论我国大学制度变迁的“路径依赖”，本文主要内容关键词为：路径论文,制度论文,论我国论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国大学制度的形成与变迁存在着明显的“路径依赖”特征。路径依赖类似于物理学中的惯性，一旦进入某一路径（无论是好的还是坏的），就可能对这种路径产生依赖。诺斯认为制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着报酬递增和自我强化的机制。[1]这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向在以后的发展中会得到自我强化。所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济、教育制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误路径继续往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态之下而导致停滞。一旦进入了锁定状态，要抽身而出就会变得十分困难。可见，路径依赖对制度变迁具有极强的制约作用。制度变迁路径依赖形式的深层次原因是利益因素，一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团，或者说他们对现存路径有着强烈的需求。他们力求巩固现有制度，阻碍选择新的路径，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。制度变迁中的路径依赖一旦形成，它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化。换言之，初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有的制度变迁路径和既定方向前进，总比另辟蹊径来得方便一些。我国大学制度形成与变迁中的路径依赖问题就很明显。大学制度形成与变迁的路径主要依赖于“延安模式”和“苏联模式”。
一、“延安模式”的继承和发展
所谓“延安模式”，即中国共产党在长期的征战过程中所形成的战时命令体制。这种模式有两个特点：一是统支统收；二是地方分权。这种战时供给体制在严峻的战争考验时期，有效地保障了战时供给，保证了中国共产党能够顺利地夺取政权。建国之初，由于政权尚未稳定，这种战时体制仍有用武之地。同时，新政权赖以巩固和发展的庞大中层干部大多行武出身，熟悉的是以命令和服从命令为特征的军事组织规则，而对如此丰厚的组织资源，最合理的利用途径就是“命令式”的计划体制。美国学者莫里斯·迈斯纳认为，“延安模式”不仅对共产党在1949年的胜利具有决定性的意义，而且它给胜利者留下了一种革命斗争的英雄传统。对当代中国现代化进程产生了重大影响的“延安模式”主要包括两个方面：一是制度遗产，二是革命价值观念方面的遗产。在人民共和国的政治、经济和教育领域中，很多做法早在延安时代实行的制度和实践中就有其萌芽形式。[2]建国初期，我国的大学制度，尤其是管理体制对革命根据地的管理经验就有很大的承继。当时各级政权组织实际上是随着军事接管而从党的组织系统中直接派生出来的，新的教育秩序在党的组织系统向大学组织延伸的过程中确立起来，各级党组织不仅在强调党的一元化领导的条件下直接对大学行使管理权，并且通过组织广大教职员工而成为使各级各类学校凝聚起来的政治粘合剂。
“延安模式”的大学制度，是中国共产党领导中国人民在进行反帝反封建武装斗争过程中建立起来的一种为革命斗争服务的特殊大学制度。之所以说它特殊，是因为通常意义上的现代国家教育体系及其大学制度，是以和平时期城市化、工业化社会的正常文化需求为基点的。然而，“延安模式”的大学制度，却是在特定的历史时期、特定的农村地区、特定的战争环境和特定的功能需求下产生的特殊的大学制度。其大学制度具有如下特点：
(1)教育为无产阶级政治服务，为大众服务；重视思想政治教育，确立了教育同生产劳动相结合的制度。
(2)集中控制和统一领导，对高等学校实行归口管理；实行校长负责制或校长为首的委员会制；办学经费实行统支统收。
(3)制定了较为完善适用的教学工作制度；注重教师队伍建设，专职和兼职相结合；加强对学生的管理，并制定了一系列规章制度。
“延安模式”大学制度，在中华人民共和国大学制度构建中曾发挥了巨大影响和作用，甚至成为“文革”期间所谓“中国化”的教育制度、大学制度形态。正如加拿大学者许美德所说：“经过1942-1944年的整风运动，改造后的延安大学和抗日大学的办学模式就成了文化大革命期间中国大学的模式，而苏联模式则被当作社会帝国主义的工具遭到抨击。”“在战争时期的困难条件下，共产党也建立了一套自己的高等教育制度，这种制度基本没有受到西方大学价值观的影响，保持了革命传统和中国传统认识论的某些特征。中国革命胜利后，随着1952年中国采取了苏联模式的高等教育体制，原来延安时代的大学模式就与这种以社会主义形式出现的西方教育体制产生了对立。这一时期，中国本来可以从国民党时期中国大学的发展过程吸收很多经验和教训，从而促进新中国高等教育的健康发展，但是由于当时政府把全部力量都集中在社会主义国家建设上，这项工作也就因而被束之高阁。这样做的结果是，在文化大革命中，苏联模式与延安模式的这种对立最终爆发成一种暴力冲突。”[3]
二、“苏联模式”的示范和导引
中华人民共和国成立后，中国人民终于有机会按照自己所选择的社会主义道路来建设自己的国家，发展自己的教育了。由于苏联是第一个社会主义国家，借鉴“苏联模式”就成为中国建构自己的大学制度的一条“制度捷径”，或者说中国在建设自己的大学制度过程中具有强烈的“路径依赖”特征。正如苏珊娜·佩珀所说：“设计出适合远为复杂的生活和工作方式的新的教育形式。毫无疑问，中国共产党意识形态方面的信仰，再加上对这项任务的紧迫感和缺少准备，……结果是以其前辈已显示出的学习西方先进国家的热情去模仿另一个外国——尽管是兄弟般的社会主义国家。这样做的理论根据是，既然西方（即英国和美国）最好的科学和技术已被俄国人吸收，因此‘最好最快的道路’就是直接从苏联接受提取出来的精华。既然教育和工业是应用科学技术的主要社会机构，它们的组织和管理也要按苏联的模式来改造。”[4]
在中华人民共和国大学制度的变迁和构建中，我们认为，“苏联模式”对大学制度的最大影响在于苏联中央高度集权的体制被移植到了中国。“苏联模式”向中国提供了一种新型的集权模式，那就是斯大林式的集权样式。其实质是用行政手段实现生产的社会化，用国有化的尺度来衡量社会主义。斯大林把内涵极其丰富的社会主义仅仅归结为组织以公有的生产资料为基础的现代工业生产。在斯大林的“社会主义经济是最统一最集中的经济”的理论指导下，苏联经济的集中程度日益加强。所有制的整齐划一为高度集中的部门管理体制创造了必要的条件。斯大林的中央集权是建立在单一的所有制基础之上的。这一模式在高等教育领域的中国化过程主要体现为两个方面：一是单一的公有制模式的复制，所有大学皆为公立；二是将中央集权的力度贯通到基层的大学组织。这两点结合起来恰好构成了大学制度的核心。当然，以毛泽东为代表的中共领导人从来都是以探索中国式发展道路为己任的，因而对“苏联模式”也是持批判的、有选择的态度。尽管如此，对“苏联模式”的模仿和学习在不同领域和不同时期有所不同，“党在自己有能力的领域（如在农村政策方面），普遍采用有中国特色的方法——虽然甚至在这些领域中，苏联的模式依然有一定影响。相反，在中共没有经验的领域，它的创造性就有限了。对这个事实，毛泽东说：‘在全国解放初期，我们全没有管理全国经济的经验，所以第一个五年计划期间，只能照抄苏联的办法’。”[5]从总体上看，中国采纳的主要是在20世纪30年代中期以后发展起来的斯大林体系。正如澳大利亚学者泰韦斯所说：中国所“仿效的制度和经济方面的基本类型是在20世纪30年代中期以后发展起来的斯大林体制的类型”，[6]这一体系主要是以高度集权和国家对高等教育的严密控制为主要特色的。后来随着苏联对中国教育建设的援助，当代中国中央高度集权的大学制度初具规模。
50年代初期，“苏联模式”对中国大学制度变迁和构建的影响可以归纳为以下几个方面：
(1)树立了大学必须为国家经济建设服务，特别是为重工业发展服务，必须培养出掌握马克思列宁主义思想与先进科学技术的专业人才的根本方针。大学不仅具有育人功能，而且具有政治、经济、文化传承与创新的功能，起着政府的作用。
(2)建立并实行了国家集中计划、中央政府各部门和地方政府分别投资办学和管理的体制。每一所高校都有明确的隶属关系，分为教育部直属高校、中央部委所属高校、省属高校。按照计划经济的要求，国民经济和社会的各个行业分别成立部、委、局、办，这些中央部门在负责发展各行业的企业、事业的同时，还举办和管理高校（有的部委还管理中等专业技术教育和基础教育）、科研机构、文化单位。与此同时，各省、自治区、直辖市也分别举办和管理省属的高校，还有一部分高等专科学校和少数专门学院，是由地市和省厅局举办和管理的。这种“条块分割”的管理体制是在计划经济体制下形成、并与计划经济相适应的。
(3)国家是高等学校办学资源唯一供给者。所有大学都由国家设置和控制，其功能、活动范围、管理权限均由国家直接决定和规范，其所需的组织资源也由中央政府以行政指令或计划指令的形式调动和配置；建立并实行了统一考试招收学生、国家包上学、包分配工作的体制；由中央政府或教育主管部门对大学的运作方式和行为方式作出一系列正式的决定，并由此形成一套严格控制、管理和安排大学组织的行为规则。在大学制度中，利益是高度不分化的，至少不同利益是受到严厉的压制的，国家的利益代替了社会的利益，整体的利益代替了不同部分的利益。
(4)建立了以单科大学为主的新的大学体制和“大学—系—教研室（组）”的新的大学内部组织系统；建立了培养专业人才的教学制度，即根据国家对专业人才的需求设立专业，决定专业培养目标，并在此基础上制定教学计划、教学大纲、编写教科书，展开教学过程。
(5)大学同国家及上下级之间的关系，以及大学同教职员工的关系是行政性的而非契约性的。所有大学都被纳入国家行政序列，都有一定的行政隶属关系和相应的行政级别，大学实际上是国家行政组织的延伸和附属物。每个大学都必须无条件地服从国家及“上级教育部门”的管理，执行“上级教育部门”的指令；通过政治压力和行政强制等手段保障下级对上级的必要服从，并通过这种服从模式来防止和制止下级及一般成员的越轨行为。在上下级的等级结构中存在着严格的服从关系，学校各级管理干部，并不是学校或学校部门利益的代表，而是国家利益的忠诚的代理人，从而所属学校的自主性是不存在的。
应该说，在“延安模式”和“苏联模式”基础上建立的我国大学制度，完全是与国家高度集中的计划经济体制相适应的。在长达40年时间里，我国大学制度发挥了中央和地方的积极性，培养了大批高级专门人才，为社会主义经济建设和社会发展做出了重要贡献。
三、突破大学制度变迁“路径依赖”的束缚，加快大学制度创新
如上所述，我国大学制度变迁的“路径依赖”现象十分明显。虽然在计划经济体制下，这一大学制度促进了我国高等教育的大发展，但随着市场经济体制的确立，这一低效率的大学制度已成为制约我国高等教育发展的主要因素。因此，突破大学制度变迁“路径依赖”的束缚，加快大学制度创新成为一项重要而紧迫的课题。
（一）重新定位政府的角色
随着我国政治、经济、社会改革的深入发展，有必要重新界定政府的作用范围。由计划经济体制下的“绝对”政府或“万能”政府转变为市场经济体制下的“小政府”或“好政府”。毛寿龙认为，“小政府”即为有限政府，只有有限且有效的政府，才能保护人的自由，充分发挥个人的创造性，从而为市场经济提供必要的政治条件。[7]政府应做它应该做的事情，并把它做好；政府做不好的可以引入市场机制，让非政府组织、个人等来参与，由政府、社会和市场来共同提供公共产品或服务。因此，在高等教育领域，教育部和省级教育主管部门应当迅速转变角色，从对正规高等教育体系的高度管制转向确保整个体系的质量和公平性，将教育主管部门的角色由教育提供者转换为教育质量的保证者、监督者与教育发展规划的咨询者，给予高等学校更大、更多的自主权。总之，政府的角色应当由原来的举办者、办学者、管理者，转变为协调者、质量控制者、宏观调控者和发展咨询者。
（二）引入市场竞争机制，形成高等教育提供者的多元化
在计划经济体制下，高等教育这种准公共物品由政府一家垄断性提供，不仅使公共资源得不到有效的配置和合理利用，公共产品或服务的质量得不到保证，而且无法满足公众的需求。在市场经济体制下，政府不再是单一的权力中心，非政府组织、个人等也成为权力主体。因此，政府可以把部分公共产品的提供交给社会和市场来承担，形成政府、市场和社会组织共同提供公共产品或服务的格局。
首先，积极引入民间资本，鼓励民办高等学校的发展。自新中国成立以后，中央政府接收的公立、私立大学，都由国家投资举办，形成了政府包揽办学的格局。改革开放以后，随着经济体制的改革，这种单一投资办学的格局已不能适应形势发展，必然导致办学主体的多元化。在《中国教育改革和发展纲要》中，明确提出“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”《民办教育促进法》的颁布，更使民办高校获得了与公立高等学校同等的法律地位和“国民待遇”，这也预示着我国民办高等教育将获得更大的发展空间。
其次，优化资源配置，促进高等学校之间的良性竞争。政府可以是教育资源的供给者，但不应同时又是管理者，如果这样，必然形成教育垄断，从而扼杀教育发展的生机和活力。相反，如果政府仅仅是教育资源的提供者，而让作为独立法人的办学者为争取这些资源进行公开、公平的竞争，就会最有效地发挥其投资效益，提高教育质量和水平。因此，在公立高等教育领域，政府不应再是高等学校惟一的举办者。对于高等教育这种准公共产品，政府既可以直接提供，也可以采用其他方式，如政府采购。当然，这里政府采购的范围不是局限于学校的课程、教材、后勤设施等，而是指整个学校的运作或教育服务。即政府采取公开招标的方式，由不同的高等教育提供者参与竞标，中标者就获得政府的财政支持。简言之，政府利用公共资金从非政府组织、企业或个人那里收购公共产品或服务，然后再把它们提供给公众。而政府的拨款主要依据注册学生的人数而定，招收的学生越多，学校获得的公共资金就越多。学校如果要获得更多的公共资金，就必须采取一切措施提高教育质量，以便招收更多的学生。这样，学校与学校之间的竞争演变为对公共资金的竞争，对教育质量的竞争。总之，政府采购将市场竞争机制引入公共物品的供给，从而促进了学校之间的良性竞争，优化了教育资源配置，提高了教育质量，改善了公共产品或服务的供给。
当然，在高等教育领域引入市场机制，只能是把市场机制的某些“成分”引入高等教育领域，建立教育的类似市场的制度环境。其本质就是在提供教育服务时，实现教育消费者与教育供给者的分离，保证教育的需求者可以在不同的供给者之间进行选择，最终提高高等教育的效率和质量，提高高等教育的供给者对于公众教育需求的“回应性”程度。
（三）政府放权，赋予学校更多的办学自主权
《中国教育改革和发展纲要》以及《高等教育法》颁布以来，我国进行了高校内部管理体制的改革，使学校成为面向社会依法自主办学和有效自我约束的法人实体。各高等学校一是大力改革校内管理机构设置，减员增效；二是深化用人制度改革，全面推行聘任制和聘用制；三是深化校内分配制度改革，真正体现“多劳多得，优劳优酬”和“效率优先，兼顾公平”的原则，打破平均主义，对在教学和科研上作出突出贡献的给予重奖，对优秀拔尖人才、学术带头人和骨干教师提高待遇，真正做到一流人才、一流业绩、一流报酬；四是大力推进高校后勤社会化改革。虽然改革取得了一定的成绩，但政府全面享有国家教育权，很多控制权掌握在教育部和其他政府机构，学校的自主性很弱的局面依然没有根本改变。这一局面显然无法满足公众对高等教育的需求，无法发挥大学以及其他高等教育机构办学的积极性。因此，政府应实行分权化改革，将教育的具体管理、运营权限充分下放给学校，以使学校类似于市场竞争中的独立企业一样，拥有可以进行创造性活动的充分的自主权和独立性，强化学校的成本—收益意识、绩效责任和自我负责的态度。为此，学校应切实获得诸如资金的使用和分配、资源的配置、教师的招聘和解雇、课程的设置、学术项目的规划、教学方法的选择、学生的录取等权力，从而真正成为一个独立的法人实体，一个真正的教育组织和学术共同体。然而，政府的放权，并不意味着政府对高等教育的作用削弱，而是变得更为重要和有效。政府应主要从宏观上进行调控，如制定高等教育发展的宏观政策，监督、管理高校对资金的使用，协调学校、社会、市场之间的关系，注重对高等学校的绩效评估，为学校的竞争提供公平、公正、公开的制度环境。
（四）突破官僚制的束缚，加快高等教育管理的民主化进程
在计划经济体制下，我国政府对高等学校的管理一直采用官僚模式或科层模式。从政府本身来看，层级组织导致的刻板僵化、信息迟滞很难对社会的变化作出快速的反应，对公众的教育需求很难作出适时的回应。从政府与社会的关系看，控制模式的政府由于垄断了公共产品和公共服务的提供，不仅降低了政府提供公共产品和公共服务的能力，而且使社会组织极度萎缩。在市场经济体制下，我国的高等教育管理应处理好政府、社会、学校与市场之间的关系，力求取得适度的平衡。既不能依靠由行政权力支撑的单一等级制自上而下地进行管理和协调，也不能仅仅依靠市场这只“看不见的手”来操纵。政府与社会组织、个人之间存在着权力的依赖和互动，它的运行逻辑以谈判、搏弈为基础，强调行为者之间的对话、沟通、妥协。因此，政府对高等学校的管理，不应采用自上而下的行政命令式，即“政府控制模式”，而是“政府监督模式”。
在学校内部的管理上，应实行校务公开，并充分吸纳教师、学生及社会各界人士参与学校事务，听取他们的要求及建议，并接受他们的监督。在计划经济体制下，学校行政部门是唯一的权力中心，且国家在组织形式上又通过大学制度把所有的教职员工都纳入了行政框架，致使教职员工成了高度的“组织人”，泯灭了其应有的独立人格。这种国家与社会高度一体化的大学制度，不仅使社会丧失了应有的独立地位，而且剥夺了教职员工参与管理学校事务的权利，阻碍了高等教育的迅速发展。而在市场经济条件下，教师、学生及社会各界人士都是独立的权力主体，他们参与管理学校事务的权利应得到尊重，参与管理学校事务的作用应得到合理的发挥。
（五）建立政府、学校、社会之间的“对话”关系
在计划经济体制下，政府是社会利益和需求的惟一合理的表达者与合法的判断者，国家的需求替代了多样化的社会需求和个人需求，政府往往采取“批量生产”的方式来提供公共产品和公共服务。在高等教育领域，政府无所不包，且无所不能，学校成为政府的“附属机构”，成为行政权力无限延伸的“派出所”。由于政府对社会需求和个人需求反应迟缓，学校也就根本无力对社会需求和个人需求作出迅速的反应。在市场经济条件下，一方面公众的纳税意识增强，另一方面公众普遍认为自己纳税事实上是在购买政府提供的各种公共产品和公共服务，且公共产品和公共服务必须符合他们的需要。面对多样化的社会需求和个人需求，如果政府以统一的规划和模式来发展高等教育以及人才培养，显然会遭到失败。况且，如果政府不尊重各权力主体的利益和需求，强制执行某一教育制度安排，势必会导致制度规避。因此，公共产品的提供显然应满足各方面的需求。要做到这一点，政府应与学校、社会展开谈判、对话、协商，以便就办成什么样的学校、专业如何设置、课程如何安排、人才规格如何等达成广泛的共识，从而满足不同消费者的需要。简言之，政府、学校、社会只有进行广泛的合作，才能实现共同的目标，政府不过是伙伴中的“引路人”。
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