中国地方教育制度创新的动因、特征与绩效--基于中国地方教育制度创新奖的文本分析_教育论文

中国地方教育制度创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方教育制度创新奖”的文本分析，本文主要内容关键词为：中国论文,地方论文,动因论文,绩效论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：G522 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2014)06-0069-09

      一、问题的提出

      “教育从本质上就应当是因地制宜，从各地的实际需要出发。自下而上的地方教育改革实践和探索，往往能够真正解决问题，具有生命力。因此，地方政府的教育创新具有十分特殊的作用。”[1]近年来，在教育制度创新方面，中国地方政府做了大量的探索性工作，取得了较多的成功经验。各种创新典范，也常常见诸报端。

      学界对地方教育制度创新也给予了一定关注。曲正伟从宪法秩序的变化、分权改革的实践、改革路径的依赖三个方面论述了地方教育制度创新的制度环境，并以创新内容和创新过程为载体，指出了我国地方教育制度创新的理论特征[2]；从春侠通过学理和实践的梳理，揭示出我国地方教育制度创新的动力机制具有多元化的结构特征，而绝非仅仅为了“获利”[3]；还有学者针对地方教育行政体制的创新进行了专门研究，并从服务型政府、责任型政府、有限型政府、规制型政府四个角度凝练了当前我国地方教育行政制度创新的基本路向[4]。当然，也有学者通过案例研究的方式，提炼出我国地方教育制度创新的若干特点。比如董圣足通过对温州民办教育的考察，总结出了所谓的“温州模式”[5]。

      总体而言，我国学界对于地方教育制度创新做了一些初步的探索，得出了一些较有思想深度的结论。然而，客观地说，我国地方教育制度创新的研究还处于起步阶段，特别是理论研究及其结论大多基于逻辑推演和经验观察，缺乏扎实的实证数据支撑。比如上述学者关于地方教育制度创新的动力机制与基本路向的研究因缺乏大样本的统计数据，其信度和学术价值就会降低。

      从学科发展和知识积累的角度看，理论研究和实证研究应该并行不悖，相互促进。过于注重理论研究，可能会将科学研究转变为思辨研究甚至走向“玄学”，进而降低研究的解释力。在地方教育制度创新方面，在已有一定理论成果的背景下进行实证研究，提供经验数据，不仅可以检验已有的理论研究成果，更有助于推进该领域的持续研究。笔者认为，以下问题可能较有基础意义，也是本文着力关注的问题：当代中国地方政府到底进行了哪些类型的教育制度创新？哪些地方政府更热衷于创新实践？这些创新的动力从何而来？在创新实践中，是地方政府“孤军奋战”，还是有“外部援军”？这些制度创新的绩效怎样？

      二、研究设计与展开

      (一)研究方法与资料来源

      本文选取“中国地方教育制度创新奖”作为资料来源。该奖由21世纪教育研究院等机构发起，自2008年以来，已连续举办3次。该活动的评选对象是“省、市、县地方政府或地方教育部门制订、实行的制度性变革和政策调整”。组委会始终坚持“非营利、独立、公正、参与”的原则，经过案例搜集、实地调研、网络投票等环节，三届评奖共产生了160个创新案例。根据评选要求，每项申报案例中都包含“创新背景”、“具体措施”和“实施效果”等三个部分。

      为了以科学的研究方法对这些申报材料进行组织分析，得出富有本土特征的中国地方教育制度创新结论，本研究决定采取文本分析法。它是一种将文件中的文字及图像内容从零碎和定性形式转化为系统和定量形式的一种研究方法[6]。按照巴比的分类，也可以将其称之为内容分析法。该方法本质上是一种通过编码将原始材料(书籍、布告、网页等)转换成为标准化形式材料的过程[7]，转化的关键环节是变量抽取和属性归类[8]。笔者认为，只要能从“中国地方教育制度创新奖”申报材料中获取教育制度创新的相关变量信息，并将其合理归类，就可以描绘出中国地方教育制度创新的基本面貌，进而发现其中存在的各种问题。

      (二)分析框架

      戈夫曼首先赋予“框架”一词以理论意义，并将其定义为人们用来认识和解释社会生活经验的一种认知结构，它“能够使它的使用者定位、感知、确定和命名那些看似无穷多的具体事实”。[9]以“中国地方教育制度创新奖”申报案例为基础，笔者设置了教育制度创新的五要素分析框架，模型如图1所示。

      

      图1 五要素分析模型

      模型构建的逻辑如下：随着社会的快速发展和教育实践的不断推进，教育领域内逐步出现了各种新问题、新情况，某些群体将其归因为教育制度问题，并通过各种途径作用于地方政府，希望它们进行制度创新，这样就产生了教育制度创新的动力。地方政府根据当地实际、自身条件和对问题的理解，设计、实施相关制度创新并对其进行范围设定。在此过程中，在政府的主导下，某些外部群体也会参与其中并发挥相应功能。在它们的共同作用下，制度创新引发各群体的变化，产生不同方面的绩效。

      1.创新的领域。即要了解创新回应了哪些教育领域的问题，哪些领域比较受地方政府重视，哪些又得不到应有的关注。分析创新的领域，可以了解地方政府对于当地教育问题的认识和理解，并在一定程度上可据此判断该地区教育问题的集中点、教育工作的着力点和教育发展的大致水平。

      出于对文本研究方法的尊重，我们依据并整合了三届创新奖的“评选类别”，共设定了地方教育行政制度改革、农民工子女教育政策创新、义务教育均衡发展、学前教育体制改革、发展职业教育的改革、高等教育管理体制改革、促进民办教育发展的改革、素质教育的制度改革、考试制度改革、农村教育改革、其他教育制度创新等11个创新领域。

      2.创新的动因。政府创新常常是组织内外两方面因素共同作用的结果，创新的动因既存在于客观的制度环境之内，也存在于主观的内在需求之中[10-11]。因此，分析创新的动因，就可以据此了解该地区教育制度创新的促发者、制度创新的现实逻辑、教育改革的基本类型和教育改革的主动程度。

      我们依据利益相关者理论，对与教育制度创新有紧密关系的利益相关者进行了360°的全方位的审视。很显然，涉及地方教育制度创新的主体主要包括学生及家长、各级学校、地方教育行政部门、地方政府、上级政府、下级政府以及各类非盈利性组织(NGO)。这些主体出于自身所受的激励、约束、利益、价值和认知，会采取引诱、强制与谈判等措施提出创新要求。据此，笔者分别设立了上级政府压力、社会公众需要①、组织发展需要、管理对象触动②、NGO促动等5个创新动因类别。

      3.创新的主体。即要了解是谁发起并实施创新制度，它们属于哪个层级、哪个区域。分析创新主体的行政层级，实际上是要了解教育制度创新的“外扩度”，也即实施创新的行政地域范围。不同层级的政府对教育承担的责任和自身的行政条件是不同的，因此，分析创新主体的行政层级有助于理解我国教育管理体制的现状和问题。而分析创新主体的所属区域，是想探究经济发展水平和教育制度创新间的相关性。

      根据《宪法》对地方行政区域的划分，我国地方政府包括省、市、县、乡四个层级，而在现实中，这种划分又不是绝对的，比如计划单列市就属于副省级行政建制。考虑到行政层级在我国具有复杂的政治经济意义，笔者将地方政府的行政层级细分为省市区、省会城市、副省级城市、普通地级市、市级区、县市、乡镇等7个类别③。对于创新主体的所属区域，本文按照国家统计局的分类，将全国32个省级区域划分为东部、中部、西部和东北4个部分。

      4.创新的外部参与。即要了解除了教育系统④之外，还有哪些群体参与到教育制度创新中来。外部参与是教育制度创新的应有之义，也是制度创新的第二动力和制度运行的必要支撑，更是制度绩效的重要保障。设置这一观察点，就是要通过对教育制度创新的分析，检测地方政府究竟有没有执政勇气和智慧解决教育改革封闭性问题。

      以利益相关者与合作治理理论为基础，本文设置了7类外部参与主体。从理论上讲，教育活动与教育事业的参与者除了教育行政部门、学校和学生三类主体外，还应包括社会、市场和学术界。在初步研读了创新奖的申报材料后，结合教育实践，笔者将社会具体化为家长、社区和志愿者三类，将市场细分为企业和社会办学力量。同时，申报材料显示，国外学校也参与到了个别创新案例中，因此笔者也将其作为一个独立类别。

      5.创新的绩效。即要了解教育制度创新后产生了什么效果和影响。对于绩效的考察，不仅可以拨开制度变革和主体行为的重重迷雾，直达创新目的，更便于从政绩观和教育观的高度审视制度创新，为政策决策者检讨教育行政理念，调整相关政策提供依据。

      根据生产理论，从事教育生产活动包含“投入、管理和产出”三个环节。从评估学角度看，三个阶段分别衍生出“投入型”、“过程型”和“产出型”三类绩效指标⑤，用以评价“教育资源的投入能力”、“教育资源的整合利用能力”和“教育活动与教育事业的发展水平”。为了从政绩观和教育观的角度分析地方教育制度创新，笔者又将“产出型绩效”划分为“教育活动产出”和“教育事业产出”两小类。需指出的是，申报材料信息量有限，出于对文本研究的尊重，本文对创新绩效的评估是以定性的方式⑥展开的。

      (三)分类逻辑

      人类社会具有无限的复杂性，而单个人的认识能力则是有限的。为了解决这一矛盾，韦伯提出了“理想类型”的概念，即“通过侧重突出一个或数个方面，并将从属于这些方面的大量混乱、孤立、分布极不均匀的个别现象综合为统一的想象图像而取得的形态”[12]。对于教育制度创新而言，其复杂性可能不亚于人类社会复杂性的平均值。为此，笔者采取了“分门别类”的方式对创新案例进行“逐一解构”。

      然而，“理想类型”毕竟只停留在指导思想的层面，缺乏实践操作性。在“分析框架”中，创新的主体和创新的外部参与比较容易分类，而创新动因、创新领域和创新绩效则不易把握。这种困难不仅源于申报材料执笔风格的个体差异，也来自教育制度本身及实施过程的社会关联，更来自社会科学中完全互斥和完备的不可能性。为了尽可能减少分类产生的“效度污染”，使归类更加科学，标准更为统一，本研究遵循“只回一个家”、“以‘本’为本”、“以‘人’为本”和“边向前摸，边向后看”四种原则⑦。

      (四)文本分析的展开

      1.案例搜集。本研究的案例均来自三届“中国地方教育制度创新奖”，其中2008年首届53个，2010年第二届45个，2012年第三届62个。在第三届的评选案例中，新疆“教育系统‘微博问政’行政注入社会督导”的案例相关信息是错误的。为了严格遵循文本分析的基本规范，笔者决定不进行资料的二次追补，并删去该案例。因此，本研究分析的案例为159个。

      2.数据编码与数据库的建立。确立了创新主体、创新动因、创新领域、外部参与和创新绩效等项目的具体类别之后，笔者严格依据创新奖申报材料，开始了精细的编码工作。为了便于数据的整理、统计和分析，笔者建立了较为庞大的案例数据库⑧。当然，由于在本研究的分类过程中采取了“边向前摸，边向后看”的方法，数据库本身也随着案例编码的进行而不断变化。

      3.整合统计结果。数据库建立之后，关键的工作就是整合统计结果。多案例研究强调在多案例甚至广案例的情况下，研究众多案例中的规律性问题，它需要对编码之后的案例、编码项目进行基于案例原始数据的统计分析。这既是一种定量统计，更是一种定性的扩展性统计，它比较重视对案例性质、数据的尊重[13]，尽量从“能看到的问题中看问题”，而非“过度推论”[14]。

      三、中国地方教育制度创新的主体和领域

      (一)创新的主体

      1.创新主体的行政层级

      从表1可以看出，县市级政府是教育制度创新的主体，省级层面的制度创新也不在少数，乡镇和校级只有零星分布。《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布实施后，我国基础教育确立了“地方负责，分级管理”的管理体制。县级政府作为基础教育的主要负责者，承担了大量教育行政工作，在思考如何利用现有条件，转变理念，调动资源，更好更快地发展本区教育事业的过程中，做出了相当数量的制度创新。

      

      同时，从表2可以看出，在全国29个省会所在市、5个非省会副省级市和69个直辖市所辖区中分别有17、4和11个创新案例，而在274个普通地级市⑨中，却只有29个创新案例。很显然，从创新比例上看，非省会副省级市、省会所在市和直辖市所辖区明显高于普通地级市。这种情况的出现，可能是由这些地区的政治、经济和文化地位决定的。一般来说，这些“中心城市”具有较高的政治支持，较强的财力支撑和较为显著的改革风尚，较之于普通地级市，教育制度创新的基础条件和发展条件更加坚实。

      

      另外，笔者还发现，我国地方教育制度创新具有明显的“应景”倾向。在原始数据中，2008年和2010年的省级创新奖分别只有10和5项，而2012年的省级创新突然大大增加，达到25项。一个可能的解释是，2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》发布并着重指出要“加强省级政府教育统筹”后，各省级政府及其教育部门开始更多地采取“统筹”措施，从而形成了2012年省级创新“雨后春笋”式的涌现。

      2.创新主体的地区分布

      从表3可以看出，从绝对值出发，东部地区的“教育制度创新”最多，其频次超过了中、西和东北部之和，中部和西部相差无几，东北最少。若以省均创新数计算，东部最多，中部其次，东北再次，西部最后。图2展示了各个省市区创新的具体分布情况。159个创新案例分布于27个省市区，东部的浙江、山东、江苏包揽“三甲”，其中浙江省更是遥遥领先于其他地区，而江西、宁夏、西藏、青海和内蒙古没有案例入选。

      

      对于这种“东西规律”的解释，有学者认为，在特定资源禀赋条件下，地方政府由于财政压力而导致领导角色的冲突，并因而引起政府绩效不佳，无暇顾及创新[15]。也有学者以浙江为例，从地域文化的角度，对政府创新进行了解[16]。本文对上述“资源说”和“文化说”并未深入分析，但从四川、湖北等中西部省份的“优异”表现可以看出，经济发展水平并非是教育制度创新的唯一变量。

      (二)创新的领域

      从表4可以看出，地方教育制度创新的领域分布比较广泛。这既体现了我国地方教育制度创新的“火热场景”，也在一定程度上折射出我国教育问题的复杂性和形势的严峻性。

      第一，从绝对值看，义务教育均衡发展是我国地方教育制度创新的重中之重。长期以来，义务教育资源分布的“城乡差异”和“身份差异”问题丛生，其中既有管理体制的原因，也有受到城市化进程不断推进影响的原因。为了破解这一难题，从中央到地方，采取了诸多措施，尽量将这种“差异”不断缩小，从而产生了大量的创新案例。

      

      图2 教育制度创新案例在各省的分布情况

      

      第二，地方教育行政制度改革也是比较“热门”的创新领域。行政制度改革，既是教育制度创新的重要内容，更是其他创新的动力和保障。从参评的案例数来看，首届13个，后两届各7个，这在一定程度上表现出在教育领域内行政制度改革的步伐并未得到快速推进。当然，这也可能反映出改革已进入深水区，越往后，改革的阻力越大。

      第三，高等教育体制改革是地方教育制度创新的短板。面对行政化和“钱学森之问”等诸多指责的高等教育和高等学校，创新案例却仅有两个，这就深刻反映了高等教育改革的艰巨性和复杂性。这两个创新案例都集中于广东省，这在一定程度上说明，制度的创新必然是全面的创新。广东作为中国改革的先锋，同时也承担起了高等教育的探路重任。这其实也体现了社会制度的“学习效应”和“传染效应”。

      第四，学前教育体制改革呈现迅速发展的态势。在2008年的首届评比中，学前教育创新的频次为零，到了第二届，出现了3个创新案例，而在第三届评比中，这一数字升至11，增幅高达266.7%，可称之为“飙升”。这种非正常增速，必然是某种外力强力推动的结果。原来，2000年后，政府决定将学前教育的“接力棒”交给社会力量⑩，而社会力量短时内又无法承担这一任务。于是，学前教育问题日益突显。中央对此高度关切并采取了系列针对性措施(11)，各地也纷纷开始创新学前教育改革。这可能是2012年创新评比中涌现出十余个学前教育改革创新案例的重要原因。当然，在这之前的2010年，也有三个学前教育改革创新的案例，说明有部分地方政府已经意识到并积极回应学前教育问题，体现了“自下而上”的改革特征。

      四、中国地方教育制度创新的动因、外部参与和绩效

      (一)创新的动因

      结合申报材料和表5的统计数据，可以得到以下发现：

      

      第一，创新是倒逼的结果。从数据上看，“管理对象触动”高居所有创新动因之首。在原始申报材料中，谈得最多的就是下辖学校面临的各种问题和挑战，比如教育资源匮乏、管理自主权不足和办学体制约束等。作为主管部门，教育行政部门必须对这些问题和挑战作出及时的回应并采取有效的措施，从而形成教育制度创新。这种类型的创新，可将其归类为习近平同志所说的“倒逼”型改革[17]，具有被动型改革特征。

      第二，创新是上级压力的结果。从比例上看，四个创新案例中，就有一个创新动力来自于上级政府的压力。从原始材料看，这类创新既有源于“条条”的压力，也有来自“块块”的压力。这既说明了地方政府创新性地开展教育工作以积极回应上级的政策要求，也传递出教育工作在一级政府全盘工作中地位不断上升的积极信号。然而，这种创新动力，也在某种程度上揭示了教育创新的“被动性”特征。

      第三，创新并非源于对公众的回应。从统计数据看，“社会公众需求”只有31个频次，占所有创新案例的比例不到20%。一般而言，在现代民主社会，对公众的回应作为基本的政治价值[18]，是政府生产和修正政策的基本动力。在教育问题上，政府对回应性的追求应该更加热切，因为对教育的终极评价者是学生及其家长。他们将自身对教育的理解、意见和不满表达出来，将这些“呼声”传递给政府，让政府意识到公众的教育需求，进而重新审视现行政策，并作出相应的政策回应。这才是我国教育制度创新的应然动因。

      第四，创新和“组织发展需要”以及“NGO促动”基本“不搭界”。实际上，地方教育问题的产生，很大程度上源于教育行政部门自身存在的机构臃肿、效率不高和定位不清。令人惊讶的是，在申报材料的描述中，即使“行政制度改革”类的创新，也大多是“外部压力”的结果而鲜有“组织发展”的需要。这深刻反映了地方政府教育改革的不自觉性。更令人诧异的是，在159个创新案例中，竟没有一项创新源自于NGO的促动。NGO在创新中所受的冷遇或缺位，确实值得深思。

      (二)教育制度创新的外部参与

      结合申报材料和表6的统计数据，可以发现：

      

      从数据上看，教育制度创新案例具有明显的“封闭”色彩。在159个分析对象中，只有57个案例在申报材料中明确说明了教育制度中的外部参与主体，且除了4个案例有两个外部主体之外，其他53个创新案例均只有一个外部参与主体。这种“低开放”水平，或者说明外部参与确实寥寥无几，或者说明外部参与不占重要地位，没有明确提及的必要。不论何种原因，教育制度创新中外部参与不足且主体分布不均确是不争的事实。

      第一，社会办学力量遥遥领先于其他外部参与主体。这种情况的出现，原因可能有二：一是，人民群众对优质教育资源的需求不断增强，而相应的公共教育投入不足，从而在教育领域形成一个巨大的市场；二是，社会资本进入教育特别是基础教育的政策支持，以及教育投资的高额预期收益，使得教育成为新兴的充满活力的朝阳产业。因而，如何更好地将社会办学力量引入教育领域，使社会资本更顺利地转化为教育资源，就成为各地行政部门颇为关注的问题，进而也就成为制度创新的重要内容。

      第二，企业是另一相对重要的外部参与主体。近年来，就业形势日趋严峻，而产业界对于职业技术人才的需求却不断上涨，这种反差使得职业教育的重要性日益凸显。但是，我国职业技术学校的师资、课程和硬件尚不能满足现代职业技术教育的要求，特别是企业参与职业教育的积极性不足[19]，已成为制约职业教育发展和职业技术人才培养的瓶颈。意识到这一问题之后，各级行政部门发挥“桥梁”作用并给予政策支持，不断创新机制，激发校企互动，提高学生职业技能。

      第三，其他外部参与主体基本上是制度创新的“圈外人”。从数据上看，家长、社区和志愿者等五类主体出现频次之和只有20次，仅占61个总频次的32.8%。从大教育的角度看，家长、社区和志愿者等主体的参与，可能更能体现教育活动的人本性和实践性。然而，从统计结果看，当代中国地方教育制度创新尚未给予这方面以足够重视，很大程度上还停留在“教育系统”和“教育战线”等计划经济思维水平，还只是“就教育论教育”。

      (三)教育制度创新的绩效

      结合申报材料和表7的统计数据，可以发现：

      第一，教育制度创新并不意味资源投入的增多。从统计数据看，投入型指标只获得54个绩效点，说明大部分创新并未带来资源的增长。从投入的低分值可以推测，教育部门在地方政府资源分配中依然处于劣势地位。具体地说，从资源均等到投入增加、规模扩大和资源优化可以看出，“公平”和“效率”是教育资源投入的两大主导价值，且两种价值是基本均衡的，只不过这种均衡是建立在总量较低的基础之上，是一种低水平的均衡。另外，从生产过程角度看，投入居于基础地位，没有投入的增加，很难有产出的大幅提高。因此，投入型指标的低分值应引起相当的重视。

      第二，教育制度创新提升了多方面的教育管理能力。正如李荣融所指出的，“管理是超级生产力，而中国最缺的恰恰是管理”[20]。同样的资源，经过不同的管理过程，其产出可能大不一样。在“父爱主义”盛行，预算尚未实现硬约束的情况下，提高管理水平尤为重要。从统计数据看，教育制度创新的重要绩效在于提高了行政部门的调控能力和行政效率以及学校的办学能力和外部参与度。笔者认为，管理水平的进步和提高，将为未来中国的教育发展提供强劲的动力。

      第三，教育制度创新极大促进了教育活动的进步和教育事业的发展。从数据上看，从平均意义上讲，每个创新案例都促进了教育活动或教育事业的进步和发展。这一结果是喜人的。然而，需引起注意的是，这两类产出型指标的得分是不均衡的：针对师生的教育活动产出的绩效点并不高，特别在学生的学习兴趣、学习满意度和学习负担等指标上，结果不令人满意；而指向政策整体的教育事业产出，则有很高的“出镜率”。这就从某种意义上说明，较之于师生，地方教育行政机关对部门政绩关注更多，着力更大。

      

      五、结论与展望

      从本研究的结果来看，中国地方教育制度创新还存在诸多问题：第一，教育制度创新还存在“应景”式的一窝蜂现象，在一定程度上表现出创新的“作秀”特征；第二，教育制度创新的地域分布不够均衡，中西部地区缺乏应有的创新实践；第三，高等教育的制度创新过于稀缺，与其改革的重要性与迫切性不相匹配；第四，教育制度创新不是政府主动为之，而是体现出被动和倒逼的改革特征；第五，外部参与不足，教育制度创新几乎演变为政府和学校的“二人转”；第六，制度创新在“硬指标”方面不硬，集中表现为在投入型指标上得分不高，而在“教育事业发展”等软指标上却“成绩斐然”。

      对此，笔者认为应从以下方面着手解决：第一，要尊重各地教育的特殊性，不能给地方政府戴“紧箍咒”，要鼓励并支持地方的制度创新，对教育政策法规的解释和应用应当更加灵活；第二，要积极回应学生和家长对教育需求的诉求，使他们真正成为创新的动力、主角和裁判；第三，教育制度创新要敢于“啃硬骨头”，不要怕矛盾，不要绕着矛盾走，而应该以解决棘手问题为契机，以点带面，促进教育问题的全面解决；第四，要对教育制度创新进行绩效评估，既要进行成本收益分析，也要进行公共价值分析。

      当然，作为一项探索性研究，本文还存在若干不足：首先，由于样本量较大，且受限于“中国地方教育制度创新奖”的申报材料，笔者不能对159个教育制度创新案例进行全面和深入的剖析；其次，对制度创新的持续性问题和后续绩效未予关注，案例研究的纵深性不够。未来的研究也许应从以下几方面着手：第一，将创新的基础条件、阻力因素和公共价值产出引入本文的五要素分析模型之中，进而丰富对教育制度创新的理解；第二，分析某地区教育制度创新会否对其他地区的创新产生引导作用，也即制度创新的扩散效应，如果存在扩散效应，则应具体分析其内在的机理。

      ①社会公众需要指向学生和家长对教育创新的需求，做此归类的原因在于：第一，学生和家长是社会公众中对教育创新最关切的群体；第二，从长期来看，社会公众中的绝大部分人都要扮演学生和家长的角色。

      ②管理对象触动包括各级各类学校和下级政府及其教育行政部门。

      ③“省市区”中的“市”指直辖市，“区”指自治区；“市级区”指的是直辖市下辖的区，需指出的是，虽然浦东新区和滨海新区是副省级建制，但本文没再做进一步区分；“县市”中的“市”是指县级市。

      ④这里的“教育系统”是狭义的，专指“教育行政部门、学校和学生三类主体，且学校仅指公办学校，不包括民办学校”。

      ⑤每类绩效包含多种绩效亚类别，由于亚类别的数量过多，此处没有一一呈现，具体参看研究结果分布。

      ⑥具体做法是：首先，通读创新奖申报材料的“实施效果”部分；然后，根据以“投入型”、“过程型”和“产出型”绩效为标准，将实施效果与这些标准进行对照、编码。

      ⑦“只回一个家”原则指的是，对任意创新动力和创新领域都只进行“1”或“0”的赋值，也即对创新案例紧密度最强的类别赋值“1”分，对其他类别赋值“0”分；“以‘本’为本”原则指的是，在创新各要素的归类过程中，只以“中国地方教育制度创新奖”的申报材料为标准，不进行二次的资料追补工作；“以‘人’为本”该原则指的是在对创新动因、外部参与和创新绩效的分析中，将利益相关者作为分类的第一原则；“边向前摸，边向后看”原则指的是，在对“创新的绩效”的分类过程中，随着资料的不断涌现，不断设置新的类别，并按照新的类别属性，对原先的分类进行“再审查”和“再分类”。

      ⑧由于数据库过大，不能在文中呈现，如有需要，请与作者联系。作者的电子邮箱是871079971@qq.com。

      ⑨此处的非省会副省级市个数由15个副省级城市减去其中10个省会所在市得到；直辖市所辖区个数由四个直辖市下辖区加总得到(北京16个，上海18个，天津10个，重庆19个)；普通地级市个数数据来源于网址：http://baike.so.com/doc/5399847.html。

      ⑩在农村税费改革和国企改制的背景下，国务院于2000年发文对“以公办园为示范，以社会力量办园为主体的办园体制予以确认”。从此失去政府保护的学前教育呈现了连续的大幅度滑坡，国有企事业单位办园和国有公办园的数量急剧萎缩。参见：公办民办之争？[EB/OL].[2014-05-06].http://www.yicai.com/news/2011/01/662893.html。

      (11)为了解决这一问题，2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》以一整章的篇幅提出发展学前教育的具体措施。同年11月初，温家宝同志做了专题调研，并召开国务院常务会议进行专题研究。同月21日，国务院印发了《关于当前发展学前教育的若干意见》。

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