五十年代关于健全人民代表大会制度的一次重要探索，本文主要内容关键词为：五十年代论文,人民代表大会制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人民代表大会制度建立和发展的历程，可以说，是一部不断总结、探索、改善、健全的历史。本文所介绍的是50年代中期关于健全人民代表大会制度的一次重要探索。这是人民代表大会制度在全国范围内确立后所进行的第一次有组织有领导的研究和探索。
各级人民代表大会成立后的新情况和新探索
1954年9月，一届全国人大一次会议的召开， 标志着我国人民代表大会制度建设和人大工作进入了一个新的历史发展阶段。各级人民代表大会努力履行宪法赋予的职权，积极贯彻落实党和国家过渡时期的总路线、总任务，决定了全国的和地方的一系列重大问题，制定了一批重要的法律、法令，有力地推动了各项建设事业的发展。可以说，从1954年9月起的近三年的时间， 是建国以来人民代表大会制度建设和人大工作最好的历史时期之一。尤其是全国人大及其常委会的工作相当活跃，制定了80多个法律法令，决定了诸如第一个五年计划和综合治理黄河的方案等重大问题，听取和审议了国务院及其有关部门20多个工作报告，为人大工作的健康发展奠定了良好的基础。
同时，在实行人民代表大会制度的过程中也暴露出不少矛盾和问题。主要是，宪法和国家机构组织法所规定的一些具体制度存在缺陷，或者不够完善。如宪法规定全国人大是惟一立法机关，而全国人大常委会不能制定法律，地方人大完全没有立法权，这种立法体制不能适应社会主义建设发展的需要。1955年一届全国人大二次会议曾通过决议，授权全国人大常委会制定部分性质的法律，即单行法规，在一定程度上弥补了这方面的缺陷，但仍不适应我国地域广大、各地经济文化发展水平差距很大的实际情况。又如，监督工作缺乏必要的机构和手段，往往流于形式。有些地方没有按期召开人民代表大会会议，有些应该提请人大审议和决定的事项却由干部会或党的会议决定实施了。再如，各级人民代表大会如何联系选民或选举单位，缺乏一套必要的制度。如何改进和加强代表工作，发挥代表的作用，也是亟待解决的问题。
党中央和毛泽东同志对扩大民主、健全法制和加强人民代表大会的工作很重视。1956年9月召开的党的第八次全国代表大会， 确定了扩大人民民主、健全社会主义法制的战略方针。刘少奇同志在政治报告中指出：“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了。”他提出，目前国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。还提出，要认真地有系统地改善国家机关，要加强各级人民代表大会对政府机关的监督。周恩来同志提出，要从国家制度方面想些办法扩大民主，他具体提出了三条办法。邓小平同志指出：“党要受监督，党员要受监督，八大强调了这个问题。毛主席最近特别强调要有一套章程，就是为了监督。”他还说，开好各级人民代表大会，很有益处。要使各级人民代表大会成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛。50年代中期关于健全人民代表大会制度的探索，就是在这种形势下进行的。
这次以健全人民代表大会制度的研究和探索，是在全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真同志直接领导下进行的。全国人大常委会副秘书长兼办公厅主任、中共全国人大常委会机关党组书记张苏同志具体负责这项工作。全国人大法案委员会副主任兼法律室主任武新宇同志，全国人大常委会副秘书长兼研究室主任吴克坚同志，以及常委会办公厅、法律室、研究室、人民接待室的其他负责人和工作人员参加了调查研究工作。研讨中，一方面注重从我国实际出发，总结各级人民代表大会工作情况和经验，分析存在的问题，寻找解决问题的方案；另一方面注意搜集、整理外国议会主要是苏联最高苏维埃和东欧一些社会主义国家议会开展工作的情况，以资借鉴和参考。
这次研讨，涉及的面较广，但重点是人大及其常委会如何围绕立法和监督两项中心任务加强经常性的工作。比较一致的意见是，从健全全国人大的工作机构入手，增设若干个常设委员会，协助全国人大及其常委会进行立法和监督。所以，后来人们把它概括为“八大委员会”问题。彭真同志经过认真考虑，提出在全国人大增设几个委员会，如司法检查、工业、商业、交通、农业、文教、城市、社会福利等委员会，搞些专职代表，把工作充实起来。研究班子对此进行了论证。在加强全国人大及其常委会工作的同时，地方人大如何开展经常性的工作，特别是加强对政府工作的监督？是这次研究、探索的另一个重大问题。彭真同志通过对苏联各级苏维埃常设委员会的组织和工作情况的考察，认为我们国家地方人大也需要有常设机构来加强对政府工作的监督。在广泛酝酿、深入探讨的基础上，1957年5月8日关于健全我们国家的人民代表大会制度的几点意见的报告的最后稿以中共全国人大常委会机关党组的名义，正式报彭真同志并中央。同时，在起草报告的过程中，开始研究相应地修改宪法和组织法的问题，以便为设立八个常设委员会、设立县级以上地方人大常委会等作好立法上的准备。1957年5月20日， 拟出了《关于修改中华人民共和国宪法的议案》（草稿）、《关于修改中华人民共和国全国人民代表大会组织法的议案》（草稿）、以及《关于县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会的决议》（草稿），准备提请当年召开的一届全国人大四次会议审议。
提出的健全人民代表大会制度的方案
这次对健全人民代表大会制度所进行的探索，取得了重要成果。在1957年5月8日的报告中，提出了关于健全人民代表大会制度的具体方案。这个方案主要内容是：
第一，围绕立法、监督两项中心任务，加强全国人大及其常委会的经常工作。包括：（一）调整和增设全国人大常设委员会，即全国人大增设下列八个常设委员会：政治法律委员会、工业委员会、交通委员会、商业委员会、农业委员会、社会福利委员会、文化教育委员会、外交委员会。撤销法案委员会（其工作按法案的性质，分别划归以上各个委员会），改进民族委员会、预算委员会的工作，保留代表资格审查委员会。（二）明确各委员会是全国人大的常设委员会，在代表大会闭会期间受常委会领导，协助常委会进行工作。其职责是：审查全国人大及其常委会交付的有关法律、法令问题的议案，拟订法律、法令草案，向全国人大及其常委会提出关于法律、法令问题的议案和意见；对有关国家机关进行监督，有权听取有关国家机关的工作报告，询问情况，检查工作，提出批评和建议。（三）各委员会设立主任委员一人，副主任委员一至二人，委员若干人。主任委员或副主任委员中，至少有一人专职，驻会办公。委员中要有一部分专职驻会办公，还可以吸收不是代表的专家和其他人员参加工作。（四）为了加强常委会日常工作的领导，由委员长、副委员长、秘书长组成办公会议，每周举行一次。同时，对常委会的办公机构作相应地调整和加强，在秘书长领导下进行工作。
第二，建立县级以上地方各级人大常委会和常设委员会，加强对地方各级国家机关的监督。包括：（一）为了进一步健全地方各级人民代表大会制度，加强对地方各级国家机关的监督，县级以上各级人大一律设立常委会。常委会建立后，原由同级人民委员会行使的一部分职权，划归常委会。并对地方各级人大常委会的职权，提出了具体方案。尤其值得注意的是，报告中提出：“可以考虑给予省、直辖市人大及其常委会一定范围的立法权限，以便根据国家法律、法令和政策，因地制宜地制定一些适用于本行政区的单行条例或补充规定，报请全国人大常委会批准后实行。县以上自治机关制定自治条例和单行条例问题，仍然按照宪法的规定办理。”（二）为了便于集中代表所反映的群众意见和要求，便于对若干方面的问题进行深入的系统的研究，省、自治区、直辖市人民代表大会可以根据工作需要，设立若干委员会。县、市人大常委会可以设立若干小组或由常委会委员分工办事。并对委员会的任务、组成等，提出了具体意见。（三）全国人大常委会对地方人大常委会的工作，可以进行监督；全国人大和地方人大各委员会，在工作上应取得密切联系。
第三，各级人民代表大会代表建立固定的联系制度，加强人民代表的工作活动。报告提出，县以上人民代表大会代表，可以根据自愿的原则，由个人或小组分工同原选举单位的数目的代表建立固定的联系，并可把原选举单位的一定地区作为了解情况联系群众的固定地区，在这个地区内再选择几个基层单位同人民群众建立经常联系。以河北省为例：该省选出的全国人大代表有55人，省人大代表581人， 每个全国人大代表联系10个省人大代表。同时，全国人大代表可以直接或通过省人大代表同一定地区的市、县人大代表联系，同一定地区和基层单位建立固定联系。报告认为，建立这样的联系制度后，人大代表就有了明确的比较固定的联系对象，人民群众也有了明确的和他们联系的代表。不仅可以避免过去只是泛泛地联系原选举单位而不着边际的缺陷，而且在视察时间之外还可以运用通信、访问、接见等方式经常联系，从而促使代表增强了责任感，及时地反映群众的意见和要求。
从以上可以看出，报告提出的方案，涉及人民代表大会制度建设和工作的一些重大问题。如能付诸实施，将对健全人民代表大会制度，加强人大工作，起到极大的推动作用。
方案搁置22年后终被采纳
探索的道路是不平坦的。在“报告”送出不久，一场席卷全国的反右派斗争猛烈地开展起来。由于对形势的错误估计和对主要矛盾的错误判断，使得对如何建设社会主义包括扩大民主和健全法制的探索过程出现了歧途和曲折。在这种情况下，健全人民代表大会制度的方案出台被认为不合适宜了，没有人再去理睬它。反右斗争被严重地扩大化了，把一大批知识分子、爱国人士和党的干部错划为右派，把许多正确、诚恳的批评意见视为反党反社会的言论。笔者近日翻阅了中国人民大学1957年9月编辑的《社会主义思想教育参考资料选辑》， 里面载着吴家麟同志（当时为中国人民大学讲师，被错划为右派）“对我国国家机关恶意攻击的材料摘录”和他在中国政治法律学会召开的座谈会上的发言（选自1957年5月29日《人民日报》）。 吴家麟的所谓恶意攻击的右派言论是什么呢？他说，人民代表大会制度是优越的，比资本主义有无比的优越，但我们在运用政治制度的某些环节上有毛病，甚至有严重的毛病。领导干部在对制度的运用中存在不少问题。党是人民代表大会制度的领导力量，但两者应有界限，应有所区别，既要实现党的领导，又不能以党代政。他说，有些地方的人民代表大会没有按规定召开，开得也不及时。有些地方的人民代表大会有形式主义偏向，没有常设机关，也没有常设委员会，在闭会期间不能监督政府工作，没有真正起权力机关的作用。上述言论有什么错误呢？批判者说，吴说现实中存在党政不分、以党代政的现象，是向党进攻；吴说人民代表大会工作中有形式主义，是对人民代表大会制度的恶意攻击；吴说刘少奇在宪法草案报告中所说的地方人大不设常委会的理由是不能令人信服的，是以极恶劣的手段歪曲刘少奇同志报告。1957年9月9日《人民日报》还刊载了一篇署名文章，题目是《驳“无法可依”和“有法不依”》。文中说，右派分子吴家麟对全国人民代表大会、常委会进行了恶毒攻击。根据是什么呢？文章说吴家麟在发言中说，宪法第二十二条规定全国人大是惟一行使立法权的机关，但一届全国人大二次会议通过决议授权常委会制定部分性质的法律，是与宪法第二十二条有矛盾的。本来对这个问题的看法是可以讨论的，但批判者武断地下结论说：显然，这是一种歪曲事实的言论。说全国人大决议违法，这一提法本身就极为荒谬。因为全国人大是最高国家权力机关，它的职权不受任何的约束，因此，全国人大根本就不会发生违法问题。这篇文章的观点，是根本站不住脚的。全国人大作出的决议也应符合宪法。但在当时是不允许被批判者辩解的，是不允许讨论的。反右斗争中的“大批判”不能不说在一定程度上搞乱了人们的思想，一些“左”的言论占了上风。由此也堵塞了对健全人民代表大会制度进行探索的正确路子，甚至在一些方面引入了歧途。
1957年6月26日至7月15日，一届全国人大四次会议举行。这次大会的一个重要内容，就是批判右派分子。先后在大会上发言的共有408 人，被点名为右派的20多名全国人大代表作了检讨。首开了在代表大会上一部分代表批判另一部分代表的先河。在大会的报告和许多代表的发言中，充分肯定赞扬了人民代表大会制度的优越性，这虽然是对的，但却陷入了另一种片面性，对具体制度的缺陷和实行中的不足，谁也不再谈，好像再谈就同“右派的攻击”搞到一起了。在这种气候下，中共全国人大常委会机关党组经过半年多的探索和研究，精心准备的健全人民代表大会制度的方案，包括相应地修改宪法和组织法的建议，不可能在大会中提出来。虽然，也有个别代表提出县级以上地方人大应设常委会。如浙江代表陈叔通提出，刘少奇委员会长说过，省人大闭幕以后就是省人委，它既是行政机关，又是监督机关，这样不好。地方也要设常委会，但宪法上没有这一条。这个问题是在今年人大决定还是明年决定？陈叔通代表的意见，没有回音。实际情况是，从1957年下半年起，人民代表大会制度建设和人大工作不是进一步健全，而是走了下坡路。
此后，不仅方案被长期搁置，而且参加设计方案的一些同志多次受到批判。全国人大机关在先后揭发、批判周民夫、吴克坚、梁蔼然等同志错误时，都把他们参加“八大委员会”的设计，列为一条罪状。说什么提出人大设立各种委员会，是“右派的主张”，是“为右派夺取党的领导权大开方便之门”，是“替资产阶级向党争夺领导权”。在“文化大革命”中，有人又重翻这笔账，对主持和参与这次探索的同志发难，直至把它列为“罪状”扣在彭真同志的头上。一些参与这次健全人民代表大会制度的研究、探索的同志，受到了打击和迫害。
可幸的是，1978年底召开的党的十一届三中全会，开辟了我国改革开放和社会主义现代化建设的新时期，把民主法制建设提到了重要位置。从而，被搁置了22年之久的关于健全人民代表大会制度的方案，终于重见天日，被肯定、采用。1979年7月， 五届全国人大通过的地方组织法和关于修改宪法若干规定的决议，规定县级以上地方各级人民代表大会设立常委会，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。1982年修改宪法，规定全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会；全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理常委会的重要日常工作等。 无疑， 这些规定都吸纳了1957年关于健全人民代表大会制度报告中所提出的建议。虽然根据新的情况和经验，这些规定比那时提出的方案更完善了，但人们不会忘记50年代中期探索者的功绩。