近代时期官办、官督商办煤矿的政府约束因素分析，本文主要内容关键词为：近代论文,煤矿论文,时期论文,因素论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
晚清时期，煤炭供求之间存在很大缺口，煤炭供不应求无需赘言。缓解供求矛盾，一方面可以降低需求，另一方面可以增加供给，但由于技术所限，清政府还没有能力发现并开采煤炭的替代性能源以降低需求，因此对煤炭供求失衡的调解，主要就在于对供给一方的激励与约束。就供给一方来讲，国内矿业投资的主体可以分为两类，一是民间投资，一是官方投资。对于民间投资而言，清代前期（1840年以前），清政府实行招商承办制度，鼓励民间投资，但最终却并没有带来民间投资的持续繁荣。对于官方投资而言，虽然1840年以后清政府改行官办、官督商办制度，但依旧没有带来官方投资的持续繁荣，以致最终受到外国在华直接投资的严重排挤。
缘何如此？我们的分析发现：对于民间投资而言，招商承办制度本身的缺陷（煤税累民等）只是表面原因，更深层次的原因还在于清政府的不完全财政制度；对于官方投资而言，原因有二，一为清政府的政府储蓄严重不足，一为清政府对于社会资金高效运作所需要的企业制度供给严重滞后。①下面我们分别就不完全财政制度约束、政府资金供给约束以及政府企业制度供给约束展开论述，以探究官僚资本被挤出的内在原因。
一、不完全财政制度约束
所谓“不完全财政”，即“国家出入有经，用度有制”，②是清政府建立之初确立的收支原则。所谓的“经制”，是指国家每年正常的财政收支根据《会典》、《则例》等法典式文献规定，有相对固定的范围和额度。③这种“出入有经，用度有制”的不完全财政制度最大的缺陷，就是弹性不足，不能因事设费。④
不完全财政在支出方面“当支而不支”，因此，要按照清政府的命令完成各项缺乏经费安排的事务，就必须谋求其他的筹措经费途径，从而就衍生出了一系列的弊端。如果仅从现象来看，其弊端主要可以归结为两点：
第一，官吏贪污受贿成风。官吏并非天性独贪，薪俸低廉是其直接诱因。对此，有史载，薪俸低廉，“不取之百姓，势必饥寒。若督抚势必取之下属，所以禁贪而愈贪也。夫初任不得已略贪赃，赖赃以足日用，及日久赃多，自知罪已莫赎，反恣大贪。下官贿以塞上司之口，上司受赃以庇下官之贪，上下相蒙，打成一片。”⑤康熙帝最重廉吏，但是也有感慨，“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓，若纤毫无所资给，则居官日用及宗人、胥吏何以为生？”⑥顾炎武也指出，“今日贪取之风，所以胶固于人心而不可去者，以俸给之薄而无以赡其家也。”⑦
第二，向百姓加征泛滥。地方公费缺乏，必须由地方官员设法解决，而地方官员别无他途，只有向百姓直接加征。军费供给不足，则必须由有关军务官员摊赔，军务官员的职守是治兵，所以其应付摊赔的办法也只有向地方勒索，而最终的负担仍然是落在百姓身上。这样由于财政支出不足，官员在筹措地方公务经费和军费时就不得不越轨犯禁，直接或者间接向百姓加征。
以上这些仅仅是不完全财政弊端的表象，最严重的一点还在于，清政府的行政制度本身已经因此产生了自身难以克服的矛盾，即贪污、加征等不合法行为的逐渐隐性合法化。
具体来讲，由于薪俸低微，地方公费缺乏和军费供给不足等财政缺口的存在，地方官僚和将领为了完成职守、应付各方面的支应而谋求非法的经费筹措途径，对中央政府的有关法律条规形成冲击。由于有较正当的理由，他们的私自征取对中央政府形成倒逼之势，使清廷在政策执行和管理上被迫放松。比如在地方文官方面，以耗羡为填补私囊的行为，清廷最初是严行禁止的，继而加以默认，最后以耗羡归公和养廉银制度的建立加以有条件地限制，并在制度上加以承认。武职俸薪的微薄，最初是自行影占虚冒兵额，以求占食粮饷来补助用度。康熙四十二年（公元1703年）始，对绿营将领实行“亲丁名粮”制度，对其影占、虚冒兵额加以有条件地限制，这实际上也是使非法变为合法。这种地方官员与清政府之间的相互作用机制，最终导致清政府在政策的执行上，法不行，行不果，也就是说，清政府行政体制的效用已经大大降低，甚至已经部分地失去了应有的效用。不完全财政制度导致的行政制度扭曲，渗透到社会经济生活的各个领域，煤矿业自然也不例外，煤税累民、执照寻租愈演愈烈，实仅为典型一例而已。
二、政府资金供给约束
在不完全财政支出制度下，官吏的不合法行为隐性合法化，严重制约了招商承办制度的积极作用的发挥，从而使民间采煤业在这种制度约束下不能得到长足的发展，这在某种意义上也为晚清政府改变煤矿开采政策提供了决策基础。因为晚清政府舍民间开采政策，而取官办、官督商办制度，意在弥补近代官办企业用煤需求急剧增长所带来的需求缺口，而单纯依靠民间开采已实不足矣。但是，改行官办制度，首先就需要有政府资金投入的保障，如果政府能够保障充足的资金供给，其对资本形成的贡献也是巨大的，近代日本的迅速崛起就是典型一例。
中国与日本在近代化早期阶段存在诸多相似之处。⑧在相似的历史背景、起步条件以及发展过程下，日本树立了一个政府主导型近代化的典型，而中国却与之大相径庭，政府资金约束条件的不同，就是一个直接原因。
（一）日本政府储蓄与政府投资的相关关系检验
日本政府对近代资本形成作出了巨大的贡献，从而使其成为近代化模式中的典范，这里我们不拟作定性分析，而是通过计量经济学提供的检验方法，对日本政府储蓄与政府投资之间的相关关系作一精确测度。
在建立模型之前，首先来看一下日本政府储蓄与政府投资的变化情况。绘制日本政府储蓄与投资变动曲线图，见图1。可以看到，虽然日本政府储蓄与投资的增长速度不同，但总体来讲，其变化趋势是相似的，除去19世纪90年代和20世纪10年代前期由于甲午中日战争和日俄战争导致政府储蓄呈负增长，其他时期政府储蓄和投资都呈不断上升状。
图 1 近代日本政府储蓄和投资变动曲线
资料来源：江见康一：《资本形成》，《长期经济统计》第4卷，东洋经济新报社1971年版；江见康一等：《财政支出》，《长期经济统计》第7卷，东洋经济新报社1968年版。
计算日本政府储蓄与政府投资的相关系数，可以看到二者之间具有很强的相关性，见表1。
进一步求Y[,t]与X[,t]之间的长期关系，对上式两侧的变量求期望，并合并整理得：
该结果的经济含义表明，日本政府每增加1百万元的储蓄，政府投资就会相应增加1.84百万元。因此，通过计量检验，可以看到，日本政府给其投资实业提供了充足的资金保证，即使在投资规模不断扩大、资金不足的情况下，政府也要举债进行投资活动。1876-1890年间和1911-1920年间，日本政府储蓄均低于政府投资，投资资金不足部分，则由日本政府调整财政支出结构和增加债务来进行调配，据日本学者的研究，战前日本政府储蓄和投资间的差额与日本政府债务增加相关度极高，呈同步波动态势。⑩
（二）清代的政府储蓄状况
首先我们对清政府的财政收支状况作一分析。在1840年以前，清政府的财政仍处于盈余状态，且每年的盈余率都在20%以上（仅个别年份除外），仅从这一点看，晚清政府制定官办、官督商办制度是有一定经济基础的。详见表2。
但从1840年以后的晚清政府开始，盈余大幅减少，甚至频频出现赤字，且赤字率最高年份达70%以上。详见表3。
绘制清政府财政收支变动曲线，可以看到，基本以1840年为界，在此之前，曲线多在0度线以上波动，即为正的盈余率，在此之后，曲线多在0度线以下波动，即为负的赤字率。添加线性回归趋势线，可以看到，财政收支的总体趋势是呈盈余率减少而赤字率上升的态势变动。详见图2。
通过以上长期统计结果，可以看到，清政府的财政状况不断恶化，财政收支缺口日益扩大，大大限制了中国政府的储蓄能力和规模，降低了政府对资本形成的供给力度，使得政府兴办近代企业的财政资金保障系统日益脆弱。
不仅晚清政府财政资金不足问题凸现，北洋政府和国民党政府情形更糟，20世纪20年代前，政府储蓄(11)规模下降幅度大约在10-20%，到30年代，下降幅度平均已经达到300%多。(12)
（三）近代中国政府储蓄对资本形成贡献的计量检验
下面再通过计量经济学提供的方法，对近代中国政府储蓄对资本形成的贡献作一计量检验。(13)
测度政府储蓄对资本形成的贡献，主要就是测度其对资本形成总额的影响，因此，我们以中国近代企业的资本总额为被解释变量（Y[,t]，单位：百万元），以近代中国政府储蓄为解释变量（X[,t]，单位：百万元），由于投资一般具有时滞性，为此，选择建立一元二阶动态分布滞后模型。(14)
建立一元二阶动态分布滞后模型，估计结果如下：
这里，虽然F统计量通过了检验，但F统计量是用来检验被解释变量与一组解释变量之间是否存在回归关系的统计量，通过F检验，并不表明每个解释变量都对被解释变量有显著的解释作用（即为重要解释变量），所以还要对每个解释变量的系数进行显著性检验，即t检验。可以看到，X变量都没有通过t检验，这就表明该变量对被解释变量的影响不显著。这表明，近代中国政府储蓄与近代中国企业资本形成之间的相关关系不显著，前者对后者的作用不大。
图2 清政府财政收支状况(1653-1912)
资料来源：同表2、表3。
三、政府企业制度供给约束
无论是对政府资金供给状况的考察，还是对政府储蓄对资本形成贡献的计量检验，都证明政府资金供给不足，从而严重制约了官方投资的发展。但是如果政府能够及时提供有利的制度支持，从而使企业能够充分调动社会资金，同样可以带来近代企业的繁荣。通过对晚清政府企业制度供给的剖析，我们发现，晚清政府在企业制度供给方面的行为依旧是一种事后的供给，这种严重滞后的制度供给，不仅延误了国内企业发展的时机，而且给外资挤入提供了可乘之机。对于新式采矿业而言，清政府主要采取了官办或官督商办的企业组织形式，其中官督商办企业制度是晚清政府在企业制度供给方面的创新之作。从表面看，官督商办与此前的招商承办似有一脉相承之感，但实则不然。“官督商办”(15)的实质何在？这就要对其治理机制进行剖析。
公司制度的运营绩效取决于公司制度的权利结构安排，而公司制度的权利结构安排合理与否又取决于公司控制权的安排合理与否，因此，公司由谁控制，是公司治理机制的核心问题。以往提到“官督商办”企业，皆以官府控制一言以蔽之，其实并不尽然，其间存在一个权利的转移过程，而正是这个转移过程，使其成为名副其实的官僚资本，同时通过这个转移过程，我们也可以进一步认识晚清经济政策的实质所在。
（一）创办初期买办商人控制权的建立
公司制度的产生与发展，是社会生产力发展的客观要求，是公司的一般发展要求。但是，只要一个企业存在利益冲突，而且，这种利益冲突又不可能通过合约来解决，就必然会产生利益群体之间制衡机制的设计问题，即公司治理问题，而在不同的国家和地区，在不同的历史时期，治理机制也会有所不同，这是公司发展的特殊，即公司治理机制的选择是与具体的历史发展时期和特定国家和地区的特殊国情紧密相关的。
近代中国公司制度的发生，是机器大工业发展的必然；而“官督商办”公司治理机制的选择，则是清政府使然。经过长期的战争，清政府财政枯竭，已无力为新式企业提供财政支持；而且，兴办近代企业所需的技术知识和组织能力，对于地主阶级知识界来讲也是陌生的，其只知“空谈学问”，对洋务则“漫不经心”。(16)而经过西方资本主义势力近30年的扶植，到了19世纪70年代，买办已成为一个熟识西国公司经营而又资历雄厚的社会阶层，因此，李鸿章等洋务派官僚即专意瞩目那些“熟悉中外语言文字”，“熟悉生意，殷实明干”的买办商人，并假手“官督商办”，形成了洋务派大官僚和大买办商人的结合。
在结合的初期，大买办商人暂时掌握了公司的控制权，而其所独有的优势——资本和专业技能，则正是其掌握公司控制权的基础。具体来讲：
第一，买办商人成为公司的主要投资者。在轮船招商局初创时期，旧式商人朱其昂负责筹资，筹得直隶练饷合银约12.3万余两(17)、李鸿章5万两、旧式商人1万两及未付款约10万两，显然，其构成仍以官款为主，至开张后，购船设栈、建立码头等项事宜均需巨款，以致李鸿章担心“股份过少，恐致决裂”，(18)旋即委派唐廷枢（怡和洋行买办）为总办，徐润（宝顺洋行买办）为会办，负责招股事宜，一个月后，便有消息透露：“招商局近殊盛望，大异初创之时，上海银主多欲附入股份者。”(19)据载，在一期资本总额100万两中，徐润投资24万两，(20)唐廷枢至少也有10万两，此外，买办陈树棠、刘绍宗还有10万余两，总计在1873-1874年的实收资本总额中，买办投资占77.8%，(21)显然，买办投资占绝对多数。开平煤矿情形类似，据载：“开平煤矿之所以能筹集巨资，主要是通过唐茂枝（继其兄唐廷枢后，任怡和洋行总买办之职）的巨大势力和努力奔走，”(22)另据其后人唐绍仪称，唐氏家族拥有开平最大股份。(23)另据统计，在1876-1882年间开办的官督商办煤矿中，买办资本占91.4%。上海机器织布局的创办资本总额中，买办投资占70.6%，其中郑观应（太古洋行买办）、徐润各5万两。由此可见，在一些关键部门的“官督商办”公司中，买办投资占据了极大的比重。
第二，买办商人是“官督商办”公司的实际经营管理者。中国早期工业化运动是由买办商人和传统士绅（上层官僚和传统绅商）发动的，而上层官僚与其说懂得经营管理，不如说更懂得儒学经典，而传统绅商“虽为贾者，却咸近士风”，(24)只有买办商人通过与外国资本家的长期接触，逐渐学会了经营近代企业的技能，可以说这种技能是无价之宝，是其他阶层所无法获得的。1872年，李鸿章委派朱其昂筹办轮船招商局，次年，即改派唐廷枢和徐润接替朱其昂，而唐廷枢经营轮船招商局的成功可以从其离开该局时，一名外国人的评论中看出来：“我总以为这是一件憾事……我们不能将唐景星（唐廷枢）留在招商局内，以至无法利用他的业务才干，毋须给他绝对的管理权，每周两次的董事会议使他的才干得以发挥就可以了。”(25)而开平煤矿的成功也要归功于唐廷枢的管理，卡尔森评价说“他在这里所起的作用与其在招商局是一样的，”(26)外国人对他的“现代思想”、“进步精神和博大思想”以及对“先进手段的真切渴望”(27)，都给予了极高的评价。另外，“硕学买办”郑观应在上海机器织布局中起到了和唐廷枢一样的作用。
（二）买办商人的绅化与政府控制权的建立
在公司制度的发生阶段，买办商人掌握公司控制权，对社会经济的发展起到了开风气之先的积极作用，继轮船招商局、开平煤矿、上海机器织布局等大型企业的开办之后，又有大批类似企业兴起，19世纪80年代初，《申报》称“现在沪上股份风气大开，每一新公司起，千百人争购之，以得股票为幸。”(28)《字林沪报》也称“凡开矿公司，如长乐、鹤峰、池州、金州、荆门、承德、徐州等，一经禀准招商集股，无不争先恐后，数十万款，一旦可齐。”(29)但是这种发展很快就中断了，问题的关键就在于：买办商人的绅化，以及由此带来的公司控制权在一定条件下发生的转移。
功名和职衔是绅士的基本标识，因此，所谓买办的绅化，就是买办商人取得功名和职衔。起初，买办的绅化是以服务于外国商人为缘起的。第一次鸦片战争之后，买办一蹴而就为“欧洲商人与清国商人之间不可或缺之媒介者是也。”(30)职责由为洋商采买物品、管理杂务一蹴而变为替洋商经纪买卖、代理买卖，由于为洋商经营中外贸易不仅要与华商接近，而且要能够与清政府官僚通达款曲，以打通关节，故买办的绅化势属必然，怡和洋行买办唐廷枢和唐茂枝兄弟、宝顺洋行买办徐润、太古洋行买办郑观应均是通过捐纳取得官衔之人。19世纪70年代，随着近代机器工业的发展和公司制度的发生，买办凭借其所独有的资本和专业技能优势，又成为洋务派大官僚竞相延纳的对象，从而买办的绅化就变成了洋务派官僚借以笼络、控制买办商人的一种手段，进而同时，也就使以资本和专业技能优势为基础的控制权所有受到了以特权优势为基础的控制权所有的潜在威胁，因为，既然为官并且服务于清政府，就理应听命于清政府。
随着公司制度的广泛发展，地主阶级知识界对公司认识的深化，以及外国对中国资本输出欲望的加强，买办商人最初所独有的优势相应地也在逐渐弱化甚至消失，从而以特权为基础的控制权所有取代以资本和专业技能优势为基础的控制权所有的时机也就日渐成熟。具体来讲，就是买办商人的资本逐渐退出“官督商办”公司，大买办商人的经营管理权逐渐被剥夺。从1883年起，李鸿章一反过去“商务应由商任之，不能由官任之，”(31)的论调，撤换唐廷枢、徐润，直接以官僚盛宣怀接替轮船招商局，而且，招商局不再募集商股，所需资金唯外国银行借款是赖。1892年，开平煤矿由醇亲王侍役、江苏候补道张翼接替，同样，一改招股集资办法，而直接以开平矿务局财产作抵押，向外国势力乞求贷款。1893年，上海机器织布局落入盛宣怀之手，资本构成与初创时期大相径庭，商股仅占全部资本的1/3。就这样，地主阶级知识分子（以盛宣怀为代表）最终取代大买办商人掌握企业经营管理权，并把筹集资金的重点转向外国资本，从而买办商人的优势丧失殆尽，控制权转移到了洋务派官僚手中。近代中国第一批规模较大的“官督商办”公司完全被剥去了“商办”的外衣，相应地，“官督商办”企业就成为名副其实的官僚资本企业了。
“官督商办”企业控制权开始发生转移的时期，正是清政府的弥留之际，从总体形势来看，清政府官僚资本企业已经开始转而招商承办，改归民营，因此这种权利转移实际上是清政府弥留之际的一股逆流。(32)而恰恰是这股逆流的出现，延误了国内资本发展的大好时机，使外国在华投资有机可乘，尤其是煤矿业投资。
政府约束对国内矿业投资发展的制约，仅仅给外国在华矿业投资提供了一个有利的时机，而外资最终得实现对国内投资的挤出，还要仰赖于其有效的投资策略，因此我们还需要对外国在华矿业投资策略进行分析。鉴于篇幅所限，我们会另文专述。
注释：
①投资的繁荣，一方面在于企业资金供给的充足，另一方面在于社会资金运作的高效率，而这两点，晚清官僚资本恰恰都不具备。
②程含章：《论理财书》，《清经世文编》上册，中华书局1992年版，第650页。
③具体来讲，岁入主要包括田赋、盐课、关税和杂赋四项，岁出主要分为皇室经费、兵饷、宗室百官俸禄、工程费等，以上均为经常性项目，相当于现在的预算内收支。
④何平：《清代不完全财政制度下的赋税负担与税收失控》，《税务研究》2000年第2期。
⑤蒋良骐：《东华录》卷9。
⑥《清圣祖实录》卷239。
⑦顾炎武：《日知录》卷12。
⑧第一，两国都是在和西方列强签订了一系列不平等条约之后才开始自己的近代化过程的，在主要条款如治外法权、关税不能自主、开辟租界、开放通商口岸等方面，两国是相同的；第二，两国在19世纪中叶以前，都长期处于相对封闭状态，对外贸易不发达，农业人口占极大的比重，作为后发的封建农业国，人均收入水平低下、资本短缺是两国在进行工业化的过程中，共同面对的主要问题；第三，19世纪60年代初期到90年代中期，即洋务运动和明治维新主要进行期的这段时间，西方列强正处于自由资本主义向垄断资本主义的过渡时期，对外以商品输出为主，中日两国政府仍然掌握着选择和发展的主动权；第四，两国早期兴办的近代企业，都是首先作为自救自强的措施，由两国政府通过自上而下的方式引进和推行的，在近代化的早期阶段，两国政府都扮演了组织者和导演的角色。朱荫贵：《国家干预经济与中日近代化》，东方出版社1994年版，第4-6页。
⑨张晓峒：《计量经济分析》，经济科学出版社2000年版，第100、202-203页。
⑩石弘光：《政府的储蓄和投资》，大川一司：《近代日本的经济发展》，东洋经济新报社1975年。
(11)政府储蓄，是指政府收入减去政府经常性支出之间的差额。
(12)张东刚：《总需求的变动趋势与近代中国经济发展》，高等教育出版社1997年版，第123页。
(13)由于数据所限，这里所选时断的上限为1894年，鉴于数据越多回归效果越好，把下线延长到1936年。
(14)数据来源：中国近代企业资本总额，根据许涤新、吴承明《中国资本主义发展史》第3卷，人民出版社1993年版，第731、734页数据计算；近代中国中央政府储蓄额，据张东刚《总需求的变动趋势与近代中国经济发展》，高等教育出版社1997年版，第123页计算。
(15)在此我们是对清政府所办“官督商办”企业的整体进行剖析，而不是仅仅局限于煤矿业，目的就在于强调对其实质的界定所具有的普遍意义。
(16)李鸿章：《李文忠公全集》卷13。
(17)《申报》1874年9月12日。
(18)李鸿章：《李文忠公全集》卷13。
(19)《申报》1874年7月29日。
(20)徐润：《徐愚斋自叙年谱》，第18页。
(21)徐润：《徐愚斋自叙年谱》，第37页。
(22)《北华捷报》1879年9月3日。
(23)张国辉：《中国近代煤矿业中的官商关系与资本主义的发生问题》，《历史研究》1964年第3期。
(24)戴震：《戴震文集》卷12。
(25)（美）郝延平著，李荣昌等译：《十九世纪的中国买办：东西间的桥梁》，上海社会科学院出版社1988年版，第174页。
(26)卡尔森著，丁长清等译：《开平煤矿（1877-1912年）》（未刊稿）。
(27)《北华捷报》1892年10月14日。
(28)《申报》1882年8月12日。
(29)《字林沪报》1883年1月22日。
(30)《中国经济全书》第2辑，第243页。
(31)李鸿章：《李文忠公全集》卷36。
(32)许涤新、吴承明：《中国资本主义发展史》第2卷，人民出版社1990年版，第629页。