新时期中央与地方审计机关关系研究，本文主要内容关键词为：新时期论文,机关论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中央与地方审计机关关系的历史发展与问题分析
（一）中央与地方审计机关关系的历史轨迹
自1982年宪法确立社会主义国家审计制度以来，中央与地方审计机关的关系一直在探索中前进，在创新中发展。
在我国社会主义国家审计的初创时期，迅速打开全国审计工作局面和探索中国审计的基本路径，是当时的主要任务。中央与地方审计机关的关系，主要表现为全国审计工作以中央统一指挥为主，重点解决地方审计机关全面建立和专业审计队伍迅速组建的问题。审计机关建立伊始，地方审计机关的审计业务主要靠中央审计机关的领导和推动，体现为全国审计机关统一为中央政府的中心工作服务。当时，全国审计工作正处于打基础的阶段，地方政府如何领导地方审计机关和地方审计机关如何为地方政府中心工作服务，都还在探索之中。在这个阶段中，中央审计机关实行全国统一指挥，有利于迅速打开全国审计工作局面，全面提升地方审计机关的审计业务能力，从而为地方审计机关双重领导体制的运行奠定了坚实的基础。
1994年审计法颁布后，单一“上审下”的财政审计模式发生了重大转变，“财政同级审”得以普遍推行。强化各级政府对各级审计机关的领导和各级审计机关要为各级政府的中心工作服务，就成为这一阶段的主要任务。它重点解决了地方各级审计机关在本级政府领导下开展审计工作的问题。
这一时期，中央审计机关重点强化了全国审计方针政策和审计法制的领导，出色发挥了示范带头作用。审计署科学制定并带头成功实践了我国国家审计的二十字基本工作方针，即依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实。由财政审计、金融审计、国有企业审计与经济责任审计构成的审计署审计业务“3+1”格局也基本形成。审计署在为中央政府宏观调控服务方面取得明显成绩，在大案要案审计、重大问题揭露和公开审计结果方面有了突破性的进展，在全社会产生了重大影响，推动了人大监督、媒体监督和纳税人监督的法制化进程。审计署紧紧围绕中央政府中心任务开展审计，并发挥审计的专业优势，积极为政府宏观调控服务，为地方审计机关围绕政府中心任务开展审计工作做出了榜样，也为改善地方审计环境创造了条件。我国国家审计因此进入了一个重要的历史转型期，即从传统审计向现代审计的转型期。
中国地区经济发展很不平衡，也决定了中国地方审计发展的不平衡。财政同级审的推行，在强化了地方审计机关职责的同时，提高了地方政府对审计工作的重视程度。地方审计机关主要在地方政府领导下独立开展审计工作，在这一时期取得了重要经验。各地各级审计机关因地制宜地贯彻全国审计工作的二十字基本方针，普遍得到了很大发展，双重领导体制中最基本也是最重要的地方政府对地方审计机关的领导问题基本得到了解决，为地方审计的可持续发展奠定了扎实的基础。
（二）中央与地方审计机关关系中的主要问题
中央与地方审计机关关系，这些年已经有了长足的发展，但从实践的情况看，仍有这样一些突出问题值得特别关注：
首先，人们在为审计署的工作叫好的同时，对地方审计的作用产生了怀疑，甚至对地方双重领导体制的疑虑也在增加。这个问题在财政同级审和授权审计方面比较突出。“同级审”最大的弱点，也是上下级审计管理的突出难点，在于可能出现的地方保护主义的干预和人情审计行为的发生。这一点，越到基层审计机关越明显。这种状况如果没有有效的机制加以制约，势必使审计人员的责任心淡化，直接影响审计质量的提高和审计工作水平的提升。“上审下”的优势是审计的独立性比较强，但“上审下”本身固有的监督威慑作用，有时也会使地方审计机关处于相对尴尬的地位。授权审计上下都比较关注，但关注的侧重点并不一样。授权审计的初衷与授权审计的实际效用产生了一定程度的背离。授权审计项目实际上形成了两个审计目标：一个是上级审计机关授权的预定目标，一个是下级审计机关项目执行的实际审计目标。由于这种差异，中央与地方审计机关都想通过授权审计项目实现各自的审计目的，进而使授权审计变成了一种两难的选择。地方审计机关面对审计对象资源显著减少的现状，基于自身生存等实际问题的考虑，一般关注如何增加审计对象资源。有些地方审计机关对授权审计项目的积极性，与一些地方审计机关财政经费不足有很大关系。而中央审计机关往往会因担心地方审计机关在授权审计项目中只重违规资金的收缴，审计风险太大，而不敢轻易授权。
第二，从国家审计的全国统一领导的角度来说，现在中央对地方审计机关的审计业务领导还是比较松散的，基本上处于各自为战的状态。国家审计发展不平衡，是现阶段我国审计工作的一个难点。究其原因，客观上讲，是中央审计机关的审计任务繁重和我国地域辽阔、经济发展不平衡等；但从主观上说，全国审计工作的整体协调不够，中央与地方审计机关关系松散，也是一个重要原因。中央审计机关的领导一般涉及宏观方面的多，涉及具体领导的少。中央审计机关对地方审计机关的领导职责还没有切实可行的具体的领导形式和现实领导机制。目前，审计业务的领导更多地体现在吸收地方审计机关参加中央的审计项目上，其出发点，主要还是基于完成中央审计任务的考虑。中央审计机关对地方审计机关的业务领导形式问题，是实现中央对地方审计机关领导作用的重要问题。根据全国审计工作计划组织全国审计机关开展审计活动，与根据中央审计工作计划吸收地方审计机关参与全国性审计活动，这是两个不同的问题。后者其实只是中央审计机关增加审计资源的一种方式，是中央与地方审计机关协作关系的一种形式。中央审计机关的审计工作目标与全国性审计工作目标，二者既不能用前者代替后者，也不是简单的参照关系。
第三，目前，中央审计机关制定的审计业务标准大都主要是基于中央审计机关的实际情况，完全针对地方审计机关的审计业务标准还很少。虽然，考虑到全国审计工作发展的不平衡性，这些标准并没有在全国国家审计系统强制执行，但也带来两个现实问题：一是全国审计工作没有一个统一的业务标准，中央审计机关在这方面的领导作用流于形式；二是中央与地方审计机关的价值判断产生某种差异，中央审计机关对地方审计机关的审计结果有怀疑，地方审计机关认为中央审计机关的审计标准不切实际。中央审计机关制定的审计准则和审计质量控制标准等，实践中地方审计机关或者因为标准太高而不能完全执行，或者因为强制力不够而不去执行。
二、统筹协调中央与地方审计机关关系的时代要求
统筹协调中央与地方审计机关关系的实质，就是要全面履行国家审计的职责，不仅包括中央审计机关，而且必须包括地方各级审计机关；就是要推动中央与地方审计工作的均衡发展，不仅要发挥中央审计机关的示范带头作用，而且要科学地领导地方审计机关因地制宜地充分发挥国家审计的作用；全面提高国家审计的效率，不仅包括国家审计资源的科学整合，而且包括地方审计成果的有效利用；全面维护国家经济安全，不仅包括中央审计管辖范围，而且包括地方审计管辖范围；从整体上发挥国家审计的建设性作用，形成中央与地方审计机关的良性互动，保证国家审计作为经济和社会“免疫系统”的完整性。新时期审计机关的基础建设，广及审计队伍建设、审计法治建设、审计信息化建设、审计理论建设和审计文化建设等五个方面。经过二十多年的发展，虽然地方审计机关的基础建设取得了很大成绩，然而，由于各地审计机关的发展很不平衡，地方审计机关基础建设整体水平的提升受到了很大制约。这种不平衡，在现阶段有其一定的客观必然性。要从根本上改变这种现象，单靠地方审计机关自身的努力是难以完全做到的。
我国的国家审计资源，分为中央审计资源和地方审计资源。当中央审计机关只是着眼于中央审计管辖时，中央审计资源的短缺问题已经十分突出，当中央审计资源要着眼于国家审计整体审计目标时，国家审计的资源紧缺性就更不堪重负。各级地方审计机关相对自己的审计管辖，审计资源也很紧张。我们讲的突出重点，现在主要还是各级审计机关自己的重点。统筹协调中央与地方审计机关的关系，一个非常重要的目的，就是要发挥双重领导体制下中央审计的领导优势，围绕全国审计的重点整体目标，实现国家审计资源的有效的战略整合。
统筹协调中央与地方审计机关的关系，还有一个重要目的，就是促进地方审计工作的创新发展，促进地方审计机关更有效地为地方政府的中心工作服务，推进地方的社会主义民主法治进程。国家审计资源的战略整合，并不是要越权干预地方审计工作，而是要通过中央审计资源与地方审计资源的科学统筹和有机结合，促进地方审计机关在各自不同的环境下创新发展。
三、全面履行审计署的法定领导职责
根据法律规定，审计署领导全国审计工作，而地方政府对本级审计机关在人财物等方面拥有实际的行政领导权。然而，假如审计署的领导权一旦被虚化，地方审计机关双重领导体制本来的积极意义也就丧失了。全面履行审计署的法定领导职责，是统筹协调中央与地方审计机关关系的核心。
（一）改善并强化审计署对地方审计机关的业务领导关系
中央与地方审计机关关系，通常可概括为三种关系，即领导关系、指导关系和协调关系。实践中，如果对审计署法定领导职责的认识有失偏颇，这三种关系就会出现不协调。机械地强调领导关系，可能会干扰地方审计工作；但过多地强调指导和协调关系，也会造成领导关系的虚化。审计署对地方审计机关是领导关系，不能用指导关系来取代。虽然，双重领导体制下的这种领导关系有其特殊性，不能简单套用一般的上下级关系，但是，它始终是领导关系，只不过它的指导、协调方式是其领导方式的重要形式。离开了领导关系，指导和协调关系也就失去了它本来的意义。
审计署对地方审计机关审计业务的领导，是双重领导体制中中央与地方审计机关最重要的基本关系。它作用的对象和领域，主要是审计业务活动和审计业务管理工作。审计署对地方审计业务领导的形式，通常可分为五种：一是宏观性领导，一般表现为全国审计工作方针政策的领导，审计法律法规和审计准则规范、审计质量标准等的制定和颁布，以及审计工作的长远发展规划和战略谋划。二是审计项目领导，一般表现为统一组织项目和授权审计项目等。三是指导性计划和协调性审计活动，通常表现为行业性的专业审计计划与实施。四是检查、培训与考核，诸如下级审计机关负责人的审计业务工作考核、审计项目质量检查考核等；审计业务培训，诸如统一组织审计业务考试、举办培训班、项目实施前培训和挂职培训等。五是省级审计机关对审计署负责并报告工作。随着形势的变化和发展，审计业务领导，应当在内容与形式都要有所改善，有所创新，有所发展。
改善并强化审计署对地方审计机关的业务领导关系，重点应在两个方面有所突破：一个方面是领导机制，主要应当认真学习落实科学发展观，通过整体统筹和具体协调，建立起具有可操作性的领导机制，促进中央与地方审计机关关系的健康发展、科学发展和和谐发展。另一方面就是管理创新，通过认真总结历史经验和着眼科学发展，在国家审计“免疫系统”论的指导下，中央与地方审计机关既各自充分履行审计管辖的职责，又坚持统一领导、统筹兼顾、科学协调，从而构建起功能完整、监督有力、职责到位的国家审计“免疫系统”。
（二）进一步完善审计署对省级审计机关的领导职责
省级审计机关是地方各级审计机关的龙头。审计署应当特别关注省级审计机关领导班子和地方审计队伍的建设。省级审计机关的领导班子建设主要由地方政府领导。审计署的领导作用主要是通过重点关注、适时协助、主动沟通和人文关怀等来体现。通过经常性的地方审计机关报告制度和定点联系人的定期调查研究，可以全面了解、掌握地方审计机关在领导班子建设、机关党的建设和审计队伍的廉政建设等方面的情况，把对地方审计工作的领导纳入日常工作议程；通过定点联系制度，还可以及时与地方党委、政府沟通，一方面从体制、政策、法规上提出切实可行的建议，协助地方政府领导好地方审计工作，推动地方审计干部双重管理办法的进一步完善，另一方面，可以针对地方审计机关存在的具体问题和困难，积极提供帮助，特别注意用好对地方政府的建议权，充分体现审计署对地方审计机关的人文关怀，主动协调好审计署与地方政府各自的领导职责关系。
科学认识地方审计机关的独立性。中央与地方审计机关都是我国国家审计的主体，审计独立性的基本特点是一致的。这是科学认识地方审计机关审计独立性的基本前提。同时，我们应当对地方审计机关在审计独立性方面相对中央审计机关的内部差异性，要从特点和局限两个方面加以全面认识。地方审计机关的审计独立性，是地方首长领导和支持下的法定独立性，也是中央审计机关领导和支持下的法定独立性。接受地方政府的领导，争取地方最高首长的支持，至关重要；同时，中央审计机关的领导作用，对提高地方审计机关的地位，赢得地方政府首长的支持，也具有不容忽视、不可替代的作用。中央审计机关的领导、关心、支持、帮助，是完善地方审计环境、增强地方审计独立性实现的重要条件。当然，双重领导体制下地方审计机关的审计独立性有一定的局限性，但是，它是我国现实国情下的法律选择，也是地方审计机关审计独立性的特点所在。不能因为地方审计机关由于体制的局限而不信任地方审计机关。中央审计机关首先应当充分肯定地方审计机关审计独立性的特点，支持地方审计机关的工作，尽可能利用地方审计机关的审计成果；同时，应当利用中央审计机关审计独立性的优势，在地方审计机关无法发挥或难以发挥作用的方面充分发挥作用。
（三）改善审计署对市县审计工作的领导
基于我国国家审计人力资源配置的实际情况，审计署应当通过加强和改善对省级审计机关的领导，实现省域国家审计资源的有效整合和地区审计工作的均衡发展，同时，应当从全国国家审计发展战略的高度，对基层审计机关的整体建设给予必要的关注。
审计署对市县审计工作的领导，可以重点从以下两个方面进行：
首先应该加强全国审计机关的基础管理，从认识上进一步明确，审计署对市县审计工作的领导，是审计署对省级审计机关领导中不可缺少的内容之一。审计署在对省级审计机关履行领导职责的时候，应当尽可能考虑到市县审计工作的特殊需要，并通过省级审计机关领导作用的发挥，把审计署对市县审计工作的领导作用充分体现在省级审计机关的经常性的领导活动中，推动市县审计工作省域内的统筹发展。
其次，应当坚持以人为本的理念，适当加大帮扶力度，帮助地方审计机关树立科学的审计理念，帮助解决政策性和机制性的难题，帮助解决领导班子建设的普遍性问题，在领导活动中形成并强化中央审计的向心力、凝聚力。我国国家审计的资源本来就是有限的，如果再人为地放大中央与地方审计的差异，实际上是在自我削弱力量。中央审计工作能否在基层审计工作中形成向心力，能否在地方审计机关形成凝聚力，对国家审计的整体建设极具意义，对国家审计形象的整体构建至关重要。
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