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摘要：为保证政府投资建设项目投资目标的实现，取得良好的经济和社会效益，文章对政府投资建设项目造价控制存在的问题进行了阐述，并针对存在问题产生的原因，提出了进一步完善政府投资建设项目工程造价控制的建议，供参考。
关键词：政府投资；造价控制；存在问题；管控
1引言
政府投资建设项目，又称公共财政投资项目或者国家建设项目。这类项目具有公益性强、投资性大等优点，已渐成为当前推动地方经济社会持续健康发展的重要力量。但是，我们通过对部分政府投资建设项目的审计发现，在工程建设热火朝天的背后，由于决策、管理、机制等方面存在不足，项目建设过程中出现了不容忽视问题。其中，工程造价控制是政府建设项目管理的核心内容，对建设项目能否取得良好的经济效益和社会效益都有着重大的影响。为保证财政资金的使用安全及使用效率，文章将基于政府投资建设项目造价控制中存在的问题及问题产生的原因，探究解决问题的对策。
2政府投资项目工程造价控制存在的问题
2.1城市项目建设规划和设计欠缺前瞻性、系统性、科学性
城市项目建设规划对城市化的推进起着决定、指导和引领作用，城市规划的成功与否取决于其自身是否具有前瞻性、系统性和科学性，是否经得起实践检验。科学合理的规划和设计是影响工程造价的决定因素。城市规划要正确处理好立足当前和着眼长远的关系，并要注意防止两种倾向：一是不考虑现实条件和发展水平，把规模定得过大、建设速度定得过快、目标定得过高，以致造成脱离实际、缺乏操作性的问题；二是片面强调量力而行、着眼当前，缺乏城市规划的前瞻性和超前性。
2.1.1规划设计欠缺前瞻性和超前性
某地修建地下管廊工程，为了节约造价，只设计一仓。完工后受空间限制，只有强、弱电和自来水可以入廊。而工程量较大的雨水、污水、热力、燃气等管道又需重新开挖管沟敷设。重复投资建设违背了修建地下管廊的初衷，造成了重复施工的投资浪费。
2.1.2规划设计不考虑经济效益
某地建设城市道路工程，规划从A点到B点之间划了一条直线。经工程造价分析，建设费用300万元，而前期拆迁费却需2000万元。诸如此类边拆迁边施工导致无法完工的工程仍占较大比重，极大地浪费了资金和时间。
2.1.3规划设计缺乏科学性、数据不够严谨
某地建设城市道路工程，规划给出的标高高出原路面30cm，施工时建设单位发现了问题，但规划拒绝更改设计标高。工程完工后因标高问题引起群众的诸多不满，最后规划同意更改标高。而拆除已完工的原路面并重新建设造成了不应有的投资浪费。
2.1.4工程设计违背设计规范、欠缺“生态城市”设计理念
“生态城市”是在联合国教科文组织发起的“人与生物圈计划”研究过程中提出的一个重要课题。生态城市是要实现经济高度发达、社会繁荣昌盛、人民安居乐业、生态良性循环四位一体的高度和谐。近些年来，城市人行道建设多采用设计和敷设“荷兰砖”，“荷兰砖”透水性好，有利于保持地下水平衡，维持城市小气候，符合“生态城市”的建设理念。但是城市建设的人行道很多却是作为停车场使用，考虑到承载要求，人行道结构层设计为20cm砼加水泥石屑和荷兰砖。因为这种结构层设计是不透水的，每逢冬春交际，荷兰砖会吸饱地表水，反复冻融，一至二年后就被损坏而需要重新更换。
2.1.5工程设计不经济
一个工程设计是否经济合理，对于工程造价的影响至关重要。实际条件下，经常出现保守设计导致造价过高的情况。某地下停车场，设计车位180个，设计建设成本2400万元，平均每个车位建设成本13万元，而此地段车位市场出售价格在9万元左右。此外，还存在不合理设计使施工难度过大，从而增加工程造价的情况。譬如，某城市主干道管沟工程，设计管内底标高-9米，不仅土方开挖工程量巨大、还伴随大量塌方、排水问题。为了解决此类问题，设计土钉支护和井点降水。但是个别路段仍然塌方严重，后来又设计加固钢板桩，导致施工难度加大，施工进度缓慢，一天仅能敷设几米。经简单测算，此路段管沟造价大约为每延米10000元，而正常深度的管沟敷设造价仅为每延米1000元。上述案例充分表明，控制工程造价的根源在投资的决策阶段和设计阶段。
2.2项目招投标把关不严，暗箱操作仍时有发生
政府投资项目工程，坚持实行招投标制度是法定程序。启动这一程序就是从中筛选出最合理的方案标底，摒弃暗箱操作、人情关系以及内定标等弊病发生。调查表明，当前仍有部分项目不公开招标，存在邀标、议标、内定陪标等不正常现象。有的将招标范围擅自限定于某主体建筑工程，而依法应当招标的一些配套附属工程直接发包。一些施工单位、监理单位通过招投标后，直接或间接出卖资质，违标挂靠。一道路工程，先施工后补招投标手续。评审时发现以下问题：①排水用的砼管改成造价翻四倍的双壁波纹管，而真实市场价格是砼管的2倍左右。②因为个别地段管沟铺设经过居民楼，不适合大放坡挖沟槽，设计院初始设计是该地段采用土钉支护，设计砼厚5cm，土方放坡系数为1∶0.03；而结算时却改成全路段土钉支护，砼厚度改为10cm，土方放坡系数变为1∶0.67，加大加密钢筋含量。原本只需300万元建筑成本的道路结算造价达到1000万元。
2.3施工过程管控不到位
从造价控制角度看，施工阶段是建设程序中持续时间最长的阶段，也是工程造价控制的重点环节。一方面，建设单位要坚持科学组织施工，正确处理造价与质量关系，以提高工程建设的综合经济效益；另一方面，财政评审活动也要担负起重要的监督控制职责，强化相互配合、相互制约，共同实施监管职责。
2.3.1 保守设计致使后期设计变更
市区城市道路建设经常需要土方换填。因地勘和设计的深度不足，土方换填只能采用后期设计变更和签证方式计取。换填深度过于保守，设计部门的意见多是换填到防冻层-1.4以上，无形中增加了本应避免的资金浪费。
2.3.2设计不完善导致频繁变更
某城市道路排水工程，当年施工并交付使用。但因道路未设计排水，第二年又重新设计拆除路面再施工。施工期间产生一些不合理洽商变更：洽商一，变更管沟回填土为回填砂砾，此变更多回填砂砾1800m3，增加造价60万元；洽商二，提出有地下水，需增设30cm水稳砂砾，而且在摊铺道路砂砾结构层时，原管沟回填的砂砾层全部挖走外运，采用外购砂砾重新摊铺，此变更增加造价20万元；洽商三，主道路上铺设排水管道时，需要将上一年新施工的路边石和人行步道砖全部破除并重新铺设，此举增加造价10万元。上述这些变更，设计、监理和建设单位有不可推卸的责任。
2.3.3现场施工协调配合及监管不到位
城市建设交叉作业，现场施工协调配合不到位会影响造价管控。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆譬如，某道路工程施工期间，一路段出现了一些建筑垃圾，附近施工单位互相推诿。类似问题很多，不仅耽误工期，还造成不必要的重复施工和浪费。此外，施工监管不到位也较常出现。某道路工程，设计要求路床换填80cm砂砾石。现场复核标高时，却发现并未按照设计标高挖土，只挖了30cm左右。而监理和建设单位却都已认可并签字。
2.4竣工结算资料不规范，造假、不实问题屡屡出现
工程竣工结算是决定整个工程造价运命的阶段。政府财政投资评审要严格审核施工单位资质等级、劳保取费证及其提供的相关资料，重点关注以下问题。
（1）投标书造假。譬如，某道路工程，在评审时发现投标书有些单价不合理，再细观察，感觉投标书象是重新装订过的，后和建设单位沟通，找来存档的原始投标书进行对比，确定此投标书造假。
（2）招投标书相悖。某建筑工程，发标时是清单固定单价，投标时却是固定总价，并签订合同，增加了评审难度。
（3）提供资料不全真实。结算竣工量，重点放在严格依据竣工图、设计变更单以及现场签证等文件的评审。因某些原因，有些列入投标清单的工程项目竣工时并未施工，但结算时施工单位依然提报。有些工程被分包数家单位施工，重复计算连连发生。譬如，某土石方工程，造价280万元。为了避免工程招投标，建设单位将此工程分解成十家施工单位（采用无资质挂靠和一家挂多家方式）共同施工并签定合同。而且合同单价自定，并未执行国家定额，给事后评审带来困难和争执。
（4）清单不平衡报价影响价差调整。2003年全面实行工程量清单计价，虽然工程量清单的不平衡报价是允许的，但是直接影响到后期价差调整的准确性。依据吉林省定额站公布的造价信息及相关文件，价差调整主要分两部分，一个是人工费调差，另一个是材料调差。譬如，某土建工程“有梁板”条目，施工单位投标时大大提高了其单价，提高单价的方式是将此条目的定额工程量改为清单工程量的3倍。不平衡报价是允许的，但因为不平衡报价导致不合理的价差调整却是不合理的，也给评审带来了困难。
（5）招标文件和图纸的不完善导致不合理签证。招标文件和图纸的不完善会让施工单位有机可乘，在结算时肆意增加增量和不合理签证。在评审2014年暖房子工程时，前期财政并未参与招标控制价的评审，在结算时发现以下问题：①高层施工增加费，暖房子工程套用修缮工程定额。修缮工程是按照6层以下施工标准编制的，但实际此工程中还含有一部分高层，现场监理和甲方就对此部分依照修缮定额补充了高层施工增加费签证。但修缮定额的高层增加费是按建筑面积编制，适用于新建或扩建项目，暖房子工程套用并不合理。②外墙修补签证，外墙实际修补面积含有极大的不可控性，仅凭一纸签证难以核实其真实工程量。③工程量重复问题，在现场踏查时发现，有部分住户已自行做过外墙保温，在实际结算时并未扣除。
3完善政府投资项目工程造价控制的建议
3.1将规划和设计纳入经济论证环节
在经济社会环境下，从理论到实践，挑战是多方面的，应对与改革已不容回避。城市规划和设计也一样。在城市建设与管理上，形成了这样一种模式，即：城市政府既是城市产权的唯一所有者，又是城市发展的唯一决策者，也是城市建设的唯一投资者。与此相适应的城市规划也就应运而生，它在我国大规模经济建设中发挥的作用巨大，成绩显著。但是，毋庸讳言，这种计划经济体制下的城市规划，从理论到运作，都有严重的弊端与缺陷。只有让规划的高度集权得以调整，充分发挥各方的积极性，并认真听取并采纳专家合理的经济论证，才能摒弃传统模式弊端，实现科学精细化管理，才能将政府财政资金取之与民，用之与民。
3.2坚持完善勘察设计阶段的外业调查力度和强化文件审查制度
勘察设计工作应当坚持委托专家评审制度。对项目初始规划、勘查、设计、拆迁费用等进行必要的可行性、科学性、合理性、经济性论证，筛选出最优规划设计。规划、勘察、设计部门应当亲临现场踏查，亲力亲为，对项目进行全程跟踪。坚持勘察设计阶段的外业调查，是确定工程造价编制工程概、预算的可靠依据。要使工程设计科学合理，最大限度地减少工程变更，设计人员必须全力坚持做好外业勘测工作，把握真实情况，防患于未然。坚持设计文件审查，包括工程设计是否满足技术规范要求，施工方案是否合理，工程造价是否经济。
3.3政府投资基建项目必须严格坚持竞标程序
政府投资基建项目竞标是法定程序，必须依法进行，要在强化基建项目竞标的监督管理，推进依法招标标工作上把好关口。一要坚持通过立项、可研、初设以及项目设计、勘察、监理和施工等方案对比、控制；二要坚持先规划后建设、先勘察后设计、先设计后招标、先招标后施工、先验收后结算等监督措施。坚决杜绝内定标、人情标和暗箱操作，把工程造价控制在合理、合法之中。
3.4严格控制工程变更制度
工程变更往往是造成工程造价发生变化的潜在因素，直接涉及工程质量进度，是工程易发环节。严格控制工程变更，必须先由地勘部门到现场重新勘测并出具地勘报告，设计人员依据此报告出具设计变更，业主、监理和审计亲临现场严格核实工程量。坚决杜绝虚假变更、人情变更。2013年，“某市财政投资评审中心”与“住建三算小组”共同拟定实施对城市建设项目的现场签证、变更
的监督管理制度，加大了监控力度。这一有效制度，应予以借鉴。同时，相关部门应建立一套完整的、科学的监督措施。譬如对设计单位、施工单位和监理单位加入诚信评级制度、加强对现场监理和甲方的监督、建立必要的相应奖罚制度等，确保工程变更的真实性。
3.5加强招标控制价和工程结算的审核力度
政府财政性资金投资项目工程量清单、招标控制价和工程竣工结算由财政部门或者财政部门委托有资质的建设工程造价咨询企业编制和审查。未经审查的，不得作为工程价款结算的依据。
3.6招标人应建立完善规范清单报价澄清程序
坚持投标人就价格异常单价提供准确的分析和说明制度，不断强化对价格异常单价的监督管理，使之规范化、制度化、确保结算造价的合理性和可控性。从源头上纠正只看单价不看具体内容的单一思维模式。
3.7努力提高从业人员队伍的整体素质
全力提升从业人员整体素质是新常态下做好工程预算的基础工程。要不断培养和造就恪尽职守、专业求精、思维敏捷、善于科学决策的从业人才队伍。对于没有能力进行工程建设项目管理监督，又要进行项目建设的建设单位，必须坚持委托有能力部门代理制度，建议成立专门的建设监理组织机构，赋予法定代理权力。
4 结束语
总之，做好政府投资建设项目的造价控制工作，能够最大限度地提高政府工程的经济效益和社会效益。对此，我们要积极探索和把握政府财政管理的客观规律，把控制工程造价的观念渗透到工程建设的各个环节之中，建立健全切实有效的管理制度和运行机制，利用科学的管理方法和有效的控制措施，以达到控制工程造价的目的，保证项目管理目标的实现，提高工程投资效益。
参考文献
[1]唐俊.浅谈政府投资建设项目全过程造价控制要点[J].城市道桥与防洪，2013（6）：200-203.
[2]孟庆波.浅析政府投资工程造价控制存在的问题及对策[J].经营者，2016（8）.
论文作者:陈佳恩
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第23期
论文发表时间:2018/1/15
标签：工程论文; 造价论文; 工程造价论文; 政府论文; 万元论文; 建设项目论文; 砂砾论文; 《建筑学研究前沿》2017年第23期论文;