般党员的头脑中”，国内普遍缺乏民主政治的锻炼，如果选举工作准备不足，那么建立的政权将“名不副实”(36) 《毛泽东选集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第71—72页。 。
第二，将参议会由“民意机关”上升为“权力机关”，阐明人民是权力的最终来源，参议会代表人民行使各项权力。以陕甘宁边区为例，这一转变发生于1942年10月召开的西北局高干会。高干会之前，参议会还只是民意机关，之后就转变为权力机关。所谓民意机关，在当时是指边区参议会由民众通过选举产生，反映民众意愿，代表民众监督政府，并没有在边区行使国家权力的职权，也没有政治上的决策权。到1941年召开第二届参议会时，中共开始推行“三三制”，并开始赋予参议会较大权力。在西北局高干会后，参议会逐步被定位为“权力机关”。
在选修2-3中介绍了随机误差、线性回归模型后，引出了相关系数的概念，此处也是“科普”式的处理方法，只是在“链接”中解释了相关系数为什么越接近1，两个量之间的线性相关程度越强．
红琴平时很少叫风影的名字，开口闭口的总唤他和尚，林燕常常拿着风影敲过的木鱼，坐在门槛上敲。他的眼神郁郁的，在怀想出家时的生活。风影又体味着尘世的乐趣，特别是在红琴身上，他体验着那种女人特有的味道，阳光的温暖，雨丝的缠绵，兰花的馨香。对于林燕，村子里的好事者有各种猜测，他们用各自的缜密的逻辑推理得出了一个又一个结论，有人说是红琴落洞时山神在她身上播的种，也有人说是风影这个花和尚早就动了花心，和尚也是人，是男人都会想做那点事儿。嘴巴长在别人的脸上，人家要嚼舌头风影有什么办法。
四、建政程序的展开与人民代表大会制度的确立
新中国成立初期，各界人民代表会议在全国得到推广。1951年前后，各界人民代表会议开始加速向人民代表大会发展，各界人民代表会议逐步代行人民代表大会职权。1953-1954年，随着各地人民代表大会的召开，新中国建政程序宣告完成。
1949年11月27日，中共中央发布《关于召开各界人民代表会议的指示》，要求华中局、华东局、西北局和华南分局领导本区域召开各县的各界人民代表会议，并要求1950年上半年各省应召集一次全省各界人民代表会议(39) 《中共中央文件选集(1949年10月-1966年5月)》第1册，北京：人民出版社，2013年，第140—141页。 。从1949年底开始，为了更好地推动各界人民代表会议的建设，中央人民政府委员会与政务院推出一批规章制度，如《省各界人民代表会议组织通则》等。
情况2:当满足时，企业导师努力工作获得的收益比大于他为此付出的成本，但小于他“搭便车”所获得的收益I'，而学徒努力工作的收益小于他所投入的成本，学徒不会努力工作，企业导师也无法“搭便车”，此时(0，1)是系统演化稳定点，(0，0)，(1，0)是鞍点，(1，1)是不稳定点，演化稳定策略为(不努力工作、认真指导);
由于历史起点不同，各地区在建政的发展速度上并不完全相同。许多老解放区特别是华北一些县、市已经开过人民代表会议甚至人民代表大会，如1949年石家庄已经开过人民代表大会，但新解放区的建政工作则多从零开始。面对这一情况，中共最初选择各地自行决定建政速度，随后又逐步统一建政速度。这主要是针对县级及县级以上的行政单位，县级以下根据具体的情况召开各界人民代表会议或人民代表大会。
中部干旱带和南部山区建成的高扬程、远距离输送工程，供水成本偏高，一般每立方米水成本价在5~6元，个别地方高达8~9元，盐池麻黄山引水工程水费高达10元。水费标准与群众目前的经济水平不相适应。彭阳高建堡和杨塬等引水工程，群众因承担不起水费而不愿意用水，影响了工程效益的发挥。
1949年9月20日，中共中央华北局通过《关于建立村区县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》，规定“凡土地改革已经彻底完成、各界人民亦已有了充分组织的老解放区，均应召开普选的村、区、县三级人民代表大会，选举村、区、县三级人民政府”，“新解放区或条件尚不成熟的老解放区，则应召开各界人民代表会议以为过渡，逐步地代行人民代表大会的职权，并为普选的人民代表大会准备条件”，而省一级则统一“准备在明年召开各省人民代表大会”(40) 《共和国雏形——华北人民政府》，第234页。 。华北人民政府也逐步开始人民代表大会制度的试点，如1949年以安国第一区为重点试验区进行人民代表大会试点工作。
2）因为结果量少了，新生茎叶必然夏季生长特别旺盛，很容易出现徒长，形成超大且通透性很差的冠层，不但会导致病害加剧，还会抑制光合产物输送到粗根、主干等部位储存起来，不利于第2年树势恢复。这样一来，氮肥的施用还需慎重。
对于建政速度问题，党内存在与上述文件观点不同的看法。1950年7月，董必武在第一次全国民政会议上提出“普选的人民代表大会目前不应急于召开”，“根据目前情况看，各界人民代表会议是目前实现人民民主专政的一种最合时宜的组织形式，是民主建政的主要形式”，地方建政工作的重点在于县，“应首先把县的各界人民代表会议开好，以示范区村，并带动区村”(41) 《董必武政治法律文集》，北京：法律出版社，1986年，第109—110页。 。中共中央采纳了董必武的建议，中央人民政府曾发布内部指示要求石家庄等地将“人民代表大会”改为“各界人民代表会议”(42) 《建国以来刘少奇文稿》第3册，北京：中央文献出版社，2005年，第365页。 。华北各省也放弃了在1950年召开省一级人民代表大会的计划，河北等地于1950年召开了省各界人民代表会议。除部分地区外，各界人民代表会议在全国普遍建立起来，原先各地根据自身基础选择不同建政速度的情况发生改变，全国建政速度逐步统一。
北京虽然属于新解放区，但作为新中国的首都和国家的首善之区，其政权建设是当时各地效仿的模范。1949年8月13日，毛泽东在北京各界人民代表会议上明确指出，北京在数月内就可以由各界人民代表会议代行人民代表大会职权，完成建政程序的第二步。1949年11月，北京第二届各界人民代表会议通过《北京市第二届各界人民代表会议组织条例》就已经规定，“北京市第二届各界人民代表会议，依据中国人民政治协商会议共同纲领，经中央人民政府批准，在普选的北京市人民代表大会召开以前，代行人民代表大会的职权”(43) 《北京市第二届各界人民代表会议组织条例》，《人民日报》1949年11月21日。 。
1951年2月，刘少奇在北京第三届人民代表会议上也表达了类似观点，认为各界人民代表会议将很快代行人民代表大会职权，并逐步过渡为各级人民代表大会(44) 刘少奇：《在北京第三届人民代表会议上的讲话》，《人民日报》1951年3月13日。 。1951年4月，政务院发布《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求“凡尚未代行人民代表大会职权的县、市各界人民代表会议，应积极创造条件，以便迅速代行人民代表大会的职权”(45) 《建国以来周恩来文稿》第4册，北京：中央文献出版社，2018年，第351页。 。各界人民代表会议开始加速代行人民代表大会职权。
1951年9月，中央人民政府华北事务部(46) 1950年9月，中央人民政府设置中央人民政府华北事务部，受政务院领导，负责监督检查华北五省二市(河北、山西、平原、察哈尔、绥远、北京与天津)相关工作，加强中央人民政府有关部门关于华北工作的协商和联系等职能。1952年4月，中央人民政府设立政务院华北行政委员会，原华北事务部撤销。 召集华北县长会议。会议虽然名为华北县长会议，但其针对的问题，特别是建政的相关问题是全国性的，中央人民政府副主席朱德等中央人民政府领导出席会议。时任华北事务部部长的刘澜涛强调，华北民主建政的重要环节就是要以县为重点，实行由人民来选举县以及区、村的人民代表会议并由县以及区、村的人民代表会议来代行人民代表大会的职权。除绥远部分地区外，华北各地应于1951年冬、1952年春有计划有领导地代行人民代表大会的职权(47) 刘澜涛：《进一步加强县人民代表会议的工作》，《人民日报》1951年11月17日。 。
经政务院批准，华北县长会议通过了《关于县人民政府当前十项工作的决议》，规定“除绥远部分县、旗外，华北全区所有县的人民代表会议，一般均应于今冬明春有计划、有领导地代行人民代表大会的职权，选举县长、副县长和县人民政府委员。这是民主建政当前极为重要的一个步骤”(48) 《华北第一次县长会议关于县人民政府当前十项工作的决议》，《新华月报》1951年第12期。 。华北县长会议是各界人民代表会议加速代行人民代表大会职权的一个重要标志。1951年11月17日，《人民日报》发表社论《推广华北县长会议的经验》，要求将华北县长会议中有关加快人民代表会议代行人民代表大会职权的思想和经验在全国推广(49) 《推广华北县长会议的经验》，《人民日报》1951年11月17日。 。到1952年9月，我国省、市、县、乡都已召开各界人民代表会议，有20个省、102个市、811个县的各界人民代表会议已代行人民代表大会职权，各地出席各界人民代表会议的代表，现在已绝大部分由直接选举或间接选举产生，有些县的各界人民代表会议的代表已经达到全部由选举产生(50) 谢觉哉：《人民民主政权建设和民政工作的成就》，《人民日报》1952年9月22日。 。
在相关筹备工作准备就绪后，1953年1月13日，中央人民政府委员会通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，宣布准备用普选的方法产生省(市)、县、乡各级人民代表大会，并在此基础上筹备全国人民代表大会(51) 《建国以来重要文献选编》第4册，北京：中央文献出版社，1993年，第16—17页。 。2月，中央人民政府委员会又通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，随后开始进行全国人口普查等一系列准备工作。3月，中共中央通过《关于迅速成立县以上各级选举委员会的规定》，要求县级以上尽快成立选举委员会并开始工作，县级以下则根据选举的具体进程安排选举委员会，选举委员会由中共出面召集各党派团体负责人确定人选(52) 《中共中央文件选集(1949年10月-1966年5月)》第11册，北京：人民出版社，2013年，第227页。 。最终1954年9月，全国人民代表大会的召开，标志着整个建政程序的完成。
中共对建政程序认识的变化，反映出以毛泽东为代表的中共领导层不断在革命理论与建政实践的张力之间寻求平衡。对中共而言，革命理论与建政实践是紧密联系的。正如毛泽东所言：“没有共产主义的思想方法，就不能正确地指导我们现在的社会革命的民主阶段；而没有新民主主义政治制度，我们就不能将共产主义哲学正确地运用于中国的实际。”(53) 《毛泽东文集》第3卷，北京：人民出版社，1996年，第182页。 政权创建与发展的实践均需以革命理论为指导，而革命理论的落实必须依赖建政实践。在中共的眼中，新民主主义革命的胜利并非仅仅是一个新政权取代旧政权的变革，更是一场深刻的阶级革命和社会革命，应在政权转变的过程中逐步实现对社会的改造，推动土地制度的改革。因此，在建政问题上，中共坚持建政与土改相结合。中共最初设想先土改再建政，这一程序能保证新政权的建立不仅是名称与机构的变化，而是阶级内容的根本转变，但这种较为理想化的程序由于要求高、条件多，在战争环境中难以实现。中共不得不做出调整，毛泽东提出将先土改再建政转变为边土改边建政，尽力整合政权机构建设与社会革命，但这一设想再次遇阻。随后，毛泽东再度根据新的形势调整建政程序，提出“各界人民代表会议——各界人民代表会议(代行人民代表大会职权)——人民代表大会”的建政程序，并在一些新解放区推行先建政后土改，逐步统一全国的建政步伐。在平衡革命理论与建政实践的张力中，中共最终探索出一条适合中国国情的建政道路，建立了人民代表大会制度。
中图分类号： B27
文献标识码： A
文章编号： 1000-7660(2019)06-0047-10
作者简介： 周家彬，法学博士，(北京 100872)中国人民大学马克思主义学院讲师，北京高校思想政治理论课高精尖创新中心研究人员。
基金项目： 中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目(19XNQ021)
(责任编辑 临 川)