中国行政学：问题、挑战与对策，本文主要内容关键词为：中国论文,对策论文,行政学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国行政学自80年代恢复以来，经过十几年的探索和研究，取得了重要的进展。但在目前，也存在着一些问题，面临着许多挑战。如何克服弱点，迎接挑战，推动和促进中国行政学的进一步发展，是摆在中国行政学界面前的一个重大课题。
一、中国行政学的发展与贡献
中国行政学经过十几年的研究和探索，取得了长足的进步，为学术繁荣、学科发展、人才培养和推进行政改革做出了重要的贡献。其主要表现是：
1.使行政学成为一门相对独立的学科，取得了自己应有的学术地位和社会地位。
2.初步确立了行政学研究的基本范畴和框架体系，使行政学与其他学科的科际界限越来越清晰。
3.学术研究进一步细化和专门化，形成了若干个部门行政学和专业化比较强的研究领域。在学术研究上，中国行政学者锐意进取，辛勤耕耘，出版了一批较有见解的学术成果，为行政学的进一步发展奠定了一定的知识理论基础。
4.形成了相对独立的教学、科研体系。目前，全国除国家行政学院外，还成立了30余个地方行政学院：在高等院校，有20多家建立了行政学系或专业。在教学层次上，有博士、硕士、大学本科和大专等各个层次的学历教育。科研组织协调机构有中国行政管理学会和近30个地方行政管理学会。
5.向社会，特别是向青年学生和党政机关传播了行政学方面的知识，使越来越多的人认识到，政府管理有其客观规律，政府管理需要科学理论的指导。
6.对中国行政改革给予了较大的关注，在一定程度上推动和促进了中国行政改革。如在80年代，行政学界提出了废除领导干部职务终身制，被最高决策层所采纳；提出政府职能转变是机构改革的基础和前提，推动了我国行政体制改革的深入。此外，行政学界积极研究公务员制度，对建立和推行国家公务员制度做出了应有的贡献。
二、中国行政学的十个脆弱点
中国行政学在十几年的发展历程中所取得的成就，有目共睹，应予充分肯定。但实事求是地考察中国行政学，我们又不能不承认它是一个发展中的学科，是一个还不够成熟的学科，其自身存在着明显的弱点。其主要表现是：
1.中国行政学就整个而言，还处在引进、消化和吸收阶段，在思维逻辑和理论体系上还没有完全跳出西方行政学的窠臼。
现代行政学产生于西方。中国行政学的发展经历一个从引进、消化、吸收到借鉴、提高，进而创立具有中国特点的行政学，是一个自然的历史过程，带有一定的历史必然性。但经过十几年的发展，中国行政学仍停留在引进、介绍的阶段，就不能适应中国行政发展和行政改革的需要。特别是，我们对西方行政学的引进和介绍，缺乏系统性和深刻的分析，往往是东一郎头，西一棒子，这就更不能满足中国行政学从引进、借鉴到发展、创新的要求。
2.行政学的一些著作和教科书，相互模仿和抄袭的比较多，在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书，再读另一本书，许多人都有一种似曾相识之感。这种情况，一方面表明中国行政学还不够成熟，另一方面，也表明一些学者治学态度极不严谨。这种现象，不仅严重损害了中国行政学自身的形象和声誉，而且也阻碍了中国行政学的发展和创新。
3.比较研究显得极其薄弱。没有比较，就没有借鉴，也就不可能有较快的发展。改革开放以来，我国对国外行政学、国外行政体制及其运行机制虽有过一些介绍，但从历史的角度，运用系统分析的方法进行深入的比较研究，却显得不够。这就大大降低了中国行政学的科学水平。国外行政学家曾指出：“公共行政研究一天缺乏比较性，欲使它成为科学的企图就一天无法实现。”（注：罗伯特·达尔：《公共行政学的三个问题》("The Science of Public Administration")，见《公共行政评论》(Public Administration Reviw)，1947年第1期。）可见，比较研究对行政学发展的重要意义。比较研究不仅能够使我们开阔视野，而且能够使我们认清各国行政管理之间的共性和个性，从而探索出行政管理的一般规律和特殊规律。此外，通过比较研究，还能够使我们提出克服行政管理某些弊端的更有价值的观点和方法。
4.中国行政学对其它学科的知识和研究成果吸取的不够，缺乏从多学科的角度透视中国行政管理，从而使中国行政学研究显得干瘪空洞。对这种现象，学术界的有关专家已经有了清醒认识。例如，国家行政学院原常务副院长桂世镛教授（现任国务院研究室主任）在接受《中国行政管理》杂志记者高小平的采访时指出：“行政管理学要积极地吸取其他相关学科的成果。不能认为只有行政学才是研究政府管理的，其实，经济学特别是宏观经济学以及法学等许多学科，都涉及政府行为，它们的许多研究成果都可以作为行政学的营养。这样，行政学就不是在一块空地上盖房子，不是从零开始，而是有了一个相当高的起点。行政学的学者，要善于学习和吸收其他相关学科的成果，丰富自己，充实和提高自己。”（注：《中国行政管理》1996第3期。）
5.行政学研究价值取向偏离。十几年来，我国行政学研究基本上是以效率主义为导向的。在这种思维的指导之下，存在着将公共行政简化为一套行政程序、管理技术和工艺的倾向。而将公共行政的功能仅仅定位于政策的执行，使行政学变成了一种纯技术性的学问。这种只重视探讨工具的合理性，而不研究目的的合理性的倾向，有可能导致行政学理论和行政管理实际偏离公共性的正确方向。
6.行政哲学研究薄弱，使行政学研究缺乏更深层的理论指导和更坚实的理论支点。事实上，在行政管理的实践中，管理的主体和管理的主要客体都是人，是具体的、活生生的、在一定的社会历史条件下和文化背景中生活和活动着的人。长期以来，我们对人性问题既缺乏深入的理论研究，更缺乏跨文化的比较分析。这使我们的一些学术立论的基本前提显得十分脆弱。而在行政管理实践中，我们受到儒家的性善论和人是可以教化的思想的影响非常深，这是我们在行政管理实践中不注重制度建设，不注重法制建设以及忽视对权力制约的一个重要的思想认识根源。目前的一些行政学论著给人感觉缺乏理论深度，缺乏科学性，与此有直接关系。
7.理论脱离实际倾向比较严重。迄今为止，许多行政学者仍把自己关在象牙塔里，热衷于演绎推理，热衷于写不痛不痒的文章，而不去深入实际，调查研究，甚至有许多人对中国政府结构、功能和运行机制及其所存在的问题了解甚少，大有你搞你的管理，我搞我的学问，你搞你的实践，我搞我的理论，各行其道，井水不犯河水之势。这种理论与实践的严重脱节，既使行政学研究显得苍白无力，把行政学变成脱离行政管理实际的抽象的空洞的外壳，同时又使行政学的发展失去了理论的源头。目前，行政学在一定程度上受到冷遇，与行政学研究严重脱离实际具有密切关系。这种倾向长此下去，很可能会使行政学因与现实生活格格不入而被人们所遗弃。
8.行政学是一门研究政府管理科学化和高效化的学问。而目前，中国行政学无论是从研究对象上，还是从内容上，都是一门残缺不全的学科。如，迄今为止，中国行政学对国防行政、外交行政、安全行政等基本没有涉猎。如果说这些领域由于保密等原因不便研究的话，那么，对公共财政和经济行政等缺乏研究，甚至不去研究，使行政学研究的对象越来越小，内容越来越窄，对政府行为的分析越来越缺乏力度，恐怕行政学界本身难辞其疚。如果中国行政学界沿着目前的研究框架持续下去的话，那么，中国行政学就不可能全面、系统、深入地解析中国政府的行政行为，也难以建立中国行政学的系统的理论体系和学科体系。
9.中国行政学只重视对行政主体的分析，忽视对行政客体的研究，从而使行政学的科学性大打折扣。事实上，现代政府除了重视对自身的管理，更重要的，是要加强对社会公共事务的管理。对自身的管理要服从于对社会公共事务的管理。作为政府管理的客体，社会公共事务有其自身的发展规律。忽视对社会公共事务发展规律的研究，行政学的科学性从何谈起？所以，行政学不仅要研究行政主体，更要研究行政客体，研究主体与客体的关系。
10.行政学研究方法单一和落后。科学研究需要有科学的方法。没有科学的方法，就很难探索出真理。长期以来，我国社会科学对方法论问题一直重视不够，行政学研究在这方面所存在的问题更加突出。例如，我们重视质的分析，忽视量的研究；重视规范分析方法，忽视实证研究方法；习惯于静态描述，忽视动态分析；重视非生态的方法，忽视生态分析的方法；重视生理分析的方法，忽视心态分析的方法。（注：参见张成福：《发展、问题与重建》，《政治学研究》1996年第1期。）更令人不可思议的是，目前在我国公共行政学教学，特别是高级学位教育中，几乎很少看到涉及方法论和研究方法的课程，在已发表的著作和论文中，有关方法论方面的研究成果更加匮乏。
综上所述，我们可以把中国行政学的弱点归结为三个方面，即理论上欠成熟、理论脱离实际和方法论上的简单呆板。
中国行政学自身的弱点，使中国行政学的发展陷入了困境。如果中国行政学界不进行深刻的总结、反省和自我批判，不克服自身的弱点，那么，中国行政学就难以有大的发展，甚至会停滞不前，行政学在中国的地位也会下跌，行政学已经争得的教学和科研市场就会萎缩，行政学在中国的现在和未来，有可能受到更大的冷遇。
三、中国行政学所面临的挑战
中国行政学由于自身的弱点和缺陷，使自身的发展在一定程度上陷入了困境。与此同时，市场经济的深入发展，行政改革的步步推进，又使行政学面临着极大的挑战。中国行政学如果不能从理论与实践的结合上体现时代的精神，回应实践的挑战，那么，中国行政学就将陷入更大的困境，不仅不能发展，而且还可能停滞不前。从这一意义上来说，中国行政学所面临的挑战是十分严峻的。
时代发展和中国行政改革实践向行政学提出了哪些挑战呢？
1.行政哲学的基本问题。如：(1)对人性的基本判定。在市场经济不断发展的情况下，人的各种属性都会比较充分地暴露出来。这为行政哲学的研究和人性的判定提供了比较充分的资料。行政学研究的历史表明，没有对人性的科学判定，行政学的立论依据就不充分。(2)政府的价值取向。在现代社会，政府的价值取向是什么？仅仅是效率？还是公正与效率，即在公正之下的效率？(3)现代政府的责任问题。在现代社会，政府对自己的行为负不负责任？应负什么责任？怎样才能使政府真正负起责任？对这些问题，都需要从基本理论上进行深入的研究和探讨。
2.政府角色问题。在自由竞争的市场经济时代，政府扮演了一个守夜人的角色，在计划经济时代，政府则是一个全能政府，无所不包的政府。而在社会主义市场经济条件下，政府到底应扮演一个什么角色？是行政人？还是公共人？抑或公共行政人？在由计划经济向市场经济转轨的时期，如何实现政府角色的转换？
3.与政府角色问题密切相关，在社会主义市场经济条件下，政府应履行什么样的职能？在由计划经济向市场经济过渡的时期，政府的职能又是什么？社会主义市场经济条件下的政府职能与资本主义国家政府的职能有何不同？哪些因素在制约着政府职能的转变？如何克服这些因素，加快政府职能转变的步伐？
4.政府结构的合理化与科学化问题。如用什么标准衡量和判断政府结构是否科学和合理？政府结构科学化、合理化包含哪些内容？我个人认为，政府结构应包括政府的外结构和内结构。外结构如党政关系、政府与人大关系、政府与司法机关的关系、政府与企事业的关系、政府与社会的关系、政府与公民的关系；内结构包括政府的机构设置及其相互关系、政府与政府之间的横向关系、中央与地方关系、政府上下级关系，等等。在政府结构的调整和改革中，要克服和跳出以往改革的一系列怪圈，如权力一放就乱，一收就死；机构精简、膨胀，再精简、再膨胀；改革中，机构和人员在精简，而财政支出却没有下降，等等，就必须深入研究市场经济条件下政府的外结构和内结构及其相互关系，根据精简、统一、效能的原则，改革政府管理体制，优化政府结构，使政府的组织和行为纳入公共化、科学化、法制化和高效化的轨道。
5.政府决策的科学化问题。衡量政府决策科学化的标准是什么？怎样实现政府由经验型决策向科学型决策转化？怎样克服政府决策中的非理性化和短期行为？
6.如何根据社会主义市场经济发展的客观要求，深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍？
7.政府权力的制约问题。目前，对政府权力进行有效的监督和制约，使之不偏离公共行政的正确轨道，已经成为社会的共识。但在我国特定的社会历史条件下，在我国特定的体制环境中，如何有效地监督和制约政府的权力，仍然是一个需要深入研究的问题。
8.政府的法治化问题。如何实现政府由人治向法治转化？其主要制约因素是什么？怎样克服？在政府管理或政府行为中，政府应不应该承担任务？在法治原则之下，政府必须是责任政府，政府不仅要对自己的作为和不作为承担经济责任，而且还要承担法律责任、政治责任和道义责任。不承担责任的政府是难以将其行为纳入法治化轨道的。
9.在社会主义市场经济深入发展的情况下，我国有哪些事务属于社会公共事务？社会公共事务有什么特点？其自身的发展规律是什么？政府如何对社会公共事务进行科学有效的管理？
10.党的十五大报告明确提出了我国行政改革的主要任务，即“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平；把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。”中国行政学界如何根据中国行政改革的迫切需要，深入实际，调查研究，为中国行政改革献计献策，以推动和促进中国行政改革的步步深入？
总而言之，中国行政改革的实践向中国行政学界提出了许多重大的、迫切需要解决的问题。对这些问题，中国行政学界能否给予及时的、科学的回答，是对中国行政学界的一大挑战。如果中国行政学界能够及时地回应时代，迎接挑战，不仅科学地回答了改革实践所提出的一系列问题，而且还能够科学地探讨出中国行政管理和中国行政改革的规律，指出中国行政改革的未来趋势、任务及其解决方法，那么，中国行政学就会获得极大的生机、活力和发展。否则，其处境将会更加尴尬。
四、对策与出路
中国行政学要走出困境，就必须努力克服自身的弱点，勇于面对现实，迎接挑战，并适应时代发展的需要，建立具有中国特色的行政管理学，把根深深地扎在中国改革开放这块土地上。这是摆在中国行政学界的一项非常重大而又十分紧迫的任务。为完成这一任务，下列对策将是必然的选择：
1.以邓小平行政思想为指导，积极研究、探索和回答中国行政改革与行政发展所提出的各种问题，研究、探索中国行政改革与行政发展的基本规律，以此为基础，重新构建中国行政学的理论体系和学科体系。
2.行政学界要更新知识、更新观念，要有危机感，紧迫感，更要有责任感。同时要对中国十几年行政学的发展进行一次认真的总结和梳理，以便克服缺点，轻装上阵，走出困境，迎接挑战。
3.要打破枷锁，解放自己，走出学府，走进政府，深入实际，调查研究，掌握大量的第一手资料，为创建具有中国特色的行政学奠定坚实的实证基础。为此，必须打通学府与政府的沟通渠道，采取各种有效途径，为了解政府管理实际创造各种有利条件。
4.要改变研究方法，提倡实证研究、比较研究和系统分析、统计分析和历史分析等方法，使行政学真正走出象牙之塔，成为一门既具有丰富的实际内容，又有科学的理性分析，既给人以启迪，又引人思考，与中国行政管理实践紧密结合，对中国行政改革具有一定的指导和借鉴作用的学问。在这方面，以胡鞍刚为代表的经济学界的“国策派”，很值得我们借鉴。
5.要组织力量，协同动作，进行集体攻关，把学术研究的“个体生产”变成统一协作、优势互补的社会化大生产，充分发挥学术集体的智慧，为建立具有中国特色的行政管理学而共同努力。