论中国旅游产业功能与产业政策的转变，本文主要内容关键词为：产业政策论文,中国旅游论文,功能论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年以前，中国发展旅游事业的目标主要包括两个方面，一是“扩大对外政治影响”，二是“为国家吸取自由外汇”（注：何光暐：《中国旅游业50年》，第5页，中国旅游出版社，1999年。），但当时的国情决定了旅游事业更多情况下是政府外交工作的附属物，作为民间外交的重要渠道，其发展目标更多地趋向于“扩大对外政治影响”。1978年实行对外开放政策以后，中国开始发展现代意义的旅游产业，并在相当一段时间内继续遵循着先前的两个目标，但运行结果则明显倾向于“为国家吸取自由外汇”，即使现行的“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”的旅游发展政策也带有明显的创汇导向的特征。但事实上，随着中国经济和旅游产业自身的发展，中国旅游业发展目标、产业功能与产业政策的进一步调整问题已经历史地摆在我们的面前。
一、旅游业发展目标演进的一般规律
众所周知，旅游业对于一个国家或地区经济和社会文化的发展具有多重积极的功能，旅游业的经济功能主要表现在增加外汇收入、平衡国际收支、回笼货币、增加政府税收、增加就业机会、增加目的地经济收入、带动相关行业的发展、平衡地区经济发展等方面；旅游业的社会文化功能主要表现在提高民族素质、增进国际间的相互了解、民族文化的保护和发展等方面(李天元，1999)（注：旅游业在对一个国家或地区经济和社会文化产生影响的同时也具有一定的消极功能。如在经济方面，有可能引起物价上涨以及过重依赖旅游业会影响国民经济的稳定等；在社会文化方面的不良“示范效应”、对目的地居民生活的干扰以及当地文化被不正当地商品化等。因不属于本文的研究范围，在此不再加以论述。有关分析详见李天元著《旅游学概论》第八章，南开大学出版社，1999年。）。已有的研究成果表明，不同国家与地区在其旅游发展的不同历史阶段，其旅游业的发展目标是动态变化的，并由此影响政府对旅游业产业功能的诉求和相应的产业政策的制定(杜江、戴斌，2000)。
如图1所示，沿着常规旅游发展道路演进的发达国家较少强调旅游业的外汇收入功能，在旅游发展的最初阶段强调促进国民素质的提高；在中级阶段则强调不同文化背景的人们之间的交流，同时在客观上可以促进消费量的增长；在旅游业的全面发展时期，政府和相关公众会要求旅游业对社会与环境的全面协调发展做出贡献。
附图
资料来源：杜江、戴斌，《旅行社管理比较研究》，旅游教育出版社，2000年。
图1 旅游业发展目标演进示意图
与发达国家对旅游业发展目标的要求相比，发展中国家则赋予了旅游业更多的经济文化使命。比如在旅游发展的初级阶段，非常规发展的旅游业以入境旅游为主，国家要求旅游业通过接待国际旅游者为国民经济发展提供相应的外汇支援。这一时期也是国家和政府对旅游业管制最为严格的时期。只有到了旅游业发展较为成熟的时期，国内旅游消费已经成为旅游消费的主体，旅游市场态势已经从卖方市场转为买方市场的时候，旅游业的发展目标才会转到对经济目标和社会文化目标的综合诉求方面。
二、中国旅游业产业功能与产业政策的演进过程
从1949年中华人民共和国成立到1978年中国全面实施对外开放政策的近30年间，旅游更多的是被作为国家外事接待工作重要补充，尽管在1964年成立中国旅行游览事业管理局时，国家曾明确发展旅游事业的方针政策是“扩大对外政治影响”、“为国家吸取自由外汇”，但当时的国情决定了旅游事业更多情况下是政府外交工作的附属物，作为民间外交的重要渠道，其发展目标更多地趋向于“扩大对外政治影响”，正如时任国务院总理的周恩来在1971年的讲话中所强调指出的一样，国际旅游的开展不仅有助于“了解别人”，而且可以更为有效地“宣传自己”（注：转引自李天元：《旅游学概论》，第184页，南开大学出版社，1999年。）在此情况下，旅游企业基本上不考虑经营成本与经营效益，收支差额由国家补贴(杜江，1990)，旅游“为国家吸取自由外汇”的目标基本上没有实现。
1978年，随着中国对外开放政策的全面实施，具有产业属性的中国现代旅游业正式起步，国家提出了“积极发展，量力而行，稳步前进”的旅游发展政策（注：何光暐：《中国旅游业50年》，第7页，中国旅游出版社，1999年。），并在相当一段时间内继续遵循着先前的两个目标，即“扩大对外政治影响”和“为国家吸取自由外汇”，但当时中国的国情决定了旅游业运行的结果明显倾向于“为国家吸取自由外汇”。直到1985年以前，中国几乎将所有旅游资源和接待能力集中用于入境旅游，其主要目的是为当时的国家经济建设赚取外汇。作为旅游业重要组成部分的国内旅游规模十分有限，而且1981年国务院《关于加强旅游工作的决定》中明确指出，“由于目前交通、食宿、游览点等条件较差，暂不宜提倡发展国内旅游”。这一方面是由于处于短缺经济条件下的中国只能将有限的资源集中用于换取经济建设急需的外汇，另一方面是因为中国经济尚处于较低的发展水平，国民普遍缺乏外出旅游的经济条件。在此情况下，作为旅游业另一组成部分的出境旅游更无从谈及。
1985年以后，特别是进入20世纪90年代以后，随着中国经济的持续和高速增长，中国政府对旅游业发展目标和产业政策进行了一系列调整。1986年开始的“七五”计划(1986～1990)明确提出“要大力发展旅游业，增加外汇收入，促进各国人民之间的友好往来”。“八五”计划期间(1991～1995)，中国政府在1992年6月所做的《关于加快发展第三产业的决定》中，明确将旅游业作为第三产业发展的重点，各级政府及各有关部门相继把旅游业列入国民经济和社会发展计划，大多数省、自治区、直辖市已经明确提出把旅游业作为支柱产业、重点产业或先导产业来发展。“九五”期间(1996～2000)，1998年12月召开的中央经济工作会议将房地产业、信息业和旅游业确定为国民经济新的增长点。这一系列调整充分表明，随着中国经济的发展和国民旅游需求在入境旅游“示范效应”影响下的急剧增长，中国政府对旅游业产业功能的诉求逐步趋于多元化，并最终形成了现行的“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游（注：适度发展是指有组织、有计划、有控制的发展。）”的旅游发展政策和入境旅游、国内旅游和出境旅游共同发展的旅游业发展新格局。
三、中国旅游业产业功能与产业政策的进一步转变
如前所述，中国现行的旅游发展政策是“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”，这一政策明显地保留着中国自发展现代旅游业以来的创汇导向的特征，“总量控制，入出挂钩”的出境旅游配额管理办法（注：何光暐：《新世纪，新产业，新增长——旅游业成为新的经济增长点研究》，第46页，中国旅游出版社，1999年。）便是其有力的说明。
毫无疑问，20多年来，中国旅游外汇收入累计达到1900多亿美元，旅游业成为国家非贸易外汇收入的重要来源（注：根据国家旅游局历年《旅游统计年鉴》计算得出。）。这对弥补贸易逆差、平衡国际收支起到了重要的作用。再加上中国制定旅游创汇政策时还是一个经济极不发达的国家，国家的经济建设需要大量的外汇，而中国贸易出口换汇过去长期主要以出口初级产品为主，在世界关税壁垒重重，贸易保护主义盛行，国际贸易竞争激烈的背景下，贸易出口创汇难度很大，况且在短缺经济条件下，中国很多产品的出口是靠压缩国内市场需求实现的，贸易出口换汇的局限性很大。在贸易出口创汇日趋困难的同时，中国经济建设却急需大量的外汇资金。因此，开拓能够为国家经济建设提供大量稳定的外汇收入的途径就显得尤为重要了。旅游业具有创汇能力强、成本低、耗能少的特点，正好符合了当时的发展需要。较之贸易创汇，旅游创汇则因为旅游业提供的是服务产品，不需付出很多物质产品，不消耗很多能源；其现汇收入的特点使得资金可以马上投入周转使用；而且旅游的换汇成本较低(表1显示旅游换汇成本一般仅为贸易换汇成本的2/3左右)等特点成为中国一个重要的创汇手段。
表1 旅游换汇成本与贸易出口换汇成本比较
年份 旅游
外贸旅游换汇成本为
外贸换汇成本(％)
1984 1.81
2.8064.6
1985 2.29
3.1073.8
1986 2.66
4.1464.2
1987 2.98
4.0074.5
1988 3.00
4.3069.8
1989 3.76
4.8477.7
资料来源：《中国旅游统计年鉴，1990》，中国旅游出版社；《中国统计年鉴，1990》，中国统计出版社转自：魏小安、冯宗苏：《中国旅游业：产业政策与协调发展》，旅游教育出版社，1993年1月第1版p25。
但是，随着中国旅游经济的不断发展，旅游业在整个国民经济发展中的作用已经发生了历史性的变化，片面追求旅游业创汇功能的外部环境已经不复存在。尽管中国目前的经济还未达到世界先进水平，但经济实力已远非昔日可比。到2004年底，中国的外汇储备已经达到6099.32亿美元，位居世界第三（注：国家外汇管理局。），外汇短缺问题已经得到根本性解决。旅游所换取的外汇所占的比重不断下降(参见表2)。在此情况下，旅游业发展的目标不应再仅仅局限于经济方面，而应同时兼顾经济和社会双重目标的实现。旅游产业的主要功能在今天已经不再也不应该是“为国家吸取自由外汇”，旅游产业更重要的功能应该转移到缓解贸易摩擦、拉动内需以及提高国民素质和生活质量上来。
表2 中国旅游外汇收入与外汇储备情况(1978～2004) 单位：亿美元
年份 旅游外汇
外汇储备
旅游外汇收入
收入
占外汇储备(％)
19782.63 1.67157.49
19794.49 8.40 53.45
19806.17-12.96 —
19817.85 27.08 28.99
19828.43 69.86 12.07
19839.41 89.01 10.57
1984
11.31 82.20 13.76
1985
12.50 26.44 47.28
1986
15.31 20.72 73.89
1987
18.62 29.23 63.70
1988
22.47 33.72 66.64
1989
18.60 55.50 33.51
1990
22.18110.93 19.99
1991
28.45217.12 13.10
1992
39.47194.43 20.30
1993
46.83211.99 22.09
1994
73.23516.20 14.19
1995
87.33735.97 11.87
1996 102.00
1050.49 9.71
1997 120.74
1398.90 8.63
1998 126.02
1449.59 8.69
1999 140.99
1546.75 9.12
2000 162.24
1655.74 9.80
2001 177.92
2121.65 8.39
2002 203.90
2864.07 7.12
2003 174.06
4032.51 4.32
2004 257.39
6099.32 4.22
资料来源：根据国家外汇管理局网站资料和历年《中国旅游年鉴》整理而成。
在旅游创汇方面，由表2可以看出，尽管中国的旅游外汇在国家外汇储备中所占的比重出现过一定的反复，但整体来看是不断下降的。而且随着国家外汇储备的增加，国家对于旅游换汇的要求也不再如20年前那么急迫了。相反，中国一切以经济建设为中心的指导方针使得中国的外汇储备逐年增加，在国际贸易中“年复一年”地实现贸易顺差，这导致了中国许多的贸易伙伴尤其是美国和日本等经济发达国家的不满(日本2004年就把给中国的贷款额从第一位下降到了第三位)。这些国家往往采取各种各样的贸易手段来保护本国的利益，制造一些阻碍正常贸易的障碍，这样双方之间就难免产生贸易摩擦，不利于双方正常的贸易伙伴关系的发展，最终也将不利于中国经济的可持续发展。比如近几年来，美国、日本和欧盟等一些国家和地区就加强了对中国的钢铁、纺织品和打火机等产品的反倾销力度，提高农产品的进入壁垒，以此来限制中国产品的进口，以图扭转在美中、日中、欧中贸易中的贸易逆差。
事实上，中国在较长一段时间内，对外贸易一直处于顺差状态，前年开始中国面临人民币升值的压力增加(其实早在几年前中国就面临着人民币升值的压力了)。据国家统计局估算，1994年至2000年间，中国外贸进出口总顺差达1715.5亿美元，加上20世纪90年代以来，国际经济环境稳定、国内经济高速发展以及中国引进外资政策的到位，海外投资持续增加，特别是港、澳、台的投资占海外总投资达50％以上，中国事实上已成为全球第二大资本输入国。经常项目及资本项目的双顺差导致市场上外汇供过于求，从而推动了人民币的升值。中国是一个发展中国家，人民币一旦升值，对中国的出口、引进外资等等都将产生极大的影响，不利于中国经济的发展。
其实类似的问题也曾在日本发生。20世纪80年代的日本也因为在与贸易伙伴的贸易中长期处于顺差状态，导致了贸易伙伴的极度不满，而作为产品出口国的日本而言，如果贸易伙伴给日本产品设置重重障碍的话，将是一个致命的打击。当时的日本政府面临如何既不减少产品出口又能改善同贸易伙伴关系的严峻问题。日本政府最终采取了鼓励国民出国旅游的政策。这一政策的制定不仅改善了日本和贸易伙伴的关系，日本产品继续占领世界市场，而其贸易伙伴国的贸易逆差问题也得到了一定程度的缓解；同时日本的国民由于大量的出国旅游，不仅身心得到了放松，自身增长了见识，提高了素质，同时也使得日本在世界上的影响力得到了加强，日本的文化也得到了一定程度的传播，对日本传统文化的保护和发扬起到了积极的作用。这一政策真可谓是“一箭三雕”。现如今中国也面临相似的问题，历史的和国际的经验值得我们借鉴。通过鼓励中国公民的出境旅游，不仅可以平衡国际收支，缓解贸易摩擦和人民币升值的压力，客观上还将有助于提高国民的素质和生活质量，同时扩大中国的国际影响。事实上，韩国的旅游业在过去若干年当中也同样伴随国民经济的快速发展，逐步实现了旅游产业由创汇功能向提高国民生活质量功能的历史性转变。
或许有人会因此担心中国出境旅游的发展会威胁我国的外汇储备，也有人会因此忧虑我国旅游外汇收支自身的平衡问题。事实上，外汇储备作为国际收支的缓冲库存，主要用于国际收支发生逆差时进行国际清偿和汇率调节。一国在一定时期对外汇储备需求应该有个合理的量。一般认为，外汇储备应满足一定时期进口付款、外债支出、外商投资收益汇出和外汇平准基金以及其他特殊需求等项的需要，其经验性的比例是每年进口额的25％，外债流出的30％，外商投资余额的15％，10％的外汇平准基金和10％的其他特殊需求。根据以上标准，我国2003年的外汇需求是进口支付1033亿美元，外债偿还195亿美元，外商投资收益汇出710.7亿美元，外汇平准基金403.3亿美元，其他特殊需求403.3亿美元，合计2745.3亿美元，实际储备4033亿美元，超出1288亿美元。过高外汇储备不仅会带来较高的汇率风险(近年来美元对各主要货币贬值20％左右，我国有3000多亿美元的外汇储备，因此损失数百亿美元)，而且会促使本币升值、增大货币供给和导致通货膨胀。至于说旅游外汇必须收支相抵的思想则缺乏对宏观经济发展的总体战略思考，也忽视了出境旅游的发展为客源输出国旅游企业沿着本国居民出境旅游的流向开展跨国经营换取外汇的潜在可能。
与此同时，我们应更加积极地发展国内旅游，充分发挥国内旅游在拉动内需方面的作用，进一步缓解中国目前存在的国内需求不足的问题。近几年，中国经济的发展和国民生产总值的增加在很大程度上是通过政府投资基础设施建设和实施积极的财政政策达到的。总体上来看，国民的消费欲望还不强，尽管中国的居民储蓄已经达到了10万亿人民币，但居民的储蓄绝大部分没有转化成消费力，居民的未来消费预期要大于眼前消费预期。再加上传统观念的影响，使得大多数居民“偏好”储蓄。因此，如果没有了政府的投资，中国的GDP增长将会受到较大影响，国内需求也将表现出疲软状态。而旅游在很大程度上能够达到拉动内需的效果。因为居民对外界的求知欲、放松心情、解除身心疲劳和满足子女旅游要求的需求在不断增加，“旅游是奢侈的消费品”的观念已不再“深入人心”，而旅游的产业联动效应则使得旅游在拉动内需方面能够做到“事半功倍”，并由此增加就业机会，缓解就业压力。
面对目前的境况，如何全面看待中国旅游产业功能的问题历史地摆在了我们的面前。从以上的分析中，我们或许有理由得出这样的结论：中国旅游产业的创汇功能需要弱化，而旅游产业的其他功能如缓解贸易摩擦、拉动内需以及提高国民素质和生活质量等则需要得到强化。事实上，在新的历史条件下，创汇已经不再是中国旅游业的主要产业功能，即使就国际收支平衡问题而言，旅游业或许可以在平衡贸易顺差，减少贸易摩擦、缓解人民币升值压力方面发挥更加积极的作用。这就要求我们改变对旅游业产业功能的片面认识，调整相关的旅游政策，最大限度地发挥旅游业对国民经济健康和可持续发展的作用。国内旅游特别是出境旅游的发展，客观上还将提高国民的素质，扩大中国的影响，对于提高国民生活质量、全面建设小康社会起到积极的促进作用。
综上所述，在新的历史条件下，中国的旅游产业政策应该朝着“大力发展国内旅游、积极鼓励出境旅游、继续发展入境旅游”的方向发展，以尽快实现旅游产业功能的转变，使旅游产业不仅可以拉动内需、促进就业、陶冶国民情操、提高国民素质和生活水平，而且可以平衡国际收支、缓解贸易摩擦和人民币升值的压力，对中国国民经济的健康和可持续发展发挥积极的作用。当然我们这样讲绝不意味着就忽视入境旅游的发展，事实上，只有入境游、出境游和国内游并举，中国的旅游业才能持续健康稳定地发展，我们才能真正迈进世界旅游强国之列。