我国转型期地方政策移植失灵的表现与成因分析，本文主要内容关键词为：转型期论文,成因论文,我国论文,政策论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63-31 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2011)06-0038-05
当代中国政策供给的不均衡、地方政策供给能力的局限性、“后发优势”所产生的巨大政策需求与政策吸纳性以及地区之间合作与竞争的日益拓展等等原因[1]，都使得地方政府之间的政策移植具有必然性，政策移植成为促进政策创新与优化的重要路径。有效的政策移植使得地方政府以低成本、低风险获得了较高的收益，实现了高效的政策供给，也给某些地方实现赶超式发展提供了可行性。但政策移植并不等同于政策成功，政策移植带来政策失灵的现象时时可见，即政策移植没有产生预期效果，反而带来负面影响。
一、地方政策移植失灵的表现
(一)“移非所需”
公共政策的最大悲哀不是在于解决不了应该解决的问题，而是花费大量资源解决了一个不该解决的或根本不成其问题的问题[2]。移非所需意味着所移植的政策并不能解决问题或者解决了不该解决的问题，也意味着对应该移植的政策却并没有给予充分重视。我国地方政策移植过程中的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入政治体系(决策中枢)，而是由权力精英自身来进行利益要求的输入，即“内输入”。①由于当代中国决策过程中利益表达与综合的主导形式是内输入，在地方政策移植过程中，由权力精英代表的政府起着决定性的作用，社会力量对公共政策的影响力较弱，这是一种典型的精英决策[3]。政府官员在政策移植中处于主导地位，他们个人的利益偏好和价值判断决定了特定的政策问题，由此可能以政府需求取代民众需求，最终出现“移非所需”的现象。“移非所需”带来政策移植的不足或过剩，有效的政策没有得到足够的重视，而无效的有助于实现政府官员或者地方政府利益的政策却得到广泛移植。如一些地方政府为了显现自己的政绩，盲目追求“大”和“多”，一旦某一地方由于“成功组织大型活动”、“建造了能容纳××人的大广场、大剧院”而提高其政绩优势，其他地方必然纷纷效仿，移植能证明地方“实力强悍”的政策行为。这种满足私部门利益或者个人利益的政策手段的被效仿与移植，浪费了大量社会资源，最终成就了地方政府的“面子”。
(二)政策移植价值偏失
政策移植是一个知识流动过程，也是一个价值承载与传播的过程。地方政府所移植的政策应能体现“公共性”、“合法性”、“效率性”等价值特征，如果政策移植过程中出现利益失衡，无法增进社会整体福利，则出现了政策移植失灵。如果地方政府是在强势利益集团的“俘获”下进行的政策移植，即使达到了预期目标，也不能说政策移植就是成功的。如2006年3月6日，福建省漳州市委、市政府出台《关于全面推进民营经济的若干意见》，其中第39条规定：民营企业纳税大户，“允许其两部公务用车2年内在市辖收费站免费通行”；另外，“民营企业的控股企业主的子女在高中招生录取时，可享受加20分的照顾”[4]。这一政策可能在吸引民营企业家进入本地投资方面取得了一定的成效，但违背了社会公共利益。而随后这一政策先后被多个地方移植。这种偏离了公共利益的政策移植，是政策移植失灵的重要表现。
(三)片面化政策移植
片面化政策移植包括表象化政策移植与局部化政策移植。表象化政策移植指所移植的政策集中于对政策形式和僵化的政策条文的学习与效仿，而对于政策的实质意指或者政策成功的关键却少予关注。表象化政策移植与地方政府信息搜集的有限性有关，有时也是地方政府故意为之，制造出进行类似行为的假象。局部化政策移植指没有注重政策的整体效应与配套效应，断章取义，只关注孤立的政策或者政策中的一部分。两者都表明完整的政策被肢解，所选取的对象并非是成功政策的精髓或者全部，结果只能是政策功能无法充分发挥。如果不重视对配套政策的培育或者改变，政策移植只是一种形式主义。如各地方政府纷纷学习效仿政府信息公开相关规定，这些规定内容大同小异，但各地的实际做法却迥然不同。再如各地盲目效仿“地铁大跃进”，而很多地方忽视了开建地铁的初衷是什么，基础设施建设的跟风上，带来成本、安全、出行等多方面的问题。
(四)移植政策存在缺陷
移植政策存在缺陷主要指移植来的政策本身存在缺陷，政策“产品”存在残缺。这种政策创新虽然被学习与移植，但可能并不能提高政策效率，满足政策需求，相反带来始料不及的负面影响导致效率损失，致使政策移植失灵。政策作为人们有意识的智力活动的产物，是一种智力成果或智力“产品”，并非都完美无缺符合“标准”。如政策内容不全面，无法完全发挥应有功能；政策并非如想象中的那样有效；政策在本地的运行不具有可行性等。如2008年10月后，在金融危机之下各地纷纷出台一系列“促销”本地产品的措施。杭州直接规定，“为鼓励消费者购买本地产品，在指定直销点购买彩电、冰箱、洗衣机、手机4类本地产品可按面值享受18%优惠，其中由财政补贴企业13%”。长春市则出台了更为有力的鼓励购买本地产品的规定，“鼓励政府采购及各县(市)、区、开发区在购车和报废更新车辆时，按规定的标准首选一汽集团产品。对新购一汽集团产品并在长春市内落籍的用户，免收新购汽车检验费、验证费。鼓励企业新购、更新设备时，优先选购地方产品。”
(五)外来政策难以“嵌入”，政策形式主义严重，同时潜规则盛行
任何政策的移植并不仅仅是书面条文的移植，任何政策都是嵌入在某一社会环境中，在相应的制度安排和非正式制度的配合下发挥作用。“因为观念的不同，一种技术既可以‘物尽其用’，也可能‘形同虚设’。所以，历史上凡割裂两者，只要技术，全不顾观念落后者，没有不失败的。”[5]梁治平的这段话充分强调了技术与观念之间的紧密联系，而西方法谚“法律必须被信奉，否则就不会运作”[6]，则同样说明了政策是规则与文化的结合，政策需要本土政策文化的支持才能发挥作用。如果被移植的政策不能与受体的文化传统或制度结构相吻合，那么它就会逐渐萎缩并消失，萎缩的政策往往会成为更严重失灵的源泉。有外来政策条文却无规范理念；有正式规则引进却又潜规则盛行。另外，非兼容性的政策移植会产生较大的摩擦成本，当这一成本超过移植政策所减少的设计成本和所降低的制度风险，以及由于政策安排延迟所带来的时间损失时，就会带来社会福利的损失，出现政策失灵。最为可怕的是，根植本土的规范与推行的外来规范之间的政策冲突可能带来无生命力的政策的长期存在，造成对应的相反制度的活跃，这常常是移植发起人所意想不到的。
二、“问题—方案”与“方案—需求”：地方政策移植失灵的原因
一扇政策之窗是暂时的政策促进因素，可能开放于“问题流”中，也可能开放于“方案流”中，既可能是为某一问题寻求一种解决办法，也可能是为了某一解决办法寻求相应的问题。不管是出于政绩驱动还是辖区利益导向，就我国地方政策移植来看，在解决问题的驱动下进行的政策方案的搜寻是一种常见的政策移植。安德森认为政策形成涉及三个方面的问题：公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择政策方案中被选中的[7]。在安德森看来，公共政策都是起源于某种公共问题，并且直接指向公共问题。陈振明也明确指出：“政府议程是对政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转入政府议程。”[8]在这种“解决问题—寻找方案”的议程启动下，所要移植的政策方案具有了较强的针对性，现实性更强。
但政策移植并不总是出于解决政策问题的推动，经常会出现“移植方案—搜寻问题”的形式。此时政策移植不是在地区发展的总体战略思维指导下进行，“人们提出解决办法不一定是因为他们已经注意到了某个问题的重要性，而是由于这个解决办法恰好能够解决一个与他们的价值观、信仰和物质利益相吻合的问题”[9]106。地方政府出于政绩考核以及与地方竞争的考虑，在其他地方政府进行了政策创新的情况下，政策溢出效应使得政策移植主体往往迫于民众相互对比产生的压力与自上而下的政绩考核的压力而进行政策移植，在已经确定了政策移植内容之后再寻找政策问题，培养政策需求。由于“搜寻解决办法比搜寻问题要容易得多”[9]109，而且成本更低，这也是地方政治企业家在短暂任期制下经常采用的。“在某一部门(如，电信部门)某一具体政策的成功可能会迫使铁路部门实行同样的政策，以期获得同样的成功，而很少会考虑到那一时期铁路部门的实际问题。”[9]110这种“移植方案—寻找问题—政策论证”的政策移植中强制性移植的成分更多，容易出现方案意识压倒问题意识、“明星效应”压倒绩效评估带来的评估滞后的问题[10]。
虽然“解决问题—寻找方案”是人们带着脑海中的问题去探索，似乎意味着政策需求与政策移植方案更加匹配，但事实并非如此。政策需求转换成政策问题本身就充满着利益与力量的博弈，政策议程可能被操纵而出现“隐蔽议程”，导致政策移植的前提错误。而且寻找方案并非能完全与所需问题相匹配，而涉及大量的成本也常常使得政策移植主体难以承受而保持“理性的无知”。“移植方案—搜寻问题”也仅仅是政策移植议程启动的一种形式，虽然可能因为带来“移非所需”而招致人们的诟病，但这种路径并非就必然带来政策移植失灵。相反，这种形式成本更低，是政策移植主体经常采用的一种形式。不管如何，“解决问题—寻找方案”与“移植方案—搜寻问题”仅仅是政策移植启动的一种形式，并不意味着政策移植失灵与否的区分。事实上，政策移植失灵的原因可以从政策过程背后去寻找。
三、政策移植失灵的深层次原因分析
多罗维茨和马什曾将政策移植导致政策失灵的原因归纳为三类：不完全信息移植，指植入国可能对政策或制度以及其在原生国的运转情况的信息了解不充分；不完全政策移植，指虽然移植发生了，但可能使得政策或组织结构在原生国成功的关键因素没有被转移；不适当政策移植，对于转移国与被转移国的经济、社会、政治和意识形态背景的差异可能没有给予充分重视[11]。这侧重于从客观技术上探讨政策移植失灵的原因，而政策移植不仅是一个技术过程，更是一个政治过程。具体来看，我国地方政府政策移植失灵的深层次原因可归纳为以下几个方面：
(一)政治与真理的冲突
“有关真理与政治的冲突的故事是一个古老和复杂的故事，任何简单化的或道德谴责的做法都无助于增进我们对于这一故事的了解。”[12]任何政策过程都是政治过程，政治与科学的冲突在政策移植过程中一直存在，权力运作是影响政策知识流动与政策科学性的一个重要方面。在政绩考核与辖区利益的双重推动下，地方政府会充分发挥自己的权力扭曲知识的流动，对某一政策是否进行移植、移植什么、什么时候移植取决于其政治意义。
地方政府角色企业化导致经营性政策的移植。在转型期的中国，地方政府的行为不仅具有行政性，而且具有市场性，各级政府及其职能部门在很大程度上逐渐演变为“企业家政府”(Entrepreneurial Government)与“企业家部门”(Entrepreneurial Department)。政府像企业一样，追求绩效的最大化，特别是显见、可衡量的经济指标最大化。政府角色企业化使其政策移植行为充满了明显的经营特征。第一，地方政府会大力移植能提高地方财政收入的政策。其中，由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部由地方享有，因而土地征用及发展城市建筑业、房地产业很自然成为地方政府扩大税源的首选目标。正因为此，对房地产发展进行保护的各种政策被地方政府广泛学习并移植，如2008年经济危机时期各地进行的“购房落户”政策的移植。第二，能促进地方企业发展的政策得到广泛传播。作为政治企业家的地方政府还会大力促进本地经济发展，帮助本地企业提升竞争力，谋求最大化利润。由此，如尽可能多地争取中央财政补贴，努力争取开发区政策，争取先行改革或改革试点的政策，对本地经济保护政策等被广泛效仿。
地方政府短期政绩突出化促使短期效应政策的移植。为了凸显本届政府的政绩，特意追求与上届不同的政策供给，以及为了能在短期内显示本届政府的政绩，会对那些能在短期内显示效用的政策加以效仿，尤其是对那些能在短期内“制造”政绩的政策进行学习和移植，即使明知这些创新完全是急功近利的面子工程。诸如大广场、大公园、标志性建筑，以及各类开发区的建设。除了效仿政绩工程外，地方政府也会互相学习、交流短期内大举借债搞建设的经验。如何最大程度地汲取资源，就成为地方政策移植的重要内容，诸如土地出让或者灵活利用土地的各种政策就得到广泛传播与扩散。
绩效指标片面化带来政策移植的同质化。上级对下级的绩效考核也多集中在容易监督与考核的指标方面，尤其集中在经济发展指标上。片面的政绩考核指标将地方官员的偏好集中在了一个狭小的区域内，而考核的相对性又使得地方官员必将在这一狭小的区域内展开竞争。加上官员晋升的“零和博弈”，地方政府之间的竞争具有对抗性的特点。竞争集中在某一焦点上，放弃或忽略了其他点、线、面的竞争[13]。竞争对手的成功行为具有明显的示范效应，促使其他竞争参与者模仿其竞争策略。某一地方政府采取了某一政策吸引了稀缺要素，其他地方则立即依葫芦画瓢，也尽可能提供同样的公共物品和服务。诸如“你有，我有，大家都有”，“上届政府有，下届政府也必须有”等潜在思想自然产生，地方官员不顾地区的比较优势而大举移植能“制造”GDP数值以及能够有效处理关键指标的政策与方法，形成了对政策移植的同质化。
(二)利益表达失衡
政策移植作为政策制定过程的一个环节或者一种决策技巧，其发生必然受到辖区需求的推动，事实上，我国地方政府的利益与辖区利益有着“共容”关系。一方面，辖区利益借助于地方政策行为才能实现，其利益表达是必然的路径。另一方面，辖区利益关系到地方政治企业家潜在利益的实现，地方政府必然重视辖区利益表达。但辖区利益表达的不均衡或者说政策移植过程中利益的“非中性”，会成为政策移植失灵的重要原因之一。
相比较微观个体而言，利益团体对地方政策系统的影响力更大。而利益团体利益表达却构成了利益失衡的主要原因。利益集团经常并不是代表公民的普遍利益，而是表达着集团的特殊利益。事实上，在很多场合或条件下，很多有资格参与的人和已经参与的人都很难代表那些所有有资格参与的公众。托马斯在观察公共决策中的公民参与后发现[14]，很多代表特定群体的公民在受邀参与公共决策后追逐特殊的利益，从而导致了更广泛的公共利益的缺失。个人及其在自愿基础上结成的利益集团，或为获取制度收益或为维护既得利益而努力，常常以损失更广泛的社会目标为代价。总体而言，“精英们的偏好比大众的偏好更有可能与公共政策相关”[15]，但由于利益集团力量的非均衡，精英们的偏好也并非同等地影响政策移植，政策移植经常受到强势利益集团的控制。政府在决定移植什么以及如何对价值进行分配时，有可能主要对某些有组织集团的偏好作出响应。在代表特殊利益的集团的主导下，政策的有效性让位于利益集团的力量对比，“制度不一定甚或很少是为了社会有效而创造的；相反，它们是为了考虑制定新规则的谈判力量而创造的，至少正规规则是如此”[16]。
从20世纪90年代中后期开始，社会精英包括部分经济精英(得到认可并有一定社会影响的私营企业主)、科技精英(科学家，特别是院士)和思想库中的政策专家等对政策过程的影响日益明显。其中，私营企业主群体是个非常特殊和重要的利益群体，与地方政府具有最大的利益共荣性，对地方政策的影响还没有其他团体能够与之媲美。私营企业主通过四种方式对地方政策系统施加压力。一是“以脚投票”，通过资本迁徙迫使地方政府移植对其有利的政策。二是形成压力集团，如民间商会与行业协会，以集团化的方式进行利益表达。在私营经济相对发达的地方，如浙江温州，私营企业主的利益表达和政治参与呈现出了集团化的趋向。三是通过制度性参与来表达自己的意见。如私营企业主通过进入各级人民代表大会或政治协商会议，或者在工商联、青联、妇联等社会团体中担任一定的职务，进行政治参与，等等。四是非制度性政治参与。1993年全国私营企业调查数据显示，在私营企业主来往最密切的朋友中干部占2/3，在私营企业主来往最密切的亲戚中干部占1/2；而私营企业的规模越大，企业主交往最密切的朋友和亲戚中干部的比重也越大。同政府的个人关系已经成为私营企业主最重要的社会资本之一[17]。
非营利组织自称追求公共利益，但实际上并没有任何东西能够保证它们真正地代表公共利益。“那些表现异常活跃的非营利性部门完全有可能引起公共生活的过度政治化，从而导致公共政策的扭曲或者陷入僵局。”[18]私营企业主作为强势利益团体通过多种渠道向地方政策系统施加压力，地方政府在政策移植过程中受其影响，甚至被“俘获”，地方公共利益由强势利益集团的利益所代替。而弱势群体在现行制度框架中无法找到利益诉求的渠道，地方政策移植仅仅体现少数人的利益，公共能量场中仅现少数人的对话，公共政策“公共性”丧失。
(三)地方政府政策移植能力不足
地方政策移植主体的有限理性贯穿着转型期地方政策移植的全过程。人类在作出未来的政策安排时经常受制于知识的不足。政策移植对象的选择、政策内容的理解与同化都需要政策移植主体的知识，而获取不同方案的信息所需要的资源和时间都十分稀缺和昂贵，由此，在知识搜寻成本高昂而结果又不确定的情况下，人们会选择保持理性的无知。政策移植也需要竞争决策者有限的注意力。当决策者的注意力集中在政策或某个特定政策区域时，政策就可能得到移植。“对某个区域或某时期规则制定的关注会影响其他区域和其他时期的注意力。”[19]政策移植主体注意力配置的方向体现了主体的价值取向及其价值判断，也决定了政策移植的大致范围与框架。地方政府官员的有限理性由于转型期的特征又被进一步放大。在转型社会，经济社会快速发展，“地区间的同构性在很大程度上被打破，不同地区间的异质性大为增加”[20]，加上社会结构和体制的不断变迁，政策移植主体面对的恒定因素非常少，不确定性大大增加，信息不完全在社会转型期体现得更为明显。合法性压力加剧，使得地方决策的周期大大缩短。另一方面，地方政府之间的过度竞争又促使政策移植主体更多地保持理性的无知。这些都增加了政策移植失灵发生的概率。
信息不充分导致移植对象选择错误。成功的政策移植必然是以全面的比较研究为前提的。政策移植主体对于决策信息的掌握往往是不完全的，这增加了对移植对象作出错误选择的概率。第一，地方政府倾向于在具有邻近性的团体内进行政策选择与效仿，而这限制了政策移植对象的选择范围。第二，对政策产品本身了解不充分，导致所移植政策产品本身存在瑕疵或对政策成功的核心因素理解不够。另外，对政策产品的信息获取还包括对其普适性的分析。一般而言，所移植的政策的普适性越强，则移植成功的可能性就越大，或者说移植的效果就越好。而有些政策创新只是“地方性知识”②，选择对其的移植就是一种认知错误。第三，对本地政策需求分析不够。我国一些地方政府在看到某一政策创新在其他地方取得较好的政策效果之后，就急于对此政策进行移植，而忽视了本土是否存在相关的政策需求，结果带来了大量的政策供给过剩。
移植技巧不足导致政策移植的僵化。我国地方政策移植主体移植技巧不足可体现在以下几个方面：第一，我国地方政策移植主体在进行政策移植时往往不注重对外来政策的宣传，辖区主体对外来政策无法理解，更谈不上对“空降兵”的接受。目前我国各地方仍然是精英决策，容易出现“自上而下”权威主导的政策移植，忽视前期的宣传“营销”，政策移植可能由于“形象”问题而失灵。第二，地方政策移植过于急促，希望在短期内照搬—乌托邦的理想蓝图。如目前我国有些中西部地方政府出于赶超战略的考虑，在对沿海发达地区进行考察之后，深受启发，希望对自己所见到的成功政策的“一揽子”移植，但往往并不能取得预期效果。第三，不注意对配套政策与环境的培育。政策移植是一个系统工程，其有效运行依赖一定的环境，如果配套制度不健全，移植来的政策可能陷入一个孤立的境地，并与其他制度产生冲突，最终可能“名存实亡”。最后，照搬外来政策，否定任何改造与调适。这是一种僵化的政策移植。
对差异性的不当估计导致外来政策的“嵌入”困境。由于政策条件在政策原产地与政策移植地之间的差异而导致外来政策无法嵌入，对这一政策进行移植或模仿但无法使其产生类似于其在原产地的效应，或者可能就是无效政策，这就是政策冲突。原因在于政策移植主体对本土环境与原创地之间的差异估计不足。政策环境对政策的影响是巨大的，而且政策环境具有较大的差异性。我国不同区域、不同层级地方之间在经济发展水平、政治环境等方面发展不同步，并且短期内难以改变这种不均衡的局面，这必然要求政策移植主体要对两地进行充分比较之后行动。而文化的差异也不可忽视，文化、价值等非正式制度由于其内在的传统性和历史积淀，其可移植性很差。一些地方政府希望通过政策移植实现赶超，但由于新来政策与政策环境的偏离，而导致政策之间的“紧张”，进而带来政策移植失灵。
注释：
①学者胡伟认为，虽然“内输入”对西方国家而言只是一种特殊情况，但在中国恰恰是“内输入”而非“输入”成为决策过程的一般模式。而且这种内输入并不只是输入权力精英自己的要求，更多是社会的利益。参见胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社，1998年版，第283-284页。
②这里“地方性知识”指只适应于某一地方的特殊政策，即某地特有政策。参见梁治平：《法律的文化解释》，上海三联书店，1994年版，第73页。