服务型政府模式下政府人事制度的理想类型研究，本文主要内容关键词为：人事制度论文,理想论文,类型论文,服务型政府论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.2 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2010)08-0117-05
从1998年“服务型政府”概念被正式提出至今，“服务型政府”已经逐渐被政府和学术界认同为中国政府改革的目标，其研究内容在理论和实践的相互促进中也得以不断拓展和深化。近年出现了从公务员管理的视角研究服务型政府建设的成果，这些研究主要涉及到服务型政府与公务员核心能力、公务员职业伦理，以及公务员培训制度和考核制度等方面的关系等。本文将在这些研究的基础上，运用韦伯所创立的理想类型方法对服务型政府模式下的政府人事制度进行理想类型建构。
本文的基本假设前提是每一种政府管理模式都有一种特定类型的政府人事制度与之相匹配。既然服务型政府已经被学术界和政府认同为中国政府改革的目标，那么这种政府管理模式所要求的政府人事制度是怎样的？服务型政府意味着全新的管理理念和管理方式，公务员是体现这些管理理念、实践这些管理方式的直接主体，因此如何通过人事制度的变革改变公务员的态度与行为是服务型政府建设的关键议题。对服务型政府模式下政府人事制度的理想类型进行研究可以为服务型政府建设提供人事制度基础，以从政府人事管理的角度推进服务型政府建设，另一方面也可以使中国公务员制度在进一步的改革中明确方向、目标和路径，更加顺应服务型政府的要求。
一、作为一种政府管理模式的“服务型政府”
国内学者关于什么是“服务型政府”有着不同的观点，这些观点大致可以概括为以下几种：第一种是从政府职能转变的角度来理解和界定服务型政府，强调服务型政府的根本特征是政府职能重点从经济发展转变为提供公共服务，持这种观点的学者也经常使用“公共服务型政府”一词，代表性的学者是迟福林、李军鹏等；第二种是从历史演进的视角把“服务型政府”看做是继“统治型政府”、“管理型政府”之后出现的一种新的政府管理模式，其含义不是简单的政府职能转变，而是包含了从价值理念到制度再到技术的整体性的发展与超越，代表性的学者有张康之、井敏等；第三种观点强调从国家与社会关系的视角去理解和界定服务型政府，认为服务型政府就是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”[1]，代表性的学者是刘熙瑞。
此外还有一种主要存在于一些地方政府实践中但在学术界影响不大的观点，即把服务型政府主要理解为服务机构的建设和完善，强调通过建立和完善“政务超市”等直接面向公民的行政服务中心建设服务型政府。
本文基本认同第二种观点，即把服务型政府看作是一种政府管理模式的历史类型，并在此基础上分析与这种政府管理模式相匹配的政府人事制度。
表1从所处的社会结构特征、面对的环境和任务特征、政府追求的首要价值、实现价值追求的途径、政府管理的主要结构特征等方面对统治型政府、管理型政府和服务型政府进行了概括和比较。下文对政府人事制度的分析即是以此为基础和背景的。
二、服务型政府模式下的政府人事制度
比克(H.A.G.M.Bekke)等人认为可以从技术、制度和价值三个层面来理解和比较公务员制度：从操作和技术层面来说，公务员制度是一种人事管理系统，是满足政府组织人员需求的工具，它关注的问题包括招募是公开的还是封闭的？选择的基础是什么？级别根据职位还是根据人确定？晋升的依据是什么？如何确定报酬？如何进行绩效估等等；从制度层面来说，公务员制度是一种治理制度，是为处理公共事务的角色——公务员安排的一种规则体系，反应了对于公务员在处理公共事务中的行为和功能的期望，是政治制度的一部分，所关注的问题包括：公务员在整个政治系统中的地位和在政策过程中的角色、责任机制、人事权力结构等等；从价值层面来说，公务员制度本身代表了某些价值和符号系统，从而成为一种重要的合法化的手段。[2]公务员制度体现了公共价值和公众对政府和公务员的期望，如效率、公正等。克林格勒和纳尔班迪[3]、谢夫利兹[4]等学者在其著作中也基本采用了这样一种分析政府人事制度的路径。
借鉴这样一种透视政府人事制度的三棱镜，以政府管理模式的三种历史类型为基础，运用韦伯的理想类型方法，可以构建出与三种政府管理模式相匹配的政府人事制度类型，如表2所示。
以表2为基础，下面对服务型政府模式下政府人事制度的诸项特征在比较的基础上进行阐述，以期构建出服务型政府模式下政府人事制度的理想类型。
1.价值层面
统治型政府模式下政府管理追求的首要目标是维持统治秩序，并在一个身份等级制的传统社会结构中，通过“庇护——忠诚”的政治运作逻辑来实现之，秩序从而也成为其政府人事制度追求的核心价值；近代社会是从宣告“天赋人权”、“人生而平等”开始的，这意味着一方面实现了法理上的人人平等，另一方面人凭借自身的理性战胜了“传统”和“上帝”，工具理性、技术理性的思维逐渐占据主导地位。在这样一种背景下发展出来的管理型政府一直把效率作为其核心的价值追求，而与契约关系相伴的公平则在某种程度上成为一种实现效率的工具。现代公共行政学从它诞生的那一刻起就宣称其任务在于研究“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[5]在其后的发展中，尽管一直存在着以达尔、瓦尔多、弗雷德里克森等为代表的强调民主、公正的一批公共行政学者，但是由威尔逊所开创的、此后由西蒙等人所光大的强调价值中立与效率的流派却一直占据着公共行政学的主流地位。在这种模式下的政府人事制度也始终把效率作为其核心价值目标，民主、公平、自由等价值在某种程度上都成为次属一级的、服务于效率的工具；当代社会，随着大众教育的发展和知识的普及，一方面人们在知识和能力方面逐渐走向均等化，同时不断细分的专业化、急剧变动的环境和高度复杂的任务也使得人们在面对问题和挑战时越来越相互依赖，再加上经济发展促使人们的价值观由“短缺价值观”逐渐转变为“安全价值观”[6]……这一系列的因素都使得“效率”的合法性逐渐丧失，回应(按照公众的需求提供服务)与公正成为替代性的核心价值目标，正如登哈特夫妇所说，“就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益……真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进”。[7]服务型政府模式下的政府人事制度也把之前居于从属地位的回应与公正置于首位，并由此带来了在人事制度和管理技术层面的一系列变化。
2.制度层面
正如著名的行政学家里格斯所说，传统社会是一个融合型的社会，不仅没有立法、行政和司法等政治权力的相互分离，甚至还谈不上私人领域与公共领域的分离，更谈不上政治与行政的分离，因此统治型政府模式下“公务员”内在地包含在政治系统之中，其在政治系统中的地位和角色取决于统治者或者统治集团的意志，它可能因获得统治者的信任和庇护而主宰政策的制定和执行，也可能因统治者的顾虑和怀疑而仅仅成为统治者完成特定职能的工具。而无论是制定政策还是执行政策，其回应的对象都是统治者或者统治集团，即按照统治者的价值偏好和需求进行政府管理。由于在统治型政府模式下实现秩序的主要途径是建立在“庇护与忠诚”基础上的个人权威，因此公务员的责任也主要体现为对其政治庇护人负责，他们一般可以采取任何被其政治庇护人接受的行动。
管理型政府是从“人人生而平等”的起点、按照契约精神和原则建构出来的，由此从公民到代议机构和民选官员再到公务员形成了一个层层委托和代理关系，这样一种逻辑建构决定了管理型政府模式下公务员系统在政治系统中的地位、其回应对象和责任形式。管理型政府奉行“政治-行政”二分的原则，公务员的角色被定位为执行由代议机构和民选、政治任命官员所制定的公共政策，居于从属的地位。虽然从法理上来说，公务员应当回应公众的要求，但是层层委托代理关系使得这一要求主要通过回应代议机构和民选、政治任命官员来实现，而其责任形式也主要体现为“客观责任”，即“一个人或组织就某些事情或者某种绩效向其他的、外部的人或组织承担的责任”[8]，具体来说管理型政府模式下的公务员管理主要强调公务员两方面的责任：一是对于其行政上级进而对民选、政治任命的政治官员负责；二是对以法律法规形式表现出来的岗位职责负责，即遵从规则。
服务型政府把回应与公正作为核心的价值追求，然而管理型政府模式下以“政治-行政”二分为基础的、通过回应代议机构和政治官员的要求实现向公众回应的制度设计受到人们的普遍怀疑，公共选择理论、委托代理理论都证明了这样一种回应机制的缺陷，并且公务员在事实上也参与了甚至主宰了与公民利益休戚相关的公共政策的制定，因此公务员应当“与民选官员一起分担代表和受托职能”、“对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益”。[9]这些都意味着政治与行政系统边界的模糊，公务员与民选政治官员之间是一种相对分离、又相互交叉、相互支持与合作的关系，公务员应当直接回应公众的要求。与此相应的制度设计包括民主行政，即公民直接参与行政系统的运作；代表性官僚制，包括公务员队伍在多大程度上反映了社会人口构成特征的消极代表性，以及公务员的行为事实上是否代表了其所在群体利益和偏好的积极代表性[10]；合作治理，即行政系统作为与其他社会主体平等互动的主体，通过沟通与对话，寻找并实现公共利益，“这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理性，而且还有经验、直觉和情感”。[11]与此相应，公务员的责任形式则主要体现为主观责任，其“重点不是一个人根据法律或者组织章程应对谁和为了什么而负责，而是一个人觉得应当对谁、为了什么而负责和负责任地行为”。[12]同时这种主观责任又是非常复杂的，“它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益”[13]，它“需要专长，需要一种对民主理想的承诺，需要一种对公法的了解，并且还需要根据经验、社区规范和道德行为而获得的判断”。[14]
统治型政府下政府人事管理权掌握在统治者手中，其具体的状态可能是高度集中于直接受统治者控制的某个机构手中，也可能经统治者授权而处于相对分散的状态，但是无论是授权的范围还是幅度、甚至是否授权都是由统治者决定的；管理型政府下政府人事权或者相对集中于一个人事行政机构，如日本的人事院、美国1978年文官改革之前的文官委员会，或者分散在若干分别履行不同人事管理职能的专门机构中，如英国的文官委员会和财政部编制与机关组织署、美国1978年文官改革后的人事管理总署、功绩制保护委员会、联邦劳工关系局等。尽管这些机构相对于行政首长的独立性可能不同，但是其人事权力和责任都是法定的。在这样一种人事权力配置下各个职能机构的人事权是非常有限的；服务型政府模式下政府人事权力的配置发生了重要的调整，即赋予各职能机构及其管理者更多的人事管理权，包括分类、录用、绩效评估、薪酬等各方面的权力，而人事管理机构的角色转变为各个职能机构在人力资源管理方面的“合作者、顾问和改革者”。[15]
3.技术层面
价值的实现、制度的运作都依赖于特定管理技术和方法的支撑。
统治型政府人事管理中，“公务员”只有纵向的分等没有横向的分类，典型的如中国历史上官员的品级制；管理型政府人事管理中一方面在政治层面区分出政务官与事务官，前者因其“制定政策”的角色而通过选举或政治任命产生，有严格的任期制，后者因其“执行政策”的角色而通过竞争性的考试来录用，他们政治中立且职务常任。在管理层面，管理型政府建立了精准反映科学管理运动精神的职位分类制度，使其成为体现专业化分工、薪酬公平、实现外部控制并最终实现高效率的核心技术工具；由于“政治-行政”二分法受到批判和质疑，因此服务型政府人事管理中政治层面的人事分类将逐渐由“政务官-事务官”的二分法转变为“政务官-高层行政官-事务官”的三分法，“高层行政官”作为新增加的一类“基于在特定领域胜任能力以及对于当前行政目标持同情态度而得以任命”[16]，他们参与政策制定、并对管理的结果负责，他们没有永久性的地位、但获得了在各部门之间流动的机会和获得更高报酬的机会，他们不仅向政务官负责、而且直接向公众负责。在技术层面，职位分类也不再被看做一种有效的管理方法。替代性的方法一是在一些部门采用品位分类制度，以突出人的重要性；二是实行宽带制，即“将职务安置在宽幅的职业分类表和少数的薪资带中，……在此宽泛的区分区域之内，管理者拥有自主处置权限”。[17]
统治型政府中“庇护-忠诚”的运作逻辑决定了其“公务员”的录用主要采用恩赐制的形式，尽管不同的行政长官在恩赐官职时强调的核心要素不同，但是政治上的忠诚可靠无疑是必不可少的要素之一；管理型政府下的人事管理把功绩制原则作为首要原则，而通过竞争性的考试来确保被录用公务员的胜任能力是功绩制原则主要体现之一。为了确保考试的客观公正，一般由独立性较强的专门性的人事机构进行统一的公务员考试；服务型政府下伴随人事权力被更多地赋予各个职能机构及其管理者，通过统一的竞争性考试的单一系统逐渐被灵活多样的录用系统所替代，“一个最近的研究确认在雇用职业的和行政的职位时有八种重要的方法”[18]，以适应竞争日趋激烈的、多样化的劳动力市场。
为了确保政治生活的秩序，统治型政府下的人事管理强调下对上的忠诚与服从，上对下则采用建立个人庇护-依附关系、权力控制的方法确保下级的忠诚与服从；管理型政府的人事管理建立在经济理性人的假设基础上，利用激励与控制实现效率，并为此确立了三项人事管理的基本原则，即功绩制原则、纪律原则与竞争原则。功绩制原则强调根据公务员的胜任能力决定公务员的录用、根据公务员的工作绩效决定其薪酬、奖惩等；竞争原则认为竞争带来效率，主张把市场机制引入公共服务中，强调在政府人事管理中引入私营企业中采用的激励方法以提高效率，包括竞争、参与式管理等。但是参与式管理仅仅是作为提高组织效率的一种工具而被使用的，其主流的观点认为参与式管理即行政民主与政治民主存在着内在的逻辑冲突。[19]纪律原则强调通过制定统一的行为规则约束与控制公务员的行为、确保公务员对其岗位职责和行政上级负责；服务型政府的人事管理认为公务员有着“一些与围绕为他人和公共利益而服务的公共服务工作的本质有联系的特殊动机。这些动机与诸如忠诚、责任、公民权、公平、机会以及公正这样的价值观有关……这些以规范为基础并且是由感情引起的动机对于公共服务是独一无二的，并且对于认识公共组织中的行为至关重要”。[20]因此，人事管理的基本原则是在使命感、公共责任感与职业伦理的基础上、以相互信任和尊重的方式、通过沟通与合作实现回应性与公正。“如果公务员本身得不到尊重端庄的对待，那么我们就不可能指望他们会尊重端庄地对待他们的公民同伴。如果我们不愿意信任他们并给他们授权，如果我们不愿意倾听他们的想法并且与他们合作，那么我们就不可能指望他们会同样地对待别人”[21]，因此行政内部民主不仅不会威胁政治民主，相反却是实现政治民主、合作治理的必要条件。
统治型政府模式下的政府是一个高度封闭的系统，担任公职的机会仅对有限的社会阶层开放，政治参与匮乏，更谈不上民主行政；管理型政府模式下，一方面开放的、竞争性的录用考试以及不断发展的政治民主使得政府不再是一个与社会高度隔离的封闭系统，另一方面管理型政府下公务员是终身制的，其晋升以内部晋升为主，同时公民的行政参与即使有也是有限的……这些都使得政府仍然具有相对封闭的特征；服务型政府模式下的政府则是一个高度开放的系统，它强调公务员系统直接回应公众的要求，为此设计了民主行政、代表性官僚制和合作治理等制度化的途径。同时，多元化的公务员录用机制、终身制公务员比例的下降、开放式晋升制度的建立等都畅通了公务员系统与社会系统之间的交流。
三、结语：中国的政府人事制度改革
经过改革开放三十几年来、尤其是1993年国家公务员制度建立以来十几年的探索和努力，中国政府人事制度无论是在价值层面、制度层面还是技术层面都已经逐渐褪去了统治型政府模式下人事制度的诸多特征，并呈现出管理型政府模式下的特点，例如价值层面对效率的高度强调、制度层面公务员问责机制的建立、技术层面向职位分类制度的迈进、“凡进必考”、“公开选拔”、“竞争上岗”、强调功绩制和竞争等。同时，服务型政府模式下政府人事制度的一些特征也初露端倪，例如近年来对公平、公正、回应公众的强调，对民主行政的积极探索，公务员职业伦理和职业道德建设等。然而，现实总是比理论的归纳和演绎复杂得多。综观中国政府人事制度，一方面其基本方向和趋势是逐步走向管理型和服务型政府模式下的政府人事制度，另一方面又表现出各种模式相互交织混杂的特点，例如当前的政府人事制度中还保留有相当部分统治型政府模式下的特征，包括在人事管理和职业发展中“庇护-忠诚”的逻辑依然潜在地发挥作用、公务员只对上负责不对下负责、公务员分类中仍然偏向于分等等。面对这样一种各种模式相互交织和混杂的局面，下一步的政府人事制度改革就不仅要考虑到服务型政府模式下政府人事制度的要求，还要认真思考和分析现实中政府人事管理面对的主要问题和迫切的现实需要。因此，理想类型的建构在某种程度上更像是一个长远的目标、一把衡量和比较各国政府人事制度的尺子、一个认识和分析现实的工具，它能够帮助人们找到前进的方向、比较各国的差异、认识现实的差距，但是却无法给出直接的政府人事制度改革的行动建议——这不仅与目标和方向有关，也取决于对于我们现在在哪儿、我们拥有的条件和约束是什么等一系列问题的回答。
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