“九五”时期大型企业集团发展政策研究（下），本文主要内容关键词为：企业集团论文,时期论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、大型企业集团：对当前改革与发展政策的评估与讨论
1.现行企业集团政策的效应分析
自1991年国务院71号文件正式启动企业集团试点工作以来，有关部门陆续制订了一些支持企业集团发展的配套政策，从不同的领域和侧面促进了试点工作的深化。这些现行的企业集团政策是研究和制订“九五”时期大型企业集团发展政策的起点和基础，有必要从实践的角度进行一次评估，分析这些政策解决了什么问题，尚未解决什么问题。
——计划单列。企业集团在国家计划中实行单列是对原有计划体制的一个重要突破，目的是将企业集团从条条块块的行政管理体系的束缚中解脱出来，并体现和实施国家对重点企业集团发展的支持。目前，计划单列指标包括生产、投资、能源供应、外贸进出口、工资、科技、教育、财务和信贷等9项。从计划单列的实施效果看，这项政策确曾给单列企业集团以很大的支持，在一定程度上减少了部门和地方对计划单列集团的行政干预。但随着市场化改革的推进和直接计划手段的削弱，计划指标所包含的实质性内容逐渐减少。尤其是在现行投融资管理体制没有实质性改变的情况下，投资和信贷单列仅仅是形式上的，国家计划中没有为单列集团专门安排投资和信贷规模，部门和地方对企业集团的投融资决策仍然拥有事实上的否决权，企业仍不能摆脱投融资层层审批的制度。因此，计划单列政策尚不能使企业集团摆脱行政束缚、确立在国家指导下自主发展的地位，国家通过计划单列途径能够给予企业集团的支持力度也是十分有限的。国外的经验表明，为了科学地制订和有效地实施产业政策，国家有必要与重点企业集团建立直接的联系，但目前以计划指标为主的单列形式还缺乏这方面实质性的和制度化的内容。
——组建财务公司。企业集团财务公司的主要经营范围是：办理集团内部成员单位的信托、存贷、投资业务，金融租赁业务，房地产开发，票据贴现和有价证券抵押贷款业务以及债券担保、鉴证及咨询业务等。集团财务公司作为为企业集团自身服务的非银行金融机构，统一调度、使用成员企业的资金头寸，既增强了集团的凝聚力、提高了资金使用效益，又在一定程度减少了企业对银行的依赖，是最受企业欢迎的配套政策之一。但是，由于企业集团财务公司的经营范围严格限定在集团内部，资金来源有限，通过资金市场也只能进行7～20天的短期拆借，这样就大大限制了其融资功能。因此，集团财务公司只能在一定程度上解决企业集团日常生产经营所需的少量短期资金问题，不能解决集团发展在长期融资方面的困难。从国外的经验看，大型企业集团和跨国公司一般都是生产、流通与金融的结合体，银行在其中起着巨大的支持作用，这可能也是一种规律性的现象。组建财务公司使我国企业集团增加了金融功能，但还难以解决银行与企业之间建立某种合作关系的大格局问题。
——外事审批权和自营产品进出口权。外事审批权和自营进出口权都是落实较好的政策，对于企业开展对外交流、参与国际竞争提供了有利条件，目前试点企业集团中出口创汇额在1000万美元以上的已有48家。但是，自营进出口权由于严格限定在本企业生产的产品出口，有时进入国际市场的产品需要其他企业的产品配套，企业便无法经营，这对于一些力图把对外贸易当作经营方向之一的企业集团来说是很大的限制。对于一些想以更大的步伐进入国际市场、进行跨国经营的企业集团来说，除产品出口外还需要对外直接投资以发展海外营销系统和售后服务网络，但企业集团对外直接投资没有相应的自主权，要得到批准十分困难。所以，目前给予试点企业集团的涉外政策虽给企业以很大的便利，也使企业增加了收益，但尚不足以解决企业集团外向型发展面临的全部问题。
——国有资产授权经营和建立母子公司体制。建立以产权为纽带的母子公司体制是企业集团内部组织与管理的基础。国有资产授权经营则是借助于政府的力量、用行政划转手段加快母子公司体制确立的一种方式。由于目前我国企业集团自有资金普遍短缺，通过投资设立或购买建立子公司的能力不足，授权经营就成为一种组建或扩张企业集团最便捷的办法。但是，授权经营是一种以政府为主体组建集团的模式，只有明确尊重企业自愿联合、政府以授权经营为其创造条件的原则才能发挥积极作用，否则容易形成“拉郎配”的局面。一般来说，由于被授权主体与授权其经营管理的国有企业之间存在复杂的利益关系，以授权方式形成的母子公司体制往往矛盾和磨擦较多，不如企业集团自行出资设立或兼并形成的产权关系牢固。如进行授权经营试点的重汽集团，就曾发生过最大的紧密层企业拒绝参加紧密层企业登记，要求脱离集团的案例。需要特别指出的是，无论是建立母子公司体制还是授权经营，目的都是建立和规范母子公司之间的产权关系，并没有涉及和解决集团母公司自身的体制问题，以及企业集团与政府之间的资产占用和资产经营责任问题。政府的所有者职能如何到位，在目前的企业集团政策中仍然是一个空白。
总的来看，目前实行的企业集团试点政策进一步落实了企业自主权，为试点企业集团解决了一些生产经营中面临的困难，政策方向是正确的。但相对于企业集团发展面临的大量体制和政策矛盾而言，这些政策的覆盖面和力度似乎不够。目前企业集团政策的局限性可能主要在于两个方面：第一，改革方面的政策力度不足，还不足以解决集团核心企业的发展活力和自我发展能力问题；第二，发展方面的政策局限于企业日常生产经营的短期问题，还难以克服企业集团长期发展面临的困难。正因为如此，目前的企业集团政策尚不能够排除困扰企业集团发展的各种体制障碍。企业集团普遍反映集团试点停滞不前，原因也就在这里。这种情况表明，“九五”时期要使我国大型企业集团有一个突破性的发展，必须在现有政策的基础上迈出更大的步子。
2.关于企业集团试点工作的讨论
目前乃至整个“九五”时期，我国企业集团工作面临这样一个基本的矛盾：一是经济发展方面的要求非常紧迫。亟待通过“大公司、大集团”战略的实施培育起一批有竞争实力的大型企业集团，承担支柱产业的发展责任，与国外大公司相抗衡，确保国家产业安全。二是经济体制方面的条件一时难以具备。企业集团发展涉及国有企业改革、投融资体制改革、政府职能转变等诸多改革领域，这些体制问题的解决显然需要一个过程。在这样的大背景下，企业集团工作通过试点寻求突破是正确的，但在试点的目的性、组织方式和具体政策上还有必要进行更深入的讨论。
第一，改革问题：必须把企业集团核心企业的改革放在首位。从目前企业集团发展面临的实际困难看，要使集团有一个大的发展，现行投融资管理体制必须进行重大改革，使企业能够摆脱行政审批的束缚，成为真正的投融资主体。但宏观层面放开的前提是企业经营机制有实质性转变，否则企业经营者有权无责、行为不受约束同样会出现问题。我国目前的经济管理体制虽然不合理处甚多，但在基本点上是对称的：企业体制没有理顺，无法用经济办法约束企业行为，只能借助于行政手段。在这样的体制状况下，必须首先在集团核心企业的改革上实现突破，否则永远是一放就乱、一管就死的局面。改革应包括两个方面内容：第一个方面是建立约束机制，包括政府监管机构和监管制度建设，明晰产权关系和资产经营责任，完善集团母公司的公司治理结构，形成规范的决策和制衡机制等。先把监督制约机制的框架搭好了再谈放开的问题。第二个方面是使集团核心企业具备自我发展能力，包括降低企业过高的资产负债率、减轻内部冗员负担和社会负担等。先把企业扶助到一个能够自我发展的起点上再谈自主发展问题。这样一套改革措施目前推进的范围还不可能很大。制约因素主要在于：在政府职能转变之初，其作为所有者代表的有效管理幅度是有限的；要减轻企业负担、处理历史遗留问题，需要国家大量资金投入，国家一时能动用的财力是有限的；配套的现代企业制度建设包含大量具体的改革组织工作，尤其是建立约束机制很难靠被约束者自行设计和操作，而国家能够动员的改革组织力量也是有限的。这些客观的限制条件决定了试点企业集团不能过多，否则政府不能有效监管必然会导致失控，国家有限的改革组织力量和政府财力分散使用，谁的问题都难以真正解决。由此认为，目前57家试点企业集团在数量上可能是偏多了。
第二，发展问题：必须把实施产业政策放在导向性的位置。企业集团试点可以有两种出发点：一种是从实施产业政策出发，扶助一批肩负国家产业发展战略任务的企业集团成长起来；另一种是从“抓大”出发，扶助大型企业的发展。这两种出发点在政策内涵上并不完全一致。以试点集团的选择为例，从后者出发选择的标准主要是规模，只要规模大就应该扶持；从前者出发既要有规模要求更要注重产业定位，如联想集团目前的规模并不很大，但为支持民族计算机产业与国外大公司竞争显然需要扶持。在我国目前的经济发展阶段上，大型企业集团发展的迫切性主要来自于支柱产业成长、国家产业安全，以及国外大企业对我国市场的争夺，因此实施产业政策并接受国际竞争的挑战应是集团试点主要的出发点。需要强调的一个问题是，实施“大公司、大集团”战略并不意味着把现有大企业统统搞大。我国现有大型企业大部分是计划经济时期建立的，由于市场需求结构的变化和技术工艺的发展，这些大企业同样存在结构调整的问题。有些大企业需要通过集团化进一步成长，有些可能会维持现有经营规模，有些可能萎缩甚至被淘汰。所以，要使现有大企业都去通过集团化实现规模经济是不现实的，如果这样做将会导致新一轮代价沉重的支柱产业重复建设。以实施产业政策为出发点不是一个抽象的概念，必须具体化到某一战略性产品的发展或对某一战略性市场的占有上，必须具体化到具备条件的企业集团自身的发展规划中去。调研中发现一些试点企业集团的发展方向并不明确，其发展规划也没有与国家的产业政策相衔接，想搞大而不知向何处发展，这说明目前的集团试点在产业政策的导向上并不十分清晰。
第三，试点的组织问题：必须强调择优扶持。由于缺乏明确的产业政策标准，目前企业集团试点所选择的试点企业之间的差异很大。有些集团的发展规划是明确的，有些集团发展方向尚不清晰，如一汽集团和东风汽车集团主导产品和主攻市场已经确定，而重汽集团单一的重型汽车产品明显不能支撑8万人的大集团；有些集团设备先进、资产质量很好，有些集团装备老化、负担沉重，如宝钢和鞍钢是两个有代表性的典型，其面临的问题可能完全不同；有些集团处于战略产业，有些集团属于成熟产业，如汽车集团、航天集团与森工集团、建材集团产业定位相差甚大，国家恐怕难以用同样的政策对待；大部分试点企业集团是竞争性的，但也有一些集团还承担着公益性责任，如几个电力集团由于电价没有放开，不具备自我积累、自我发展的条件，对这类企业在管理上与竞争性企业应有很大区别；试点企业集团之间在体制状况、经营管理素质上的差异也很明显，有些集团的核心企业已在境外上市，公司治理结构相对比较规范，有些集团在集团公司的名义之下实际上还维持着原有行政性“管理局”的体制。因此问题在于，差异如此之大的众多企业合成为一个试点整体，能否适用于同样的政策？在一个差异很大的试点群体中，能够制订和实施的只能是一些通用性较强、但力度不大的政策，这可能也是集团试点迈不开大步的重要原因之一。需要强调的是，企业集团试点不同于一般的工作试点。集团试点要解决的不是一般性的、面上的问题，而是要解决使有条件的企业通过集团化加快发展、脱颖而出的问题。这种性质的试点不能顾及代表性，不能迁就方方面面的平衡，选点要在严格条件的基础上择优扶持，这个条件只能是产业政策和企业素质。否则，大家捆在一起，谁也走不快。
第四，试点的领导问题：关键在于统一思想、形成合力。企业集团处于宏观与微观、条条与块块诸多体制矛盾的交叉点上，其发展将牵动大量体制的、政策的和利益的矛盾，许多障碍靠企业集团自身很难解决，必须有统一的、强有力的组织领导。目前企业集团试点工作由若干部门共同负责的格局很难保证组织、协调的效率，企业对此有很大的反映。多头领导还容易造成部门之间类似工作在政策上的不协调，例如建立现代企业制度100家试点企业中不包括试点企业集团，是非常不利于企业集团发展的。更进一步讲，加强对企业集团试点工作的领导不仅仅要求由一个统一的机构主持，以减少扯皮和掣肘，更重要的是要能够统一各有关党政部门的思想和政策。在我国目前的改革阶段上，改革的深化已不可避免地会触及部门的、地方的既得利益和既有观念，企业改革、发展大型企业集团也是如此。此时，强调中央的权威，强调各部门协同一致、形成合力非常重要。“讲政治”就是要从搞好国有经济、搞活国有企业、发展大型企业集团这个大局出发，不能固守地方的、部门的利益和观念，各自为政、各行其事。加强对企业集团试点的组织领导还需明确政府作用的定位问题。组建和发展企业集团可以有两种思路：一种是以政府为发展主体，由政府出面组织一批企业组成集团，由政府安排投资项目并解决融资问题；另一种是以企业为发展主体，由企业集团根据市场和自身发展的需要、按照市场经济的规则和自愿的原则实施兼并、扩张，由企业自主进行投融资决策并承担责任。从建立社会主义市场经济体制和企业集团的长远发展考虑，从现实的经验和教训出发，显然应努力使企业成为集团的发展主体；政府的责任主要在于指导、支持和协调，为企业集团的发展创造条件，帮助企业排解各种体制的和利益的障碍。在企业集团发展的过程中，政府要参与但不能包办，必须牢固确立企业是发展主体的观念。
3.简要结论：企业集团工作和政策在思路上也需要有新的转变
我国目前的企业集团工作和企业集团政策，基本上仍处于1991年国务院71号文件的框架之内。该文件在我国企业集团发展的进程中具有里程碑的意义。在进入“九五”时期以后，在我国经济体制改革加快深化的背景下，这个文件在思路上已显现出一些历史的局限性。在企业集团发展方面，政府推动的成份多了一些；在企业集团政策方面，简政放权的色彩重了一些。这种思路上的局限性实际上是目前我国企业集团工作和企业集团政策中存在的矛盾和问题的根源。
党的十四届三中全会明确提出了建立和完善社会主义市场经济体制的目标，标志着我们对社会主义经济本质的认识有了一个新的飞跃，推动着我国的经济体制改革进入了一个新的阶段。在此基础上，“九五”计划和2010年远景目标《纲要》进一步提出了实现两个根本性转变的战略任务，明确了改革和发展两个方向上的奋斗目标。而且，这两个方向上的奋斗目标在大型企业集团的发展中将得到具体的体现和结合。在新的改革和发展的形势下，我国企业集团工作和企业集团政策也有一个发展和深化的问题，在思路上也需要有新的转变。在“九五”时期，企业集团工作要从以政府为推动主体转变到以企业为发展主体上来，企业集团政策要从简政放权转变到规范化的制度建设上来。只有在工作思路上实现这样的转变，企业集团工作才能够跟上改革深化的步伐，才能够克服目前工作中的不足和矛盾，我国企业集团才能够进入一个蓬勃发展的新时期。
四、大型企业集团：“九五”时期发展的总体思路和主要政策
“九五”时期我国大型企业集团的发展面临严峻挑战。“九五”计划和2010年远景目标《纲要》明确提出：在“九五”时期要使“机械、电子、石油化工、汽车和建筑业等支柱产业带动经济增长和结构升级的作用增强”，在下个世纪初的十年使这些支柱产业“成为推动国民经济成长的主要动力”；要优化企业组织结构，“突出抓好石化、汽车、钢铁、火电、机械、电子等行业存量资产的优化重组和投资结构调整，实现规模经营”；要“重点抓好一批大型企业和企业集团，以资本为纽带，连结和带动一批企业的改组和发展，形成规模经济，充分发挥它们在国民经济中的骨干作用。”1996年是“九五”计划的第一年，与中央的要求相比，我国大型企业集团的现状是明显不相适应的。更为紧迫的是，目前国外大公司进入我国的步伐正在加快，有些以合资控股兼并国有企业，有些甚至不惜以倾销的手段挤占我国市场，严重威胁我国的产业安全。一旦我国国内市场被国外大公司占领，国内产业再想夺回市场就非常困难了。在这样的形势下，我国大型企业集团的现状就不仅仅是个不相适应的问题了。因此，在“九五”时期，我们必须下大的决心，下大的力量，无论如何要突破僵持的局面，使我国大型企业集团的发展迈出大的步伐。否则，就会贻误时机、错失发展机遇。
1.“九五”时期发展大型企业集团的主要原则和总体思路
大型企业集团的发展涉及我国经济体制改革和现代化建设的许多相关领域，是一个庞大而复杂的系统工程。从“九五”时期我国推进两个根本性转变实现的步骤和进度出发，完整意义上的大型企业集团发展政策应包括这样几个层次的政策内涵：
第一个层次，通过加快社会主义市场经济体制建设，为企业集团的发展创造良好的经济体制环境。这里所说的企业集团包括国有企业集团，也包括非国有企业集团。在这个政策层次上至少要解决这样一系列问题：对国有企业集团要建立现代企业制度，转变经营机制，确立约束机制；改革现行投资管理体制，使企业成为真正的投资决策主体，并承担投资的盈亏责任；融资体制要从目前的规模管理、额度分配转为货币供应总量的间接调控，在资金价格市场化的基础上使企业能够通过市场自主融资；推进政府职能转变，实现政企分开、政资分开，使行政管理部门不可能通过行政隶属关系干预企业的经营决策、阻碍企业集团跨行业和跨地区的发展等等。这些方面的改革几乎涵盖了建立和完善社会主义市场经济体制的各个方面。随着“九五”时期整体改革的推进，企业集团发展的经济体制环境将会逐步改善。
第二个层次，进一步完善现有的企业集团试点。目前中央级试点企业集团已有57家，随着第二批试点企业集团的加入，数量还将增加。目前的企业集团试点虽然在组织上存在一些缺陷，但试点政策对于企业集团生产经营和发展都是必需的，“简政放权”在目前仍然是需要的。因此，目前的企业集团试点工作仍应加强，试点政策的力度也应进一步加大。具体方面主要是：按照建立现代企业制度试点企业的政策，对集团核心企业的公司治理结构建设提出更高的要求，建立健全内部的决策和制衡机制；加强政府对试点集团制度化的监督和管理，完善以国有资产保值增值为主要内容的考核和奖惩制度；进一步清理和简化试点企业集团的投资审批程序，自主融资和限额以下项目由集团自主决策，限额以上项目直接报送国家计委或国家经贸委审批；充实试点企业集团财务公司的资金实力，允许非银行金融机构参股，适度放宽财务公司从资金市场拆借的时间限制；扩大试点企业集团外贸经营范围，并对其对外投资作出专门的政策安排等等。
第三个层次，使优势大型企业集团的发展实现真正的突破。在目前的企业集团试点格局下，试点政策很难迈出大的步子。除工作思路面临转变外，具体的问题主要在于目前的试点集团数量偏多，在产业定位和企业素质上的差异又很大，国家很难拿出足够的财力彻底解决这些企业的负担和历史遗留问题，也难以制订出能够适应各类情况、力度又较大的政策。这样的考虑不是对企业集团试点成绩的否定或苛求，可以说没有这一轮集团试点，我国企业集团工作不可能起步，也不可能取得经验。从我国企业集团发展总的态势和企业集团试点中的问题判断，目前我国企业集团工作存在的问题主要是没有迈开大的步伐、没有实现真正的突破，而不是试点范围不够大、试点企业不够多。因此，现阶段我国企业集团工作的主要任务应是在转变工作思路基础上的深化，而不是在原有工作层面上的铺展。实际上，国外一个发达国家真正有实力的世界级企业集团也不过几家或10几家。在我国目前的经济发展水平上，要同时扶持起数10家或上百家大型企业集团，似乎是不大现实的。
据此我们建议，通过大型企业集团的发展为了尽快落实“九五”计划提出的产业发展目标，以解经济发展方面的燃眉之急，保证国家的产业安全，应在目前企业集团试点的基础之上，选择少量素质较好的战略性企业集团，在一个相对小一些的范围和相对高一些的层次上具体实施“大公司、大集团”战略，进行第二层次的强化试点，以促成我国大型企业集团发展的实质性突破。
从“九五”时期我国实现两个根本性转变的战略任务和我国大型企业集团发展的实际状况出发，第二个层次的强化试点应遵循这样几个原则：
第一个原则：产业政策导向下择优扶持的原则。明确以实施国家产业发展战略、保证国家产业安全为出发点，择优扶持大公司、大集团的思路。政府有关部门应将产业政策进一步明细化，明确今后若干年我国关键性的产业主攻方向，尤其是国外企业已大规模进入的市场领域，以此为依据有针对性地选择规模较大、素质较好的战略性企业集团进行扶持。只有那些肩负国家战略产业发展责任的企业集团才能够进入这个层次的试点；属于成熟产业的、处于常规生产经营状态的企业集团，即使规模很大也不在此列。明确这样的原则，就可以把国家战略产业的发展和企业集团的发展有机地结合起来，避免出现扶持企业集团发展结果导致重复建设的问题；以这样的原则选择出来的战略性企业集团数量既不会很多，又可以避免扶持对象过多、国家扶持手段分散的问题。
第二个原则：集中力量实现体制突破的原则。国有企业改革是我国经济体制转变中的难点，目前体制上的僵持状态源于此，大型企业集团发展中最深层次的矛盾也在于此。当前，应把国家改革的组织力量和能够动员的财力集中使用，在战略性企业集团的核心企业身上实现突破。具体的工作一方面是配套的制度建设，包括政府所有者一方的组织和制度创新、集团核心企业的现代企业制度建设、母子公司体制建设，以及相互之间的制度联接；另一方面是债务重组、减轻冗员和企业办社会负担，把战略性企业集团的核心企业扶助到一个能够自我发展的水平上。战略性企业集团的制度建设完善了，能够自我发展了，企业发展的自主权就可以更充分地下放，使企业成为真正自主经营、自主决策的发展主体。在企业改革方面，关键是要集中力量改彻底、实现真正的体制突破，否则难以冲出僵持的局面。
第三个原则：改革与发展紧密结合、系统配套的原则。“九五”计划确定的产业发展方向和改革的主攻方向已明确，大型企业集团发展是这一时期我国实现两个根本性转变的结合部。结合部的概念不仅仅是一种认识或一种提法，而是要具体地贯彻到实际工作中去。这就要求我们把改革的政策、发展的政策集中地、配套地运用于战略性企业集团，不是给予优惠政策，而是为其发展创造出一个相对宽松、规范化的体制环境。在统一的组织领导和统一的政策设计之下，各个相关领域的改革，尤其是投融资体制改革和国有资产管理体制改革，要围绕战略性企业集团的发展进行规范的改革方案设计，使之也成为各相关领域推进改革的试点，使各个方向上的改革和发展政策协调一致、形成合力，扎扎实实地落实“大公司、大集团”战略。实际上，如果围绕战略性企业集团在改革上能够实现配套的、整体性的突破，那么对于改革推进的全局也有重要意义。
从这些原则出发，“九五”时期我国大型企业集团发展政策的基本思路应是：在加快改革为企业集团发展创造良好体制环境的同时，从实现国家产业发展战略出发，择优扶持少数战略性企业集团承担产业发展责任，把改革的政策、发展的政策集中运用到这些企业集团身上，使其在改革和发展两个方面规范化地先行一步，从而实现企业集团的发展和国家战略产业的发展。
我们估计，在这样的工作思路和组织方式之下，试点集团的战略定位基本一致、体制状况基本一致、发展素质基本一致，数量又不是很多，试点政策就有可能迈出大的步子，使这些战略性大公司、大集团先行脱开不合理体制的羁绊，迅速成长壮大起来。这样，“九五”时期我国企业集团的发展就有可能实现突破，“九五”计划中发展新一代支柱产业的战略任务就有可能落到实处。而且，由于对这些战略性企业集团的扶持主要是在改革和发展两个方面规范化地先行一步，其实践将会对整个企业集团工作起到有效的示范作用，从而推动面上工作的进展。
2.“九五”时期发展大型企业集团的主要政策
发展大型企业集团是“九五”时期关系到我国经济发展和经济体制改革全局的一项关键性战略任务。我国企业集团工作起步已近五年。在党的十四届三中全会明确提出建立和完善社会主义市场经济体制、“九五”计划和2010年远景目标《纲要》明确要求实现两个根本性转变的大背景下，企业集团工作需要在国务院71号文件的基础上进一步发展和深化，用新的理论、新的思路、新的政策来指导和推进企业集团的发展。发展大型企业集团是一项复杂的系统工程，涉及一系列相关的政策领域。制订新的、可操作的企业集团发展政策，需要在国务院的统一领导之下，有关部门共同参与，进行专门的研究。作为一项思路性的研究课题，我们在此谨从落实“九五”计划和2010年远景目标《纲要》、推进两个根本性转变出发，就战略性企业集团进行强化试点所涉及的政策方面，提出一个轮廓性的政策设想。
第一个方面：在国家产业发展的战略方向上选择试点企业集团。主要解决的问题是，明确战略性企业集团的选择标准，实现企业发展方向与国家产业主攻方向的衔接，通过战略性企业集团的发展落实国家的产业发展意图。
——明确国家产业发展的主攻方向，以此为标准选择试点企业集团。在《90年代国家产业政策纲要》和“九五”计划和2010年远景目标《纲要》的基础上，有关部门应更具体地研究和确定今后若干年我国产业发展主攻的代表性产品和战略市场，包括国内市场和国际市场。以此为依据，选择规模较大、素质较好的企业集团作为试点对象。试点选择中要特别重视那些已在国内重点产品市场与国外企业激烈竞争的企业，如联想集团，以及以国际市场为主、直接参与国际竞争的企业，如中远集团，以促进民族工业的发展。以国际竞争为主的产业可选一家试点集团，以国内竞争为主的产业至少应选两家以防止形成垄断。试点的选择应是自上而下的，并通过专家论证程序，防止企业为“跑试点”浪费人力和财力。
——实现试点企业集团自身发展规划与国家产业政策，特别是支柱产业发展规划的衔接。以试点企业集团为主体，在政府有关部门的参与和指导下，制定企业自身的发展战略规划。在协商达成共识的基础上，使企业发展规划与国家产业发展主攻方向相一致，使试点集团成为国家产业发展政策和产业技术政策的体现者和执行者。试点企业集团的发展规划要体现战略侧重、产业带动和结构优化的原则，如宝钢集团如进入试点，其主要发展方向应是高附加值的进口替代产品和出口产品，必须错开一般产品的国内市场。试点企业集团制订的发展规划要经过一个规范化的程序，由主持企业集团试点的综合部门审批。
第二个方面：加快政府职能转变和新型国有资产管理体制建设。主要解决的问题是，围绕战略性企业集团进行的制度创新，推进政府职能的政企分开和政资分开，使政府的国有资产所有者职能在试点企业集团的管理体制中真正到位。
——在政府职能转变的基础上完善对试点企业集团的国有资产管理。按照政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开、国有资产监管职能与经营职能分开的原则，加强政府对试点集团的国有资产管理。国家国有资产管理局应设立专职部门主持试点集团的国有资产管理工作，并制订出具体的政策实施方案；政府机构改革中应设立国有资产监管机构，经国有资产管理部门授权，依据《国有企业财产监督管理条例》对指定试点集团实施监管，监督和考核国有资产的运营效果和保值增值情况，并对经营者的任免提出意见。
——赋予试点企业集团以国有资本经营权。试点集团的母公司应按《公司法》组建为国有独资公司。在清产核资、界定国有资产占用额之后，由国有资产管理部门代表政府授权其为“国家授权投资的机构”，代表国家经营授权范围内的国有资产，并对授权资产的保值增值承担责任。授权后的试点集团母公司有权决定集团的经营方针、重大投资决策、借贷规模和资本经营形式；拥有授权范围内国有资产的收益分配权和使用、处置权；有权依法批准子公司的设立、合并和重组，选派主要经营者和产权代表。国有资产收益原则上应留于试点集团内用于增加国家所有者权益。
——建立国有资本经营责任制度。试点企业集团母公司的法定代表人对授权范围内国有资产的保值增值承担经营责任，并与监管机构签订资本经营责任书。建立以国有资产保值增值率为核心指标的考核指标体系，监管机构定期对国有资本运营状况进行考核，并据此对经营者进行奖惩。建立年度审计制度，由国家审计署主持，委托有资格的会计师或审计事务所执行。试点集团年度财务报告和审计报告要报送人代会，接受人大的监督和质询，并应逐步公开化，接受社会舆论的监督。在特殊情况下，人大有权组成调查组，对有关企业进行专案调查。
第三个方面：加快战略性企业集团的现代企业制度建设。主要解决的问题是，按照现代企业制度的要求在战略性企业集团内部的各个层次建立科学的决策和制衡机制，减轻企业的债务和其他负担，使战略性企业集团具备发展活力和自我发展能力。
——建立健全试点企业集团母公司的法人治理结构。试点集团母公司要按照《公司法》建立董事会、监事会和经营管理机构，形成权力机构、经营机构和监督机构相互制衡的机制。董事会中应有国有资产管理部门、监管机构、主持企业发展规划审定的机构的代表，并聘请一些有关专家担任董事，外部董事应占一定的比例，董事长及董事会成员由国务院任免。监事会由国有资产监管机构派出，负责日常性考核、监督。董事会和监事会中都应有持有债权或股权的银行的代表，以发挥银行方面的制衡作用；董事会和监事会成员中也应有职工代表，以保证职工对企业重大决策的参与。董事会和监事会依据《公司法》和《国有企业财产监督管理条例》履行职责。
——减轻试点企业集团的债务和其他负担。除“拨改贷”资金转为国家资本金外，对于过度负债的试点集团，由国有资产管理部门和主要贷款银行组成工作班子主持债务重组工作。以某一时点为限，划分新、旧帐户，冻结债务存量，企业按新帐户运行，防止新旧债务混淆。对债务存量以多种形式处理，包括债务与股本转换、财政重新注资、出售闲置资产、债务核销等，银行呆帐准备金应优先用于试点企业集团。由于银行是国有企业最大的债权人，可考虑在一定比例限制下债权转股权，由商业银行下属的投资银行持股，这样有利于债务重组，也有利于在所有者一方形成制衡。经债务重组后，试点企业集团的资产负债率应降低到50%左右。地方政府应积极协助试点企业集团分离富余人员和社会职能，由于一些老企业还背负着职工养老、医疗等隐性负担，可考虑划出一部分国有资产由保险机构持股，以偿还历史欠帐。
——加强试点企业集团母公司的职能建设。试点集团母公司要成为集团战略发展的决策中心、投资和融资中心、科研和技术开发中心，以发挥其在集团中的主导地位，增强集团的凝聚力和整体的竞争优势。母公司内部机构要适应其功能进行调整和设置，重点加强规划和计划、资金筹措和调度、财务监督和内部审计、投资管理和资本运营、外经外贸等职能部门，努力掌握管理大公司的现代意识、手段和方法；办好技术开发中心，搞好人员培训，在专业化分工的基础上做好成员企业在生产经营方面的组织协调和服务工作。
——进一步完善试点企业集团的母子公司体制。对进入试点的企业集团进行一次整顿，属行政行为划转而母子公司之间无法融合的要进行清理。整顿后在清产核资、界定产权的基础上对母公司进行授权经营，由母公司对授权范围内国有资产行使出资人权利。加快子公司的法人治理结构建设，母公司依其所持有的股份，对子公司和参股公司行使资产受益、选择经营者、重大投资和经营决策、资产重组和产权转让权利。子公司依法享有法人财产权，独立承担民事责任，并以其全部法人财产自主经营、自负盈亏。
第四个方面：改革宏观经济管理体制，使企业集团成为独立的发展主体。主要解决的问题是，围绕战略性企业集团的发展，推进投资、融资、对外经济等相关领域的管理体制改革，进一步落实企业各项经营和发展的自主权，使战略性企业集团有可能成为独立的发展主体。
——适应试点企业集团的发展改革投资管理体制。试点企业集团的发展规划经国家审查批准后，具体建设项目由企业自主决策实施，对项目论证、资本金筹措、招标定标、建设实施、债务偿还全面负责。竞争性产业中的国家重点项目可依托试点企业集团进行投资，以利提高投资效益和集团的发展壮大，并以合同形式明确委托方与被委托方的责任和权利。国家对特定产业、特定建设项目的政策性支持通过国家投资公司或国家控股公司以资本金方式注入，并在具体项目上形成股份制的子公司体制。
——适应试点企业集团的发展改革融资管理体制。试点集团为实施发展规划所需贷款资金额度，应在规划通过审批时一并下达给指定银行。放开试点企业集团发行企业债券的额度限制，但需在有关部门备案，企业生产经营所需短期资金的不足部分可通过发债解决；在选择股票上市企业时，优先安排试点集团的子公司上市。试点企业集团的财务公司经资信审查和批准后，可改组为信托投资公司，并适当延长其在资金市场融资的时限。国家对试点企业集团实行外债余额管理，在余额之内集团可自主借用、偿还国际商业贷款。
——配套运用相关的产业技术政策和产业贸易政策。围绕战略性企业集团对重点产品和重点市场的开拓，要制订配套的技术政策和贸易政策。对于依托于战略性企业集团开发的重点产品，应集中使用有限的贸易手段进行适度的市场保护，国家重点建设项目所用装备要规定国内产品采购的比率；对于依托于战略性企业集团进行的重点引进产品的消化吸收工作，要组织有关的科研部门和使用单位联合攻关，国家应考虑设立关键技术和关键产品的产业化基金和国产化基金，对重点产品的产业化和国产化工作提供国内资金和外汇的支持。
——扩大试点企业集团的对外经营权。拓宽试点集团自营进出口的经营权，使之享有与外贸企业同等的政策，在获得出口配额、许可证方面与外贸企业有同等的待遇。国家鼓励试点集团直接参与国际市场竞争，充分利用两种资源、两个市场，按国际惯例组织生产和销售，使企业集团在经营决策、管理制度、营销方式等方面向国际惯例靠拢，增强竞争力和应变能力。国家在安排出口贷款、卖方信贷时要考虑试点集团对外经营的需要，由中国银行、国家进出口银行给予优先支持。试点集团要积极扩大对外工程承包、劳务出口和技术出口，开展国际交流与合作。对试点企业集团为发展海外营销和服务网络、进行跨国经营而涉及的对外投资，国家外汇管理局应制定专项政策予以优先审批。
第五个方面：加强对战略性企业集团试点的组织领导。主要解决的问题是，明确统一的、有权威的组织领导机构，对有关部门进行政策协调以保持各方面政策方向上的一致性；同时，在大的经济关系尚未完全理顺的情况下，通过协调工作帮助企业克服各种体制的和政策的障碍。
——加强对战略性企业集团试点的组织领导。战略性企业集团试点涉及改革与发展的方方面面和许多专业管理部门及地方政府，建议以国务院的各义主持这项工作，办事机构可设在综合经济部门之下，并赋予其较大的协调权。试点的管理机构一方面要会同行业管理部门，主持试点集团的选择、企业发展规划的审批等项工作，由此要形成一套政府部门和企业集团就发展政策进行协商、对话的制度；另一方面要会同国有资产管理部门和监管机构，主持对试点集团的授权经营、经营效果考核监督和经营者选任工作，统一资产管理和人事管理，由此要形成一套制度化的国有资产委托经营程序；同时要负责主持制定各有关部门的配套政策，使各方面的工作在发展大型企业集团的方向上形成合力。
——以多种手段促进试点企业集团开展跨行业、跨地区的投资、联合和兼并。试点集团在主导产业规划之外进行的跨行业投资活动，限额以下项目由集团母公司自主决策，限额以上项目直接报国家计委、国家经贸委审批。试点集团的联合、兼并活动应以企业集团为主体进行，任何部门都无权强制集团接收其他企业为集团成员。试点集团兼并其他国有企业，可采取资产无偿划转的方式；如被兼并企业已连续3年亏损，其债务可予以停息挂帐处理。在一些大的经济关系尚未理顺的情况下，主持企业集团试点的部门要以中央政府的名义，要求和督促各级政府部门从国家发展的全局出发，积极协调试点集团联合、兼并过程中产生的各种矛盾，处理好所得税解缴等利益关系，帮助企业克服发展中面临的各种困难和障碍。
——为战略性企业集团做好各种协调和服务工作。我国企业集团之间也存在一个通过联合实现优势互补的问题，应积极组织协调以促进企业集团之间在各个层次上、以多种形式结成的战略联盟，来进一步增强参与国际竞争的实力。企业集团领导人的定期培训要形成一项制度，除中央党校、国家行政学院要定期举办培训班外，还应充分发挥企业集团的协会性组织进行广泛的、多层次的业务培训；在学习政治理论的同时，要有针对性地为企业集团的领导人补充现代金融、国际贸易、现代企业管理等普遍缺乏的实用知识，以切实提高企业集团领导人的政治素质和业务素质。路线、方针、政策确定之后，人才就是决定性因素。提高企业领导者的素质也将是我国成功地实施大公司、大集团战略的一个关键。（全文完）
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