我国地方财政支出结构实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,支出论文,地方财政论文,结构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国地方财政支出结构的现状及问题
（一）地方财政支出总体结构：经常性支出的比重和增幅远远高于建设性财政支出
1998年，我国地方财政用于经济建设的支出占其总支出的27%，行政管理费支出和各类事业费支出所占比重分别达16%和37%。从吉林、河北、新疆、青海、山东五省区（以下简称五省区）1980-1998年地方财政支出结构的变化来看（如表1、2所示），五省区财政用于经济建设的支出增长幅度较小，占五省区财政支出的比重由1980年的44.69%下降为1998年的23.89%，各类事业费和行政管理费增长较快，占财政支出的比重分别由1980年的38.55%和11.1%上升为1998年的44.7%和16.67%。同期省以下财政支出结构也表现出大致相当的发展趋势。以山东省某市1980～1999年财政支出结构的变化为例（见表3、4），该市1980年经济建设支出占总支出的48.95%，1996年降为15.7%，1999年该比重回升为19.38%，各类事业费和行政管理费所占比重由1980年的32.27%和13.83%上升为1999年的39%和22.11%。
经常性支出所占比重的上升在一定程度上是对传统体制下畸形的财政支出结构的一种矫正。这是因为，1978年以前我国财政安排了过多的资本性支出，投资建设了大批国有企业，经常性支出相对偏少，导致公共产品欠账太多。改革开放以来，经济高速增长人民生活水平提高，对公共物品的需要也急剧增加，地方财政性支出中的经常性支出便不断增长。如表1所示，五省区的文教科卫事业费稳步增长。尤其是由于各级政府普遍重视了教育事业的发展，五省区教育事业费所占比重由1980年的14.9%，到1998年提高至17.27%。地方财政经济建设性支出的下降，是与经济体制改革背景相伴而生的，有一定的必然性。1978年以来，我国财政收入占国民收入的比重持续下降，社会投资主体多元化；预算外资金收支急剧膨胀，其中的大部分支出用于经济建设，加之流动资金拨改贷的改革，使地方财政承担的经济建设职能由社会投资主体、一部分预算外资金、国家银行等分担。
表1 1980～1998年五省区财政支出结构表
表2 1980～1998年五省区财政支出分类表
但是，具体分析经济建设支出的内部结构就可以发现，我国地方财政建设性支出中的绝大多数项目属市场经济中政府应有所作为的领域，建设性支出所占比重的下降有其不合理的成份。
在地方财政建设性支出中，基本建设支出的增幅最小，其占整个财政支出的比重下降速度最快。如表1所示，该比重由1980年22.45%下降为1998年的6.83%。在整个基本建设支出中，非生产性基本建设支出所占比重上升。以山东省为例，1978年基本建设支出中用于工交等部门的生产性基本建设支出占78.38%，行政机关和文教卫生事业单位等的基本建议支出仅占21.62%，而1996年前者下降为17.36%，后者上升为82.64%。而用于农业方面的支援农村生产建设支出和农林水事业费的比重都有不同程度的下降，特别是支援农村生产建设支出所占比重大幅下降，由1980年的7.54%下降为1998年的2.15%。
（二）地方经常性支出结构：行政经费膨胀迅速
1992、1994年和1996年，全国地方财政支出中行政管理费和公检法支出之和分别为388.62亿元、670.56亿元和969.36亿元，其占当年地方财政经常性支出的比重分别为19.89%、22.43%和22.14%。
表3 1980～1999年某市财政支出结构表
表4 1980～1999年某市财政支出分类表
行政支出是财政支出的主要组成部分之一，一般说来，随着财政支出的增长，行政支出也会相应地增长。但是，由于行政支出属于纯消耗性支出，因而其增长速度应小于财政支出的增长速度，这样才有利于政府把财政支出增长的大部分用于经济建设和社会公共事业。
从表2来看，五省区的行政管理费（含公检法支出）增长最快，1998年较1980年增长了17.9倍，而同时期五省区财政支出总额增长了11.9倍，大大超过了整个财政支出的增长幅度，其比重由1980年的11.10%上升至1998年16.67%。
若以行政支出弹性这一动态指标衡量某市行政支出增长率和财政支出增长率的相对变动可以发现（见表5），该市1986年以来，行政支出弹性逐年提高，1990年以来大部分年份该数值均在1以上，也就是行政支出的增长百分比超过了财政支出增长的百分比。这说明财政支出增长的相当部分是用来应付行政支出的不断膨胀的。
表5 1986～1997年某市行政支出弹性
行政经费的膨胀表明我国公共劳务提供的成本过高，这不仅给整体财政支出的膨胀带来了压力，也会对社会经济的发展带来不利的影响。因为行政经费开支毕竟不能直接创造社会物质财富，在以财政手段集中分配和财政收入一定的情况下，行政经费的超常增长不仅会挤占急需的地方公共事务支出项目，也会挤占地方的直接生产性支出，必然会影响公共事业和地方经济的发展。
（三）各单项支出结构：人员经费的比重和增幅远远超过公用经费
整体来看，我国地方财政各类事业费和行政管理费支出大幅度增加，进一步分析可发现，由于近年来人员膨胀，增长较快的各项事业费中主要是人员经费大幅度增长。尤其是工资改革后，人员经费在大部分支出项目中更是占据绝对主导地位，而真正用于事业发展的资金并没有很大的增长。这进一步扩大了行政经费、各类事业费在整个地方财政支出中的份额。
（四）不同地区之间和同一地区不同级次之间财政支出结构差异较大
当前，我国经济发达程度不同的地区，人均财政支出水平相差极为悬殊。就全国整体而言，1990年人均财政支出水平最高的北京市为633元，最低的河南省为106元，北京市是河南省的5.97倍，相差527元。1996年，人均财政支出水平最高的上海市为2348元，最低的河南省为278元，前者为后者的8.45倍，相差2070元。仅6年时间，高低悬殊差扩大了1543元，扩大到2.48倍。这种情况直接导致了不同地区财政支出结构上的较大差异。从经济发展性支出来看，东部沿海地区由于人均支出水平较高，财力充裕，在企业挖潜改造、城市维护费、文教科学卫生事业费等有利于改善投资环境，促进地区经济长远发展方面的支出比重较高，而中西部地区由于人均支出水平低，用于这方面的支出的比重较低。这一差距直接影响东、中西部地区文教科技水平和基础设施状况，进一步加大了东、中西部地区经济发展差距。
就某一省份而言，由于我国省域面广量大，从一定意义上说，一省内县域经济发展不平衡的程度甚至高于区域、省域间的差异程度。将不同经济发展水平、不同经济发达程度（按人均GDP、人均财政收入、人均财政支出水平等划分）的区（市辖区）、县的财政支出结构相对照，也会发现与上述区域间财政支出结构对比相类似的一些特点。由于资料所限，现仅以山东省某经济发达区（设为A区）和某经济欠发达县（设为B县）1997年数字为例。
由表6、7可以看出，在企业挖潜改造等支出、城市维护费支出所占比重上，A区高出B县6个百分点。A区毗邻市区，地处平原，交通便利，有较雄厚的工业基础，人均财政支出达371元。因而该区财政状况较为宽松，建设性支出主要集中于区级财政且所占比重较高。而B县地处山区，第二、三产业薄弱，农业是县、乡两级的支柱产业，人均财政支出为241元。其县级财政用于建设性的支出比例较低，且在农业方面的支出亦较有限。其支农支出（包括支农两类支出和农林水气事业费支出）主要集中于乡（镇）一级，所占比重较A区同级水平要高。在事业费支出和行政支出（含公检法支出）等经常性支出所占比重上，A区为66.15%，而B县为75.51%，经济欠发达的B县财政的“吃饭”性特征较为明显。就乡（镇）级财政而言，二区县的乡（镇）经常性财政支出所占比重均在90%左右，尤其是教育事业费支出（主要是教师工资）均可占其本级财政支出的“半壁江山”，“吃饭财政”的表现愈益突出，体现了乡（镇）级财政极为窘迫的现状。
表6 1997年A区两级财政支出结构表
表7 1997年B县两级财政支出结构表
二、我国地方财政支出结构失衡的成因分析
（一）经济发展水平的制约
整体来看，我国作为一个发展中国家，经济发展水平不高，各地方市场发育程度不一，全国范围内统一、完善的市场体系尚未形成，因而地方经济的区域性较强，全国经济的整体性较弱，对地方公共物品的需求必然处于一个较高的水平上。另外，在发展经济的过程中，我国政府面临着推动经济体制转轨和经济社会现代化进程的双重任务，地方政府除了要保证其自身的正常运转，支持各项事业的发展，还要支持各项改革，调整经济结构，促进经济稳定、快速发展，因而除了直接的生产建设支出之外，各项事业费支出、行政费支出跳跃性增长、刚性增长，在财政收入无法超常规增长的情况下，优化财政支出结构的需求变得十分迫切，同时也面临着很大的困难。
就各地区而言，我国是一个幅员辽阔的大国。各地方包括气候、地貌、地理位置、资源禀赋在内的自然环境各异，历史背景、人文风俗、劳动力素质等社会环境都有所不同，导致全国各地方从历史上就存在着经济发展水平的不均衡分布。建国以来，由于国家投资的地区侧重点进行了大幅度转移，造成了生产力布局的不均衡。此外，开放政策的倾斜效应及非国有经济发展程度和经济效益的地区差异的迭加，使得我国的经济发展水平在总体上升的基础上呈现出较大的地区差异，以致各地的城市化进度、产业结构、财政能力呈现很大不同，因此财政支出结构上的地区性差异有其必然的一面。
（二）政府职能范围调整不到位
在市场经济下，政府和市场的分工应十分明确，政府职能应准确定位，即市场能做且做得很好的应尽量交给市场去做，只有市场做不好或不能做的才应由政府去做。改革开放以来，我国适应计划经济向市场经济转轨的要求对政府职能范围进行了若干调整。但是，政府职能范围的调整始终不能到位。这里有主观方面的因素，也有一些客观原因。首先，在传统体制下，政府充当了社会资源配置的唯一主体，不仅要承担行政管理、司法治安、文教科卫事业等职能，还要担负遍布所有产业领域的国有企业创建、运营、弥补亏损的责任，甚至负责免费提供个人医疗、住房、养老金等，尽管随着改革的推进，政府介入私人产品领域的程度较之以前有所降低，但是，由于国有企业经营机制转换和战略性改组、住房制度等改革推进的复杂性、艰巨性，政府在私人产品领域的“退出”的步伐缓慢。其次，由于投资体制改革滞后，各级地方政府投资责任与风险不对等，具有扩大投资谋求经济利益和政治利益的冲动，纷纷向上级政府或中央政府争取拨款，投资了大量一般竞争性项目，地方政府与这些企业和利益攸关，不愿从中“退出”。待这些项目由于重复建设、盲目竞争和政企不分等弊端而效益低下、亏损严重时，政府又不能“退出”了。上述种种政府职能的“越位”，不仅影响了市场机制的有效作用，也消耗了大量政府的财力，影响政府正常职能的履行——那些市场经济中应由政府充分保障的义务教育、基础设施、农业生产等领域财力供应不足，政府职能“缺位”。
由于政府职能范围的不到位，一方面使得行政机构改革滞后，传统体制下“大政府”的行政机构设置有所保留，而为适应经济改革新形势的需要，政府又要增设新的机构，有时还要设立一些专门机构来协调新旧机构的工作，加之任何机构都讲究上下对口，中央每增设一个机构，各级地方政府便要相应增设上百个对口机构，致使行政机构越来越多，人员编制膨胀，财政供养人口增多，行政管理费支出所占比重居高不下。同时，由于机构设置缺乏统一的原则，即按行业设置，又按传统的部门设置，导致许多政府机构职能交叉重叠，政出多门，使政府的工作极不规范，行政效率低下，进一步降低了财政资金的使用效益。
（三）各级政府间职责划分不细致且缺乏法律的约束力
长期以来，我国各级政府间事权与支出职责划分缺乏具有约束力的法律规范——中央与地方（省级）政府间支出责任的划分至1993年在《国务院关于实行分税制财政体制的决定》中始有体现。大致来看，二者事权和支出责任的划分比较明确、合理，也基本符合国际惯例。但其表述语句缺乏法律上的严谨性，对事权划分的描述过于粗线条，既不彻底，也不细致；相比之下，省以下政府间事权的划分，就连一个全国性的政策规定都没有，更谈不上法律依据。这就使得我国各级政府间职责划分“上下不清”，实践中很容易造成经常性的相互“侵权”行为，因而很难保证各级政府财政支出边界的清晰、稳定，对优化财政支出结构产生了不利影响。具体说表现在以下三个方面：
首先，本应由中央政府承担的责任转嫁给地方。典型的例子有：三缺工程移民、长江防汛、黄淮海综合开发等受益范围大、规模外溢，关系到全国经济、社会发展的项目，中央要求与地方1:1进行资金配套；由中央财政条条管理的事业经费，包括气象事业费、统计普查事业费、地震事业费、武警经费、离退休干部医药费、企业离休干部工资与机关拉平、政法系统扩编并提高开支标准、政法委享受公安待遇等等，转由地方负担或部分由地方负担；从受益原则上讲粮食生产和经营是一项关系到国计民生和社会稳定的重大事项，粮食价格保护政策理论上应由中央政府实施，地方只应负担其中与本省居民生活用粮和必需的粮食储备相关的政策性支出，但实践中粮食价格保护政策被转嫁给地方实施。
其次，本应由地方承担的职责，中央越疽代疱。目前中央对地方的数百个专项补助项目，总额有数百亿元之巨，大部分纯属地方性项目，对其他辖区既没有直接的、也没有间接的外部影响，由地方自己承担供应职责更为合适。中央的包办代替使地方缺乏对这些项目效益的监督，浪费严重，从而降低了这些项目建设和使用效益。另外，由于这些项目多是计划体制遗留下来的，受益较多的都是城市化水平高、老工业基地和西北少数民族地区，对中部穷省照顾不够，加之贫困地区很难筹出项目要求的配套资金，因而项目多放在了资金较充实的地区。这部分项目，进一步加强了地区间财政能力的不平衡，还削弱了中央政府对地区间财政能力的再分配能力，以致于不能弥补经济落后地区财政支出结构的缺陷。
再次，高层级政府干预低层级政府支出职责的行使，致使规定用途的地方支出过多。中央通过许多部门法律或法规，规定地方对于农业、教育、科技、计划生育、扶贫、体育、民兵等支出增长，要超过财政收入增长，或者规定占财政支出的比重必须达到某个水平。例如（农业法）、《教育法》、《科技法》都规定：地方各级财政用于该方面的投入应当高于经常财政收入增长。这些规定在一定程度上为一些重点事业的发展提供了法律支持，但是由于各地的事业发展重点、财政状况不同，规定一个全国统一的支出比重难免有脱离各地实际之嫌，加之这些硬性规定之间缺乏协调、层层迭加，致使有的地方的县市这些限定用途的支出占到财政支出的60%。该比重与财政能力高低具有负相关的关系，即越是财力薄弱的地方财政该比重越高，财力回旋余地越小，从而根本无力根据本地区实际优化财政支出结构。
（四）地方财政缺乏稳定、规范的收入机制
伴随着我国市场经济的发展和人民生活水平的提高，客观上要求地方政府提供越来越多的带有明显地域性的公共商品，但是现行的分配制度远远不能适应这种要求，地方财政缺乏稳定规范的收入机制，与其应履行的支出职责不相称，以致非规范性收入大量衍生，进一步恶化了地方财政支出结构。
1.财政职能被肢解，预算外资金膨胀。改革以来，我国财政针对与过去高度集中的计划管理相适应的统收统支弊端，对财政体制和政策进行了全面改革和调整。改革初期，国家财政在纵向上向地方政府、企业放权让利，充分调动了各利益主体发展经济、推动改革的积极性，但国家财政能力付出了急骤下降的代价。同时推进改革和推动社会经济发展的任务给各级财政带来巨大支出压力，在预算内收入严重不足时，他们只能从预算外找出路，给各部门、各单位留下预算硬缺口，有意识鼓励各部门、各单位创收。这种横向的给行政事业单位的放权让利使这些部门都能代表政府履行分配职能，财政预算内收入在“部门财政”的各种收费、摊派侵蚀下进一步萎缩。“部门财政”游离于财政控制、监督之外，财政职能被肢解、弱化。尤其是近年来，部门、单位既得利益的强化加剧了预算外资金的膨胀。
地方预算外资金的增长和政府对这部分资金流向的控制，对各级政府综合平衡社会财力，补充国家预算资金的不足，支持城市基础设施建设，促进各项事业的发展起到了一定的积极作用。但是，预算外支出的膨胀必然要侵蚀预算内资金，分散政府财力，加剧地方财政困难，使预算支出得不到应有的保障。而且由于对这部分资金管理具有困难和复杂的一面，预算内、外支出平行运行，在支出方向、支出监管上难以协调，造成行政事业支出依赖财政拨款，预算外支出负责单位办公条件改善、交通、通讯工具的升级换代、职工福利等额外消费支出的局面，并导致部门和单位之间经费开支悬殊，既助长了行政事业费支出的不断攀升，也带来财政资金使用中的极大浪费。这进一步使整个地方财政支出结构中的行政消费性开支扩大。此外，由于预算外资金在各地区间的分布是极不均衡的——富裕地区的绝对额和人均占有量都远高于贫困地区，各地区在财力和基本公共服务水平上的差异因之进一步扩大，经济发展水平差距扩大，进一步加剧了各地区财政支出结构的失衡。
2.地方财政收入不稳定、不规范。在改革前的集权性财政体制下，地方政府所有税收和利润上缴中央政府，然后根据中央许可返还各省。改革以来，在“分灶吃饭”和“包干制”财政体制下，地方政府相应地获得了更多的收入自主权。但是，地方各级政府的财政收入往往通过与中央或上一级政府谈判确定，讨价还价的因素较多，科学、规范化的因素较少。这种收入上的随意性使得支出安排上也带有一定的随意性。1994年开始，我国实行分税制财政体制，但在收入划分上并非实行了规范意义的分税，而是带有很强的收入分成的痕迹。其中的两税分税办法因为存在重复打折问题，使得地方财力在“两税”增长的同时得不到增长，更使得原来总额留成比例较高的贫困县财政难以承受，财政举步维艰。此外，分税制改革未授予地方政府开征新税、改变税率或税基等税收自主权，在各地税源千差万别的情况下，相当一部分未纳入中央规定征收范围的税基和潜在收入就流失掉了。典型的如湖南的辣椒、寿光的蔬菜等。由于地方财政收入处于不规范、不稳定的状态，且随着政府层级的降低，不规范、不稳定的程度越高，财政困难的情况愈甚。因而财政预算内支出的“保吃饭”的特征愈为明显。此外，为应付日渐沉重的支出需求，地方政府往往从各种不正规的、没有法律基础的来源征集收入，导致各种方式和名目的集资、摊派、收费、配套费、捐款、借款等盛行，非规范收入（注：指经济中存在的大量未能由“预算内收入”和“预算外收入”体现出来的通过“非规范”的方式收集起来、但又确实用于公共目的的“公共收入”，即“非规范公共收入”，简称“非规范收入”（樊纲，1996）。有人称这种收入为“非正规收入”（李扬等，1992），有人称其为“制度外收入”（孙谭镇等，1993），有人将其与预算外收入一起称作“非预算收入”（off-buret revenue，黄佩华，194）。详见《中国制度变迁的安全研究（第1集）》，上海人民出版社1996年8月版第93页。）大量衍生。据研究显示，非规范收入在地方政府收入中的比重随经济增长而逐步扩大，且增长速度大大超过预算内收入。它在一定程度上弥补了地方政府在教育、卫生、基础设施、政府必要的行政开支等方面的不足，但也具有侵蚀预算内收入、加重农民负担、扰乱分配秩序、助长政府官员腐败的负面作用。更为突出的是，由于在经济越发达的地区非规范收入在政府收入中的比重越大，该地方政府所提供的公共服务水平就越高，经济发展速度愈快，其财政预算内收入相对于经济落后地区就越充裕，财政预算内支出结构的地区性差异就愈明显。
3.转移支付体系不完善。我国目前的转移支付体系过于庞杂，但是保留原体制的因素较多，新的实施办法力度不够。如中央对地方及省对下的两税返还，是以来源地为基础，并不考虑地区差别，还充分考虑过去各地的既得利益，加大了各地区财政收入能力的差距。另外税收返还的基数中包含了过去体制中的不合理因素，并在逐年流动的过程中被逐渐放大。再者，就过渡时期的转移支付办法而言，尽管机制较为科学，但是力度太小，1995～1997年间，平均每年只有30多亿元，实际上不能对平衡地区间财政能力起到实质作用。因此近几年不仅东、西部地区之间，而且同一地区内不同级次的政府之间提供的公共服务水平和财政支出结构呈现出不应有的较大差异。
（五）财政支出管理水平低下
1.支出预算编制不科学，支出过程透明度低。目前的支出预算编制，基本上还是“基数加增长”的方法，虽然一些地区在开始推行“零基预算”，但预算编制的方式、程度等仍有很多不合理的成份。一是预算编制前缺乏必要的论证过程，对预算科目是否保留、结构是否合理、单位人头经费和公用经费是否有压编的可能、单位之间是否平衡都缺乏必要的量化分析和科学论证。二是由于考虑人为因素、历史因素较多，继承了以往的不合理因素，固化了原有的财政供给范围和支出结构，不利于支出范围的重新确定和支出结构的优化。三是从支出预算的确定以至拨款的使用，整个过程处于暗箱操作状态，事业发展甚至连严格的预算都没有，预算透明度低，这就为随意调整支出项目、支出的铺张浪费和违法乱纪等提供了遮蔽。
2.支出约束软化。预算的约束软化，地方财政支出随意性大，是造成财政支出效益不高、结构失衡的重要原因，主要表现在：一是法制建设滞后，管理几乎无法可依。目前在财政支出管理方面分配、使用、管理、监督各个环节基本无法可依，致使财政支出管理的权威缺乏法律保障，这必然造成支出上的主观性、随意性，支出缺乏强有力的约束机制。二是有法不依、执法不严。1995年《预算法》已正式颁布实施，从其贯彻执行来看，不够严格。一方面由于《预算法》的规定较为笼统，缺乏必要的实施方法，使其缺乏可操作性；另一方面在于执行主体的法制观念淡薄，长官意识严重，致使有的地方随意调整预算、追加支出预算，还有很多地方的预算形同虚设，执行过程中被各种“关系”、“条子”冲得面目全非，预算不能正常执行。三是部门法律之间缺乏协调。在《预算法》颁布后，国家又以法律、法规的形式规定农业、教育、科技等财政支出项目必须达到一定的增长比例。尽管对促进和保证一些重点事业的发展发挥了一定作用，但也肢解了财政职能，给《预算法》的落实、执行带来了很大困难，破坏了优化财政支出结构实施主体的统一性、权威性。
3.支出监督弱化。当前地方财政监督弱化的问题较为普遍，支出监督弱化尤为突出。一是在地方财政支出过程中，从政策的掌握运用，到财政拨款和财政监督均合为一体，缺少内在的制约机制。二是地方财政支出监督滞后，在地方财政部门的日常工作中，普遍注重对收入的监督管理，而对支出的监督无论事前、事中还是事后，监督都显得不够。三是对支出的监督往往流于形式，缺乏应有的力度。对一些不按预算执行或随意改变支出用途等方面的问题，没有相应的解决办法和措施。这同时也说明，支出监督执法不严格、不具体，日常监督难以形成制度化、规范化，直接影响了财政监督的权威性和有效性。此外，社会中介监督体系独立性差，受行政干预较多也使得其作用十分有限。这就助长了财政支出过程中的浪费、违纪现象，使财政资金的使用效益低下，结构问题突出。
三、优化我国地方财政支出结构的对策思路
（一）转换政府职能，调整财政供给范围
地方财政支出结构的优化应当建立在政府职能转换的基础上。目前我国正处在经济体制转轨和经济起飞阶段，客观上也要求重新界定政府与市场之间的分工和职责。目前政府职能的转换包括两个方面的内容：一是政府逐步退出市场机制有效率的经济活动领域，将其让位于市场；二是为逐渐完善市场体系服务，并弥补市场机制的缺陷。具体说，在社会主义市场经济条件下，各级地方政府的主要职能应从直接计划、组织社会生产和流通，逐步向依靠经济和法律等手段间接调控经济，促进地方经济发展，保持社会稳定方面转变。在保证国家机构正常运转的条件下，重点支持教育、农业、基础设施建设等。
在市场经济条件下，政府职能转换、机构设置科学，行政效率高是财政支出结构优化的重要标志。目前，应尽快规范政府组织机构建设，修订和完善政权组织法规，使各级政府机构的建设有法可依。对各级地方政府部门的设置、机构的个数、人员的多少、一个地区政府公务人员占总人口的比例、行政区域的设置等，要根据各地情况，从法律上进行规定，并严格执行。
结合政府机构改革和转换职能，按照社会主义市场经济的要求，规范财政供给范围。在市场经济条件下，市场机制在资料配置中起着基础性作用，凡是能够由市场解决的问题，尽量要由市场解决，市场解决不了的或者靠市场解决效率低下的，才由政府解决。政府介入的范围应仅限于“市场失灵”的领域。要按照以上原则对现有的财政供给范围进行清理。一是财政要逐步退出一般性生产建设领域，逐步减少对企业生产经营的直接干预。二是随着政府机构的改革，逐步清理行政经费供给范围，凡是已经转变为经营性公司或行业管理协会的单位和部门应从财政供给范围中退出。三是对各类事业单位进行清理。结合新的事业单位财务管理制度的实施，对事业单位划分不同类型，具体确定不同的财政资金供给政策。对于能够体现社会共同需要，从事代表社会共同利益和长远利益的事务，靠市场机制调节不了的公益性事业单位，如基础教育、计划生育、卫生防疫等单位，一般应由各级财政提供经费。对于既符合社会共同需要，又有一定的经营特点，能由市场进行部门调节的事业单位，财政可以确定必要的资金扶持数额，经费不足部门由单位靠自己组织收入解决。对于从事竞争性和盈利性事务，属于经营性或者基本上属于经营性的事业单位，如各类杂志社、报社、社会中介机构、培训中心、宾馆、执行所等，应将其逐步清理出财政供给范围。四是逐步取消各种价格补贴，通过提高工资和相关的社会保障来解决。同时对亏损企业补贴设置总量控制线，建立激励机制，核定指标，超亏不补，减亏分成。五是在退出一般竞争性生产领域的同时，要加强对能源、交通、农业等基础设建设以及关系国民经济命脉的重点基础项目的投资，改善投资环境。同时充分利用财政贴息等经济手段，引导社会资金的合理投向，促进社会经济的协调发展。
（二）制定各级政府事权划分的法律规范
目前中央与地方政府各级政府之间事权的划分存在很多交叉、空位和越位的现象，使地方财政支出结构难以优化。在中国特有的行政管理和政治体制背景下，要做到绝对清楚而细致地划分各级政府职责并使财权与事权完全统一，虽然是一个理想结果，但在近期内实现却是不太可能的。近期内，解决问题的重点应放在上面出政策下面拿钱的问题上。各级政府都应遵循“谁出政策谁拿钱”的原则，即在制定和实施涉及到政府间财政权益再分配的公共政策时，各级决策者都要遵守最基本的政策责任原则。根据这一原则，决策主体至少应该在原则上对所制定和实施的公共政策的全部成本（后果）承担起部分责任，不能强制性地将此项政策的成本分摊到不从该政策中受益或很少受益的政策辖区。如果这项政策使一个层级较高的辖区受益，但却使一个较低层级的地区受损，那么政策制定者就有必要同政策受损者充分协商，并在此基础上对后者提供双方均可接受的某种形式的公平补偿。
长期内，应当逐步完善政府间事权划分的法律体系，研究和制定《政府间财政关系基本法》及其子法，使中央与地方各级政府间支出划分、事权划分、收入划分等具有权威性、强约束性的法律规范。尽管具体、细致的划分方法需在实践中逐步摸索而形成，但一些基本的框架和应遵循的一般原则经过多年的改革和探索，已经较为明朗，应该尽快出台相关的法律作出明确无误的规定，以改变目前该类法律缺失、政府间支出责任混乱的局面，也为今后制定更为细致的办法奠定基础。
（三）建立规范的地方财政收入机制
首先，要规范非预算收入管理。地方财政部门应积极配合中央开展的清理分流预算外资金和非规范收入工作，省以下各级政府及其所属部门，不得越权设立不合理的基金（收费）项目，督促地县和省级有关部门认真落实已被中央明令取消的收费项目。应在各级财政全面推行预算内、外财务统管，编制综合财务计划和综合财政预算，实行预算外资金预决算管理，提高财政资金使用效益，实现最终取消预算外资金概念。逐步创造条件将一些凭借国家职能强制征收的，具有一定规模和长期稳定的收费（基金）改为税收，纳入地方税体系。对于基层政府征收的用于其直接受益范围的合理的非预算收入，应将其征纳、分配、使用纳入基层民主审议、民主监督程序，保证该部分资金使用的合理方向及使用效率。
其次，赋予地方政府一定的税收立法权。地方税立法权应体现在五个方面；一是在国家规定的范围内，选择和调整某些税种的税目、税率、税额、政策、减免权等权限；二是在国家税法统一的前提下，开征地方税种的权限；三是在不同时期，对某些征收成本高、税源小的地方小税，有停征权限；四是地方政府对中央与地方共享税种应有一定的减免权，其幅度控制在地方、在共享中所分享的比例之内，五是地方税立法权必须要终于省一级，不可逐级分散。
再次，规范转移支付办法。一是要统一转移支付的口径，凡上级政府财政净补助支出均应作为转移支付，以便于核算分析。二是要探索运用均等化转移支付公式法，科学测算各地财政能力和支出需求，合理调整各地支出成本差异。三是要调整转移支付结构，应视中央财力情况加强对中、西部地区的专项补助，较高层级地方政策应加大对辖区内贫困地区的补助力度。
（四）强化财政支出管理
首先，改革预算编制方法。一是明确支出预算编制依据，充分体现政府职能。要严格按照地方政府职能范围确定预算支出范围，调整预算支出结构，改变以“关系”、“条子”为依据编制预算、追加预算的不正常现象。二是要留足支出预算编制时间，把编制周期由目前的个把月延长至半年或一年，以保障预算编制的质量，推行“铁预算”。三是细化预算内容，加强预算论证。改变“基数加增长”的粗放编制方法，借鉴“零基预算”中有益的做法。要论证预算单位或预算项目能否成立，要对每个预算项目的目标、活动进行准确的描述，对其成本效益、工作量、可供选择的不同工作途径、不同程序资金支持的不同效果等有关内容，作科学的量化分析，并落实、细化到每一个支出项目的支出额度，除正常的预备费外，不能另留机动财力。
其次，要严格预算支出约束和监督。一是考虑建立由各方面专家组织的预算审查委员会，对预算进行全面审查，这样可以减轻财政部门的压力，也可以提高预算的准确性和透明度，杜绝浪费。二是搞好法规之间的协调。各级人大和有关立法机关应按法律程序要求，认真清理、纠正与《预算法》相冲突的法规条款，以维护《预算法》的权威性。三是严格预算支出约束。预算一经同级人大通过即具有法律效力，各项支出要严格执行。任何单位和个人不得以任何理由开增支口子，特别情况需要追加预算的必须按法定程序经人大批准，且每年预算变动要控制在一定范围内，以维护预算的严肃性。四是强化支出监督。各级人大要经常监督各级地方财政预算执行情况，审计部门要将地方财政审计作为一项重要工作，加强监督，财政部门对各单位支出情况要进行定期检查，对各种支出不能一拨了之，要随时跟踪监督支出执行及效益情况，发现问题及时解决。
再次，建立健全支出使用管理的效益机制。一是对重点支出项目实行竞争机制，对大额支出的管理实行政府采购的做法，对生产性专项资金实行招标投放、效益合同管理。二是推行行政经费下管一级的做法，即上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出指标，进行动态考核，辅之以一定的经济或政治奖罚措施。三是建立财政支出效益考核指标体系。考核指标包括：财政支出结构的考核——考核支出结构是否符合比例、财政供养人员支出结构是否合理、政府消费性支出是否按正常需求发展；财政支出项目的考核——必须保证的拨付后，政府行为与社会安全是否正常运转、事业发展计划是否超越财力的可能等等。
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