“协同政府”：新公共管理改革的新阶段，本文主要内容关键词为：新阶段论文,公共管理论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“协同政府”（Joint-up Government）是许多致力于政府改革的欧美国家从上个世纪90年代中后期以来的新的改革趋势。作为当代西方行政改革的先驱，英国在这一新的改革趋势中仍占据着十分重要的位置。本文将从三个方面对英国在这方面的实践加以介绍：“协同政府”产生的背景及其核心理念、具体内容及其与之前的新公共管理改革实践的区别。
一、“协同政府”产生的背景及其含义
1997年，英国新一届工党政府上台，它一方面延续了保守党的一些改革措施，另一方面也推出了新的改革举措，其中最重要的一项内容就是提出了“协同政府”。
在英国，“协同政府”的提出与工党对政府作用的新理念直接相关。布莱尔政府认为传统的官僚制模式和保守党的市场化模式都各有局限，正确的选择是另辟蹊径，充分利用公共部门和私营部门各自的优势，共同为顾客和社会提供满意的服务。这种合作“不一定需要正式的结构，相反，为了保证服务的灵活和及时，它应该是多种多样的。把各种机构（和个人）的力量联合起来的关键是信任。…这样，在充满信任的社会基础上将创造出一个真正高效的政府。”[1]简单地说，政府只有通过充分调动各方的积极性，把各种力量整合起来才能成为不同于以往的、具有积极作用的“进步”政府。
“协同政府”的核心目的是整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。其基本观点是：公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠设立新的“超级部门”，唯一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。这种合作是全面的，包括公私部门之间、政府与非政府之间、政府部门之间、中央与地方之间的合作等，而要把具有不同性质、目标、管理模式和动力机制的组织整合起来的关键既不是行政命令、也不是市场竞争，而是信任。
二、“协同政府”的主要做法
“协同政府”的实施可以分为三个层次：社会与社会、政府与社会以及政府内部。本文将主要分析政府内部的“协同”内容。1997年以后英国工党在这方面的改革主要围绕统一决策和加强部门与执行机构的合作两个目标来进行。其主要做法有以下几方面：
1.决策统一：设立直属首相办公室或内阁办公室的综合性决策机构和特别委员会
布莱尔上台以后，把中央政府的决策统一作为改革的首要措施。为此，他们新成立了若干综合性机构，其作用都是为了在政府的核心建立起跨部门的联系。例如，“社会排斥小组”、“妇女中心”“政策中心”、“绩效与创新小组”等就是这样的机构。“社会排斥小组”的任务是综合处理诸如无家可归者及少女怀孕等需要跨越传统的部门界限来统一解决的棘手问题。“妇女中心”的任务是通过调查研究、项目实施等途径给主管妇女工作的部长（Minister for Women）提供政策支持，在政府部门中为女性的特殊需要进行呼吁。“政策中心”是政府的思想库，它直接隶属首相办公室，对政府制订的所有政策都有权进行独立的分析研究。“绩效与创新小组”直接向首相提供跨部门的中长期公共政策报告，目的是促进政府决策与公共服务方面的改革与创新，保证政府决策目标的实现。值得注意的是，新成立的机构中具有战略决策性质的占有很大比例。除“政策中心”与“绩效与创新小组”之外，还有“管理与政策研究中心”、“战略合作中心”、“中央秘书局”等机构。2001年工党再次获胜后成立的两个新机构——“首相服务中心”和“公共服务改革办公室”也具有相似的功能。
各种特别委员会承担的任务与上述综合性机构相近，它们也是设在政府内阁的跨部门组织，不过其成员来自不同的背景，既有公共部门、私营部门、自愿者组织，又有工会和研究团体。这些委员会也不是常设机构，它们往往是为了某一类特殊的政策问题而专门成立的，目的在于听取各方的意见和反映。委员会的名称各不相同，有的叫“任务小组”、有的叫“咨询小组”、还有的叫“评价小组”。据统计，仅在布莱尔执政后的第一年里就成立了227个这样的特别委员会。[4]委员会的主席有的由部长担任，有的由政府官员担任，有的则由民间人士担任。
2.目标整合：公共服务协议、战略方向与组织目标
工党政府认为，为了提供高质量的公共服务，政府决策必须具有统一性、战略性，并以结果为本，其前提是对各部门的职能和目标进行明确界定。大体来说，内阁、政府各部和执行机构三者之间围绕“公共服务协议”达成目标共识，既作为提供服务的依据，又作为绩效评估与管理的标准。三者虽然有分工，但更多的是合作性的伙伴关系。
内阁（包括所属的各种综合性组织）作为高层决策者负责与各部签定协议，保证各部为完成自己确立的关键性目标而必须具备“正确的领导、正确的战略、正确的主体介入（the right engagement of delivery stakeholders）和正确的服务管理”；“为各部提供所需的合作性支持；从各部的实践中发现可供借鉴的经验、可供吸取的教训和可以共同合作的领域。”[5]
政府各部的职责是在内阁的决策和执行机构的执行之间进行有效的战略管理，负责执行机构的服务，保证执行机构的绩效目标与公共服务协议之间有密切的联系，能够满足顾客的需要并能及时提供服务。有效的战略管理依赖于明确的战略目标和方向，“如果各部没有清晰而一贯的战略目标，就没有真正意义上的、为顾客提供满意服务的合作”。[6]为此，《21世纪的执行机构》为各部进行有效的战略管理提供了如下建议：
——为了实现政府的既定目标，各部必须围绕合作性的服务和项目进行重组；
——各部要对所有的执行机构进行一次彻底地、高水准地检查，了解它们现有的组织结构能否胜任承担的职责和服务目标；
——寻找跨越决策和执行二者之间人为或内在隔离的方法，为顾客提供整合、统一的服务途径；
——各部的上层领导必须对决策者和执行者一视同仁，要有能力促进部里的所有工作都围绕自己的战略方向和战略管理来进行；
——各部及其执行机构的目标必须与“公共服务协议”相一致，跨部门的目标也必须有具体的工作计划和安排；
——各部及执行机构要尽可能地一起制定目标和工作计划；
——有些服务的涉及面很广，可以在部里或跨部成立相关论坛。电子政务对信息共享至关重要。
执行机构承担具体的服务职能。为了改善过去执行机构的目标与部里的目标和服务对象的关系不大的弊端，加强与部里的合作，除了上述涉及的要求外，《21世纪的执行机构》还有一些更具体的规定，如：执行局的目标设置不能过多，在一段时期内要围绕部里的整体战略方向，把目标集中在最重要的内容上；要围绕目标的完成制定相应的工作进度安排和开支计划；要尽量吸收所有的利益相关者参与目标的制定；目标一旦不再适用就坚决放弃，不能为了所谓的连续性而继续保留等。
3.组织整合：框架文件、保证人（sponsor）与非执行董事
框架文件是对主管部长、主管部门和执行主管各自的责任以及相互之间的合作关系、工作汇报制度和绩效评价方法等方面的具体规定。过去它一直只是执行机构与主管部长之间单独签署的协议合同，与部里的联系不大，因此，执行机构的工作既不被视为部里工作的一部分，它自己也不关心部里的方向和目标。新的改革措施则要求执行机构的框架文件必须反映部里的宏观决策目标和顾客的需要，并且要优先考虑跨部门的服务内容，执行机构的工作成为了部里整体工作的有机组成部分，这就为执行机构与主管部门在组织层面上的整合创造了条件。这种整合的主要表现有：成立高层战略合作委员会，吸收执行机构的人员参加；进一步下放管理权限，扩大项目组（project teams）的职责，但要求项目组的成员必须来自不同的背景；不同的执行机构之间进行合作，共同完成服务要求等。
“保证人”也是组织整合的重要内容，它是在各部与执行机构的高层之间架起的一座桥梁，其主要职能是解决执行主管与部长之间缺乏沟通渠道、沟通机会和沟通能力的问题。梅杰政府时期曾设置类似的角色——Fraser figures，不过在实践中没有得到有效的利用。（Fraser figures的提法源于安格斯·弗莱舍爵士于1991年提交的报告“Fraser Report”。报告中建议政府部门设立一种新职位，其作用是为部门大臣在处理涉及执行机构的问题时提供意见和支持，有时也称为部门资深负责人。——作者注）布莱尔政府在Fraser figures的基础上提出了“保证人”的概念，他们对其作用的界定是：在部里制定宏观的战略目标或跨部门的政府目标时为部长提供针对执行机构的战略发展方面的建议，批准战略绩效管理的框架文件，给部长提出有关战略绩效方面的建议，给执行主管提供如何才能最有效地支持并完成部里目标的建议，保证执行机构获得实现目标所需的授权。“保证人”本身是部里的高级文官，他需要具有从事公共服务的经验，要有与部长接触的经历，掌握跨部门目标及其实施所需的知识，能对执行机构的管理提供建设性的支持。这些条件使得“保证人”在主管部门与执行机构之间的合作方面能够起到非常重要的作用。
非执行董事也叫独立委员，它一直存在于各部的委员会、部长咨询委员会和执行机构的各种管理委员会中，他们能从专家或服务对象的角度提出建议，在提供以顾客为导向的服务及服务方法的改进方面具有关键性作用。但过去对他们的角色责任界定不清，作用的发挥不充分，且多陷于细枝末节。新的改革要求各委员会赋予非执行董事明晰的责任和义务，并使其更多地关注战略问题。
4.文化整合：跨越经验与心理鸿沟
布莱尔政府认为，“协同政府”需要有合作的心理和合作的经验为前提条件，同时需要新的组织文化作为支撑。过去人们或多或少地认为，决策“高于”服务，决策比服务“重要”，这种心理对新的政府理念而言是完全不适宜的。新的改革首先要求人们树立服务与决策同等重要的意识，二者共同服务于结果为本、顾客满意的政府目标；其次，合作对二者都提出了更高和更复杂的要求，执行局及其主管必须保证明白部长们的战略意图并有能力按照部里的要求而不是自己的条件来进行服务，各部及其部长们必须熟悉执行局的服务情况，保证对潜在的问题有足够的把握和了解并能做出及时的反应；第三，让决策者和服务者一起工作，如让决策者参与服务，让服务者参与决策，项目组的成员由双方共同组成等；第四，人员的招聘、培训、提升等内容也要围绕合作的需要，组织内部的管理更需要全新的理念。
三、“协同政府”的特点
从以上的改革措施当中我们可以看出，与保守党时期注重市场、竞争，按照私人部门的管理理念改造公共部门的作法相比，“协同政府”有着明显的不同之处：
第一，与强调政府退却不同，“协同政府”代表着政府角色某种程度上的回归。“第三条道路”的倡导者安东尼·吉登斯曾说，“任何一个工党政府都应该维护和提高公共机构的作用，使之更好地服务于社会。”[7]但这并不意味着政府回归于全能和无限，按照布莱尔的说法就是，“大政府已经死了。…但不能把每件事都交给市场。我们相信政府还是可以有所作为的。”[8]事实上，布莱尔政府改革的主线就是让政府有所作为。那么，政府最有可能在哪些方面有所作为呢？又怎样才能做到有所作为呢？与新公共管理把政府的角色定位在“掌舵”不大一样，新工党认为政府在组织之间的缝隙和接口处最有可能成功，它的作用就是粘合剂，把不同的组织力量（包括各种类型的组织、团体、个人、社区等）团结在一起，让它们共同发挥作用。这其实就是“协同政府”的核心思想。
第二，与强调通过竞争来提高服务效率和质量不同，“协同政府”认为良好的服务只能来自多方合作。如上所述，布莱尔政府的合作内容非常广泛，从目标设定到具体操作、从组织结构到文化整合、从政府内部到政府外部无所不包。汤姆·林认为，“协同政府”可以概括为“内、外、上、下”四个方面的合作：[9]
·“内”，指组织内部的合作，合作途径是新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等，它意味着新的组织形式；
·“外”，指组织之间的合作，合作途径是领导权的分享、捆绑式预算、组织的整合、项目组等，它意味着组织之间新的工作方式；
·“上”，指目标设定的由上而下以及对上的责任承担，合作途径是结果导向的目标分享、绩效评估等，它意味着新的责任和激励机制；
·“下”，指以顾客需要为服务宗旨以及让服务对象介入服务过程，合作途径是“一站式服务”、顾客参与、非执行董事等，它意味着新的服务方式。
新的组织形式、新的工作方式、新的责任和激励机制、新的服务方式四者结合起来，代表了既不同于传统的官僚制又不同于市场化的一种新型管理趋势。
第三，与强调在公共部门借鉴和引进私营企业的管理技术不同，“协同政府”更关注政府自身决策行为的完善。这一特点与新工党对政府角色的定位是分不开的。在他们看来，政府如果要有所作为，使公共服务最大程度地满足顾客的需要，政府决策就不能是零散的、以部门为中心且得不到有效贯彻的。保守党政府的改革措施强调了“部分”而忽视了“整体”，强调了部门的目标而忽视了政府总体的目标，必然导致从整体上看政府决策的无力。新工党认为，“良好的决策应该是战略性的、整合的，以结果和服务为中心、有事实依据、兼容并包以及有明确的目标规定。”[10]因此，“协同政府”把提高政府的决策能力作为改革的首要任务，前面所讲的“决策统一”的许多措施，包括在内阁成立各种直接服务于决策任务的跨部门组织，既是为了达到这一目的。另外，“目标整合”的做法实质上是为了让政府的决策有力又有效地贯彻下去。正如有的学者所言，“新工党在公共部门重新发现了计划的重要性。”[11]明白了这一点，我们也就不难理解为什么“协同政府”的改革词汇中频频出现“政策设计”、“政策制定”、“政策规划”、“战略规划”等等涉及决策和计划的概念了。
第四，与强调以竞争为公共服务的核心机制不同，“协同政府”认为公共服务的核心机制只能是信任。“协同政府”提倡各部门间的合作和一致，它们之间的关系是平等的，既不是层级间的责任关系，也不是供需双方的合同关系，而是一种相互信任的诚信关系。那么，信任的基础又是什么呢？观念的共识、目标的分享、组织的整合等在一定程度上都有利于信任关系的建立，但它们都缺乏强制性，是建立信任关系的必要条件而不是充分条件。绩效评估则有可能弥补这些不足，成为“协同政府”中确立信任关系的基石。当然，做到这一点的前提是“协同政府”之下的绩效评估具有不同于以往的内涵。事实上，新工党时期的绩效评估及管理与保守党时期的绩效评估的确有所不同，其最核心的差异在于：前者具有战略性、整体性，它是围绕政府的战略目标把执行机构和决策机构的绩效统一起来进行测评和管理，更加关注公共服务的整体性产出；后者则更多的只是对执行机构的服务质量进行的测评，关注的是本部门的产出及绩效示标的设定。另外，由于新的绩效管理是建立在具有法律效力的“公共服务协议”基础之上，有一定的强制性，因此也能够使信任关系具有较为坚实的法律基础。
总之，“协同政府”重新强调了政府的公共责任和公共利益，扭转了政府饱受批评的“管理主义”色彩和市场化倾向，也为在日趋复杂和多元化的社会中政府如何更有效地发挥作用提供了一个可能的答案，无疑代表着新公共管理改革实践的一个新动向和新趋势。