发达国家教育中介组织及其借鉴意义，本文主要内容关键词为：发达国家论文,中介组织论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容摘要】发达国家今天都已普遍建立并完善了教育管理过程中的教育中介组织及其参与机制。其特点之一是扩大了社会代表面，之二是扩大了社会参与教育事务的范围及作用。各发达国家教育中介组织主要是通过教育审议、咨询、评价、鉴定等手段参与政府和学校的教育管理过程，其基本功能是推动教育决策和管理的民主化、科学化。它在一定程度上帮助政府实现了对教育的微观管理，使政府职能更多地集中在法制、制度和规划上。我国教育管理体制改革的关键之一是扩大社会参与，实现政府职能的转变。在这方面，借鉴发达国家的经验，建立健全教育中介组织及其参与机制具有重要意义。但借鉴必须符合国情，也不能只从形式上去考虑。而应当建立一种在法制基础上的“依靠”和“参与”的互促机制，并以非营利服务为基本宗旨，且成员应有广泛的代表性。
教育中介组织是构成现代教育管理体制的一个有机组成部分，对实现教育决策和管理的民主化、科学化具有重要作用。二次世界大战后，发达国家在完善教育中介组织及其参与机制方面取得了很好的效果和经验。当前，随着我国政府职能的转变，建立教育中介组织已成为教育管理体制改革的一项重要内容。因而，研究和借鉴发达国家的经验，无疑成为必要。
一
教育中介组织主要是指参与政府教育决策和各级各类管理教育运行活动的教育审议会、咨询会、评议会、考试委员会、资格与证书鉴定委员会、学校董事会和家长委员会等中介性机构。这些机构的活动是发达国家中社会参与教育管理的主要形式。作为政府、学校及社会之间相互协调、相互制约的中介，它们与政府行政和学校系统三位一体，各司其职，形成统一的管理合力，构成了教育管理的有机整体。
教育中介组织参与教育管理是发达国家的传统。如对法国政府具有很大影响力的法国“国民教育最高审议会”(Conseilsuperieur de l'Edcation nationale)、在英国高等教育经费分配政策方面拥有重要发言权的“大学基金委员会”(Universities Funding council)、对美国高等学校具有权威影响，由几个全国性鉴定组织组成的高等学校“认可制度”(Accreditation)等，都建立于上个世纪或本世纪初。但其体系的健全和机制的完善却是在二战以后。由于西方民权运动和学生运动的推动，教育民主化浪潮不断高涨，社会对教育的参与程度愈来愈高，加快了教育中介组织的发展，其地位和作用也日益突出。以英国为例，60年代后在教育和科学部新设置的教育中介机构就有：“学校课程和考试委员会”(Schools Council for Curriculum and Examinations)、“全国公立高等教育咨询委员会”(National Advisory Body for local Authority Higher Education)、“函授学院鉴定委员会”(Council for the Accreditation of Correspondence Colleges)，等等。在日本，二战以来设在文部省的教育审议机构就有20余个。今天，日本的都、道、府、县教育行政机关也普遍设置了具有不同服务对象和功能的教育审议机构。
纵观教育中介组织在发达国家的发展，至少可找出两点趋势，一是它的代表面较过去大为扩展，有经济、科技、行会等社会各界的广泛参与；二是它在参与教育事务的范围及作用的发挥方面亦同时扩展，涉及到国家的重大教育决策、高等教育方针政策的制定、教育经费分配政策、学校课程设置、教育考试和鉴定、教育质量评估、学校内部的管理等许多内容。如前西德的“联邦教育制度委员会”(Deutscher Ausschuβ Für das Erziehungs und Bildungswesen)，是由10名教育家和10名科学家及社会名流组成的一个协调联邦各州教育政策的咨询组织，其任务是密切注视教育制度的发展趋势，进行文化教育政策的咨询，对教育改革提出建议，并对现行教育制度进行评价[1]。上述变化足以说明，通过教育中介组织的参与，可以大大加强社会对教育问题的发言权和影响力，从而在更大程度和范围内推动教育和社会、经济、科技等方面的联系和结合。
今天，发达国家在加强对教育的立法监督和宏观控制的同时，还有效地通过教育中介组织行使政府行政无法行使或行使不力的职能。由于政府在微观管理方面，特别是对许多专业性强的教育管理内容难以控制和发挥作用，法律也往往限制政府干预学校内部的事务，因此多数发达国家都把诸如学校专业和课程评估、师资水平鉴定、证书和资格认可等服务性职能交由教育中介组织承担。在这方面，教育中介组织的服务具有相当高的学术和专业的权威性。它的评估、鉴定和认可，不仅是政府对学校实现控制并进行资助的一个重要依据，同时也是社会和学校同行的认可依据。就此而言，它实际上替代政府实现了对学校的微观管理职能。如法国设有“普通教育与技术教育委员会”(Conseil de l'ensei-gnement général et technique)，它的主要职能是对公立初等、中等和职业技术教育机构的教学大纲、考试办法、文凭授予、修业年限等规章条例发表见解，以供教育行政部门参考[2]。可见，教育中介组织可以使政府从琐碎的管理事务中解脱出来，更好地实现对学校的宏观管理，从而保证政府职能更多地集中在法制、制度和规划上。
在各发达国家中，大、中、小学都普遍设置了“学校评议会”、“家长委员会”等审议、咨询机构。它们有权参与学校大政方针的制订过程，选举或推荐校长，审议学校的经费预算、机构设置、人员调整、课程设置等。这些机构的成员除了校长和教师代表、学生家长外，还包括社区、企业、专业团体、各种基金会的代表。近年来，这种参与形式在发达国家已普遍得到政府认可。象法国过去在大学和中学才设置审议机构，到1977年，根据《哈比法》(Loi de Habe)的要求，小学也要设置审议机构“家长委员会”，它的主要职责是通过学校预算，审订学校规章[3]。从发展的趋势看，学校的教育审议和咨询机构的功能还会不断扩大和加强，以不断适应学校与社会之间扩大联系协作的需要。
教育中介组织作为一种特殊的教育管理形式，一般不具有政府行政性质，也不能直接指挥学校内部的教育教学工作。但是，比较各国教育中介组织的功能，在代表社会利益方面，它可以对政府和学校形成重要影响。其最基本的功能是代表社会各界对政府和学校的教育政策和目标进行审议和咨询，将公众对教育的意见和要求分析汇集，并以报告和建议的形式反映到政府和学校，从而对政府和学校的管理行为形成一种制约作用，以促进教育决策和管理的民主化、科学化。可以认为，在发达国家中，教育中介组织在反映社会对教育的要求方面，起到了扩大社会参与和民主的、政治的促进作用。我国也有学者认为，教育中介组织今天已成为发达国家中“政府和市场以外控制和影响教育发展的第三种力量”[4]。今天，尽管它在不同国家中所受的重视程度及作用的发挥方面还有所不同，但这种参与形式在各国都已构成教育管理运行机制中一个不可缺少的组成部分。
概括讲，在发达国家中，教育中介组织的作用主要表现在以下几个方面。
第一，参与宏观教育决策的制定。这种作用直接表现了社会有影响的部门和个人对重大教育问题（方针、政策、制度等）的影响力。
第二，促进教育与经济、科技等方面的联系。作为政府、学校和社会之间的中介，教育中介组织代表着各方利益，其主要作用是设法谋求教育同社会的密切结合，找出对教育有影响的各种数据，从而提出真正符合社会和经济发展要求的教育发展目标。
第三，发挥教育中介组织拥有的学术和专业特长，通过与政府及其他专业组织的合作，为学校提供多种服务。
总之，依靠教育中介组织，实现对教育的社会参与是发达国家教育管理的一大特点，它有助于实现教育决策和管理的民主化、科学化，体现了现代教育管理发展的一大趋势。
二
长期以来，我国实行的是建立在计划经济基础上的集权式教育管理模式。它缺少社会的有效参与，社会为教育服务的主动意识和操作手段都比较落后，本可以由教育中介组织承担的许多职能都由政府包揽，因而使政府负担沉重，其运作效果也难以满足教育事业发展的各种要求。因此，借鉴发达国家教育中介组织及其参与机制的经验，对于建立我国新的教育管理模式具有积极的意义。
（一）建立和完善教育中介组织及其参与机制，有益于促进我国教育行政和学校管理的民主化、科学化。今天，我国教育管理正面临着日益社会化、综合化和复杂化的趋势，因此必须重视和扩大社会对教育的民主参与，这是符合国家早已提出的动员社会力量办教育、管教育的基本原则的。教育中介组织作为实现社会参与教育管理的主要形式，在我国，它应当是教育的服务对象对教育管理运行活动的一种直接的、具体的影响和控制手段。过去在制定重大教育决策的过程中，我们虽历来都坚持自下而上、自上而下的广泛讨论、反复征询意见的民主传统，这种方式对保证教育决策的贯彻执行起到了积极作用。但是也应看到，这种方式一般都是在行政领导下直接进行的，属行政性单向主从传导方式，范围也比较狭窄。并且，各级教育行政部门由于代表政府，特别是受长期计划体制的影响，习惯于定向思维，而不善于逆向思维，这就可能使信息反馈带有较大的主观性，影响教育决策的民主性、科学性，难免使教育决策脱离社会和经济发展的需要。因此，建立教育中介组织及其参与机制，无论在社会参与的广度或深度上都会大大扩展政府、社会、学校及市场之间的协调与联系，以多种不同的渠道和方式协助政府和学校对教育内外部的各方面信息做出及时、准确的反应，继而形成民主和科学的教育决策和管理，保证教育事业的正常发展。
（二）建立和完善教育中介组织及其参与机制，有利于实现政府职能的转变。随着我国社会主义市场经济体制的建立及政府职能的转变，国家对教育事业由直接经营开始转向运用立法、拨款、规划、政策指导等手段的宏观管理；学校的法人地位已经明确，实行内部管理自主；社会关心教育、支持教育的局面已逐渐形成；人才市场也开始发挥其调节作用。由此，建立国家宏观调控，政府、社会、学校及人才市场四个有机部分各负其责、各司其职的教育管理运行机制的时机已经成熟。因而，应当尽快建立健全教育中介组织及其参与机制，使它成为社会参与教育管理的有效形式。这样可以把政府行政管不了又管不好，学校自己也无力实现的部分教育管理职能，如跨学校的专业和课程评估、各种社会考试和资格证书的评议与鉴定、教师资格评议等，交由教育中介组织去承担，这不仅可以减轻政府及学校的负担，也有利于加强教育运行中的监督机制，又能进一步促进我国教育服务社会化体系的更加完善。
1994年，国务院在《中国教育改革和发展纲要》的实施意见中具体提出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”[5]这里不仅指出了建立教育中介组织的意义，也具体提出了需要建立的各种教育中介机构的类型。由此可见，尽早尽快地建立起符合国情的教育中介组织体系及其参与机制，既是完善我国教育管理体制的一个重要方面，也是中央和国务院提出的一项专门任务。
建立教育中介组织，借鉴发达国家的经验是必要的，但要注意符合国情、结合实际。因为发达国家的教育中介组织毕竟是西方国家体制背景下的产物，许多方面不一定符合我国国情。特别是建立在资本主义制度基础上的社会参与同建立在社会主义制度基础上的社会参与，就民主的基本性质来讲，是根本不同的。还有，借鉴不能只从形式上去考虑，而应当注意多研究探讨各种形式的教育中介机构的功能和作用、权限和责任，以便我们建立起一种真正的社会参与机制。所以，借鉴不能照搬，这就要求我们在建立健全我国教育中介组织的过程中注意以下几方面的问题：
1.在体制上，教育中介组织应是既隶属于国家或政府，又代表社会各界，拥有较大独立自主权的非政府行政组织。在职能上，兼有代表国家及政府行政与社会各界的二重性质，以保证形成一种“依靠”和“参与”的互促机制。
2.“服务”应是教育中介组织的基本宗旨，咨询、审议、评议、评估和鉴定等活动应是它的主要功能。
3.从总体上讲，教育中介组织的成员应有广泛的代表面，但应根据各类教育中介机构的具体服务对象及职能来确定成员的来源及构成比例。机构的成员应当实行聘任制和任期制。
4.制定有关法规，保证教育中介组织的合法地位，规定各类教育中介机构的设置、职责、权限和义务。同时，建立国家对各类教育中介机构的评估和监督机制，以保证它的活动建立在法制化的基础上。
5.各类教育中介机构都应以非营利服务为目的。活动经费可以通过政府资助和社会合理分担的形式解决。
注释：
[1][2] 《教育大辞典》第12卷，第221、229页，上海教育出版社，1992年版
[3] 《六国教育概况》，第180页，人民教育出版社，1979年版
[4] 王一兵《论西方市场经济国家的高等教育运行机制及其借鉴意义》，《教育研究》，1993年第1期
[5] 国务院：《国务院关于〈中国教育改革与发展纲要〉的实施意见》，《中国教育报》，1994年8月28日