公共政策社会稳定风险的积聚与演变———个政策过程分析视角，本文主要内容关键词为：公共政策论文,社会稳定论文,视角论文,风险论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号D035-01 文献标识码A 文章编号1001-8263(2012)12-0065-07
公共政策作为“一种对全社会的价值作有权威的分配”①的方式，其终极目标是以公平分配实现政权和社会稳定。但是，对于转型国家尤其是实行渐进式增量改革的中国而言，公共政策这一终极目标的实现越来越成为一个值得深入研究的重大实践课题。其原因在于，随着改革进程的深入，作为少数社会成员的既得利益者日益成为这一分配过程的决定力量，而多数社会成员处于体制的边缘地带，他们并不期待获得更多的社会资源，而是期待着获得更加公平分配社会资源的机会，这种争取机会的过程深深地影响着公共政策的制定与执行。当他们的力量集中到一定程度时，便会诱发集体行为；而这种集体行为一旦突破某种单一的机会争夺，而是成为更大范围、更大程度的机会争夺时，便会上升为集体行动；这种集体行动一旦融入了意识形态或价值的引导，便会上升为社会运动；当这种社会运动由“自发”转向“自觉”时，便会上升为政权革命。因此，这种影响政策制定和执行的过程就是社会稳定风险的积聚过程，研究这一问题具有十分重要的理论和现实意义。
目前，理论界和实践界对此问题的关注主要集中在公共政策的社会稳定风险评估领域。2006年四川省遂宁市在全国率先出台了《重大事项社会稳定风险评估化解制度》，推动我国的公共政策社会稳定风险分析和评估的法制化进程，类似的政策法规此后也在全国其他省市也陆续出台。同时，理论界认为，要充分考虑政策文本出现的时间、空间和不同社会群体之间的不一致所形成的风险源，②拓展公共政策的边界，正确解决社会稳定风险评估的地位、主体、方法和问责等问题，健全危机管理，化解社会稳定风险。③
由此看来，理论界和实践界更多地重视了公共政策的社会稳定风险评估，较少从政策过程的视角分析公共政策社会稳定风险积聚与演变的过程和规律，这构成了本文的研究空间。我们试图回答如下问题：社会问题向政策问题转化过程中存在哪些社会稳定风险？如何选择社会稳定风险最小的政策议程建立时机？如何有效整合公共政策的四大功能以消减政策稳定风险？群体思维是如何降低公共政策的质量从而积聚社会稳定风险的？如何打破公共政策的封闭回路，摆脱低水平的均衡状态？当出现决策失误时，如何及时有效地启动问责机制以降低社会稳定风险？
一、社会问题向政策问题转化时的社会稳定风险
当社会的实际状态与人们的期望状态之间存在着普遍的差距时，社会问题便随之产生，如果这种差距长期得不到弥合，人们的期望长期得不到满足和实现，就会酝酿成“社会焦躁”，存在潜在的社会稳定风险。但是，这些社会问题中只有一部分被政府接受并提上议事日程而成为政策问题。那么，没有成为政策问题的那一部分社会问题是否会出现“潜在风险显性化”？而成为政策问题的那一部分社会问题的“潜在风险”是否一定会消解呢？
现实中，社会问题的存在往往会引发政府或民众的恐惧心理，因为社会问题往往是群体性事件的重要诱因，而这些群体性事件又有可能诱发为集体行动，进而形成社会运动，最终可能演变为政权革命。因此，当社会问题发生时，政府便基于维护社会稳定的本能主动予以解决。
事实上，并非所有的社会问题都需要由政府来予以解决，也就是说，并非所有的社会问题都会转化为政策问题。这一转化的形成必须经过至少两个环节：第一，这些社会问题的存在需要在民众中引发紧张状态，形成公共问题；第二，这些公共问题的解决必须是政府的职能所在，并且有能力解决。
基于上述分析我们可以发现，在这一转化过程中诱发社会稳定风险的情况如下：
第一，政府把不该由其解决的社会问题上升为政策问题时，政府便超越了市场和社会的边界，可能会进一步恶化社会问题，引发更大的社会稳定风险。比如，当面对市场中猪肉价格快速上涨时，普通家庭、农贸市场中的猪肉档口、餐饮业和大型食堂承受了巨大的压力，社会民众的不满情况不断积聚，形成了社会问题。政府基于其维护社会稳定的本能认为应该出手解决，于是，2007年7月30日国务院召开常务会议通过了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，明确提出要加大对生猪生产的扶持力度，对养母猪和规模以上的养殖户给予财政补贴，这加快了厂商进入的速度和规模，在增加了社会供给的同时，使得市场中的猪肉供应量远远超过了实际需求量，导致猪肉价格的深度下跌，持续的下跌之后，部分厂商开始缩小规模或退出，这又导致了2011年初的猪肉价格暴涨，社会紧张情结加剧，于是国务院又召开常务会议研究此问题。由此看来，政府的干预并没有起到“稳定市场供应”的作用，更没有缓解社会稳定的风险，反而加剧了这一过程。但是，问题在于，如果政府不出手解决该社会问题，民众会认为其“不作为”，同样会导致不满情结的积聚，诱发社会稳定风险，因此，政府便陷入了两难境地。其实，比较明智的做法是采取“愚民政策”，即非实质性政策，表面上来看是政府在出手解决该问题，但实际上是由市场和社会进行自发调节。这样既解决了社会问题，又没有超越市场的边界，可以较好地化解由此引发的社会稳定风险。
第二，政府没有把本该由其解决的社会问题上升为政策问题，导致该社会问题长期无法解决，积聚社会稳定风险。这种现象充分体现在政府维护并促进社会公平的公共政策之中。从“自然状态”向“社会状态”过渡的过程，实质上就是基于社会契约的授权过程，其目的在于通过将独立处理涉及自身人身权和财产权的那部分权利授予政府这一独立的公共机构，实现交易成本的降低和社会冲突的消解。因此，保护每个社会成员的基本人权，保护并促进社会公平是政府存在的基本前提。当政府不能将此类社会问题上升为政策问题时，必将引发社会成员对政府存在必要性的质疑，这无疑就是社会风险积聚的重要诱因。
第三，政府正确地将某一社会问题上升为政策问题，但对该社会问题的认定出现偏差，不仅没有很好地解决该问题，反而使得该社会问题进一步恶化并衍生出其他社会问题，导致社会稳定风险的积聚。正如美国学者利文斯顿所说：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整和优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多”④。事实上，“我们经历失败常常是因为更多地解决了错误的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案”⑤。这里的错误的问题往往是问题的表现，而正确的问题则往往是问题的原因。如果我们针对问题的表现提出解决方案，即将问题的表现当成了问题的原因，就是错误地认定了社会问题。比如“上访问题”显然是一个社会问题，也是一个会引发社会紧张的公共问题。因此，政府必须予以关注并建立政策议程，但是上访只是一种社会现象，导致上访的原因，比如利益受损、基层组织不健全、救济渠道不畅通等，才是“正确的问题”。因此，如果我们将上访问题认定为政策问题的话，解决的措施一定是“堵”，这将会进一步加剧上访，加剧问题的僵化和恶化，导致更大的社会稳定风险。
二、政策议程建立的时机选择与社会稳定风险
作为一种公共代议机构，政府追求的目标是共识和舆论的可行性。因此，如果某一社会问题没有引起社会的广泛关注或者没有形成一种强烈的社会冲击，政府很少会主动去建立政策议程来解决此社会问题。基于此，被动式的建立政策议程就成为一种普遍现象，“多源流模式”正是指导这一实践的最好的理论与方法。该理论倡导通过三条独立的溪流即问题溪流、政策溪流和政治溪流，建立政策议程。该模式的创建者金登认为，许多问题之所以成为公共问题，并最后登上政策议程，主要因为偶然性事件的出现，当这一偶然事件逐渐发酵，酝酿成为一种“大事件”后，会通过指标、焦点事件、危机以及符号等使问题凸现出来(问题源流)，引起了政策共同体的关注(政策源流)，会调动国民情绪的调整和同级或上级政府的政绩显示的需要(政治源流)，共同对政策之窗的打开形成强大的历程。这种政策之窗打开的时机有两种：一种是当政策源流同问题源流和政治源流适当地结合时，另一种是偶然事件的出现，如不可预测的政治和社会事件，如图1所示。如果政策倡导者没有充分利用已经打开的“政策之窗”，就必须等待“政策之窗”的再次打开。⑥
但是这种模式并非理想状态，我们必须看到，焦点事件或者社会危机事件的出现意味着矛盾难以调和，社会稳定受到影响，已经积聚了社会稳定风险，这显然不符合“防患于未然”，不是有效抑制社会稳定风险的良方。政策议程建立的良好时机，包括以下被认为即不“主动”、也不“被动”的良好时机：
图1 多源流模式不意图
第一，大众传媒对公共政策问题强烈反应。随着中国传媒事业的发展，大众传媒正凭借其开放性、平等性和便捷性等特征成为政府与公众进行沟通的桥梁和中介，同时，大众传媒可以使分散的、潜在的社会意愿和要求转化为明确集中的政策要求，当大众传媒对政策问题表示出强烈反应，政策问题就有可能进入政策议程。
第二，公共政策问题已经在相当范围内成为共识。对政策进程有影响的利益群体和个人，基于自身利益最大化的要求，并不一定在焦点问题出现时能敏锐地意识到建立政策议程的必要，但当政策问题的情形逐渐清晰时，社会状态和秩序的改变会引起更多的公众对切身利益的关心，此时更接近政策问题进入议程的时机。
第三，受公共政策问题影响到的利益群体产生诉求。当较多的公众组织结合成为利益集团，提出政策诉求活动时，是政策问题进入政策议程的合适时机。
第四，政治精英和专家学者产生预测发动。社会的发展和进步离不开政治精英和专家的超前性政策预测发送，高水平的政治精英和专家学者根据长期社会问题跟踪调研，具有比一般公众更敏锐的观察力、理解力和预测力，他们常常能在政策问题大规模发生前提出防范措施和积极引导，能最有效提出政策议程建立时机。
三、政策功能整合中的社会稳定风险
学界对公共政策的功能比较一致的看法是有导向、制约、分配和象征功能。导向功能是使整个社会朝着公共政策制定者所希望的方向发展；制约功能是制约、禁止公共政策制定者所不希望的行为发生，在形式上表现为对特定对象行为的限制；分配功能是调和不同的利益群体和个体之间的矛盾和冲突，减轻社会成员间的利益冲突，缓解社会矛盾；象征功能是表达人们应当以此为努力方向的目标趋势，主要是为了影响公众的看法、观念或思想意识。
在不同政治精英和专家设计、筛选和评估备选方案，最终形成政策文本的过程中，传统的公共政策文本，过多地注意到了导向功能。但导向功能如果不能与制约功能和调控分配功能有机整合的话，不可能实现预期的政策目标，甚至会走向反面，更不用说实现其象征功能即社会的和谐与稳定了。在确定政策方案的阶段，应注意整合公共政策导向、制约、分配和象征四大功能，充分发挥政策文本的作用。
为实现公共政策功能的整合，就要注意以下几方面：
第一，在公共政策方案设计时，要给出明确的政策目标，充分体现其政策导向。然而，现实中的很多公共政策，往往过多地考虑到了不同时间和空间条件下，政策的适用性有所不同，倾向于给出较大弹性、较为模糊的政策目标，这种政策文本在考虑到执行的便利时，没有考虑由此可能带来的导向不明，政策执行人员和目标群体不一定能够按照政策设计者的意图实现预期的政策目标。
第二，在公共政策方案设计时，要有禁止性的惩戒机制。导向功能仅仅是告知政策执行人员和目标群体的“应然”行为，并不一定形成“必然”行为。因此，必须告知目标群体如果不按照政策设计者的意图行为的话，其所应当承担的后果或责任。这里的责任，必须是明确和有足够惩戒力度的，使其不得不接受政策导向。
第三，在公共政策方案设计时，必须充分考虑到不同主体的利益差异。当接受该公共政策所获取的收益小于其所付出的成本，或者是不接受该公共政策所获取的收益远远大于接受收益时，公共政策目标就难以实现。因此，在政策方案设计时，要进行充分认证，平衡不同主体的利益差异，使接受公共政策的群体、社会成员的大多数、符合社会发展方向的群体受益，才能体现公共政策的导向功能。
当上述这些功能得到充分发挥时，公共政策将产生较好的直接、间接和潜在效果。若干个这种公共政策共同作用于政策执行人员和目标群体时，便会让目标群体产生对政策主体的信任与好感，对以后的公共政策会从内心里接受并坚决执行，产生了象征功能。当这些公共政策的功能实现了有效整合时，公共政策不仅不会引发社会稳定风险，反而能更好的化解社会矛盾，解除风险。
四、公共决策中的群体思维与社会稳定风险
决策失误是公共政策积聚社会稳定风险的重要来源。因此，公共决策必须由经验决策向科学决策转向、由个人决策向群体决策转向。然而在群众决策过程中，由于社会问题的复杂程度、偏好的优先程度、决策群体的结构与能力、群体决策的规模、群体中信息沟通的畅通程度和领导人对群体的控制能力等影响因素，群体决策常常造成失败。除了这些客观上无法控制的因素之外，群体思维的负面作用也是群体决策失败的主要原因。
群体思维这一术语最初由美国学者加尼斯于1972年提出，用以表达在高度一致性群体中的成员的思维模式，是指群体成员将群体的团结和一致性凌驾于任何事情之上，以至于忽略了合理的选择方案，并因为群体内压力而导致思维效率、现实分析的客观性及道德判断的准确性降低。群体决策的过程中，群体思维的出现抑制了集体决策的优越性，甚至导致集体决策的稳定性还不如个人决策，直接影响到决策的科学性，导致群体决策的失败，成为社会稳定风险的重要诱因。
因此，必须有效遏制群体思维的产生和扩散，从政策源头上化解社会稳定风险。通常来讲，避免群体思维的措施有以下几个方面：第一，决策的领导要支持有异议者表达见解，创造轻松愉快的氛围，发挥民主和自由的精神，海纳百川；第二，让成员独立地思考问题，避免随大流，形成顺从性思维方式，以有助于问题的解决；第三，群体在决策讨论时，领导者不要在开始时就表达自己的倾向性意见，基于领导者的权威，成员可以会刻意迎合领导而改变自己的意见，不利于不同意见的提出；第四，在意见统一后，不要匆忙做出决议，要创造让大家再一次思考的机会。
五、公共政策的风险性、可逆性与社会稳定风险
基于成本—效益的政策设计思想，传统备选方案评估更注重成本和可行性，因而在进行公共决策时，往往会盲目乐观地预测政策效果，而对其走向失败的风险性预测不足。政策试验本来是解决此问题的良好时机，但往往在评估实验结果时，也倾向于总结经验，而忽略对教训的关注。这与人们的心理取向是一致的，因为每一个人都不希望自己努力了很久取得的成果被别人否定，也不希望否定别人努力了很久的成果。由于对公共政策失败的风险性评估不足或不准确，导致公共政策的科学性受到了极大的影响，成为社会稳定风险的重要来源。
与此同时，公共政策缺乏可逆性则表现的更严重：第一，政策评估往往带有评估人的政治性色彩，直接负责者更关心政治联盟和利益集团的支持，因而倾向于支持政策继续进行，非直接负责者因为与自己不直接相关，而常常以冷淡态度对待评估，都难以做到客观科学；第二，已经开始执行的政策因沉没成本的发生往往倾向于继续进行，很难发生变化，高层决策者对有争议的问题虽然持有更加开放的态度，其权威和地位足以影响政策的进程，但其更关心特定项目的费用和效果；第三，对于政策失败的补救措施匮乏，在政策研究中，政策制定者常常不愿意考虑政策失败的可能，所以也缺乏公共政策失败的“接口”。只有当政策真的走向失败时，才开始有效觉醒，而此时已经形成了比较严重的社会稳定风险。因此，在政策设计时，要更多地融入“对演法”决策方法，通过不断地否定已有的政策方案，化解潜在的社会稳定风险。
六、打开公共政策过程的封闭回路
现有的公共政策过程常常封闭于政府系统内部，行政权力过于集中，强化了政府的信息特权和决策的倾向性，系统的封闭性驱使系统走向无序或僵硬，缺乏与外界环境顺畅的物质和能量的交换，无法实现自组织，使得公共政策过于“自说自话”，表现的是低水平的均衡状态。然而，随着中国改革开放进程的不断深入，民众意识的觉醒需要中国社会从封闭式的低水平均衡状态向开放式的高水平均衡状态变迁。因此，当公共政策过程过于封闭，就不能满足民众的公民意识和公民精神，民众便会向政府施加压力，一旦回应迟滞或无法给出民众满意的答复，社会稳定风险便得以形成。
因此，可以借鉴管理连贯性和自组织理论，在政策过程中根据各阶段的特点可以整合封闭体系和开放体系，利用自组织原理将政策的制定过程转向一种自主而且自我管理的网络。第一，建立政策的多元参与，提高公共政策过程作为一个整体对外界环境的开放性，鼓励多元参与，不再是单一的政府主导，开放政策网络各节点。第二，转变对非平衡的认识，在系统由低级向高级进化，由无序走向有序，非平衡态是一种很重要的推动作用，控制在一定程度内的非平衡状态不仅不会影响到政策的社会稳定，而且会促进政策网络的自我管理和完善。第三，理性决策和控制政策进程，目前的政策运行并不是成熟的机制，通过理性控制，实现资源有效利用，保证效率，仍是当前政策追求的目标。第四，保持政策的连续性与稳定性，政策有序涨落是实现政策自组织的必要条件，也是降低社会稳定风险的保障条件。
七、决策失误问责机制的激发迟滞与社会稳定风险
决策失误问责机制不能及时启动即激发迟滞将会导致更多的决策失误甚至错误，导致公共政策失去其应有的导向功能，进而无法体现象征功能。当民众对公共政策失去耐心和信任时，社会稳定风险就会不断积聚。
事实上，决策失误不可避免。这是因为，在政治市场上活动的人具有与经济市场上活动的人相同的“经济人”特征，都具有自利性。这种自利性再加上决策者认知水平、决策水平的局限性，决策体制本身的不完善等共同构成了决策失误的形成要件。虽然我们更愿意善意地认为这是具有良好动机的“失误”，而非恶意的“错误”，但其行为本身已经对公共利益带来的损害，对于现代国家的责任政府来说，追究造成决策失误的领导责任，是职权与责任相一致原则的内在要求。2009年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》给出了可以问责的七种情形，标志着制度化的问责机制正式形成。
然而，该《规定》所给出的仅仅是“可以”问责而非“必须”问责的七种情形，而且这七种情形都与“重大”有关，重点强调“造成重大损失或者恶劣影响”、“引发群体性事件或者其他重大事件”。这样，很多决策失误就没有实现“有责必问”，只有对那些引发了公众强烈不满的决策失误才启动问责机制，明显的是基于压力而非权力的“应付公众式”问责，而被问责的决策者也不会从中感觉到来自于制度的惩戒，而是归咎于运气不好，更多的类似情况没有受到相应的问责，这显然就失去了问责的警示作用。
因此，要从“有责可问”转向“有责必问”，化解社会稳定风险。要考虑如下两个问题：第一，政策法制化。政策由于依靠不同层级的权力逐级推行，在贯彻过程中容易产生“放大效应”、“缩小效应”和“虚置效应”，社会的实际效果和制定政策的初衷往往存在差距，法律的运行则呈现刚性特征，其普遍的约束力和强制力，可以有效保障执行效果。第二，扩大问责范围，重视新闻媒体披露的决策失误。新闻媒体是监督公共部门、保证政府及其人员履行公共责任的重要力量，规范有序的媒体问责有利于发现和揭露政府官员的违法行为，发挥出舆论监督作用，保证问责的公开、公平与公正。
总之，社会稳定作为公共政策的终极价值追求，其风险蕴藏于公共决策的各个环节，我们必须要有系统、全面、战略性的思维，高度重视公共决策过程，才能制定出科学合理的公共政策，弥合公众的心理落实，实现社会的稳定与和谐。
注释：
①转引自伍启元《公共政策》，台湾商务印书馆1989年版，第4页。
②朱德米：《政策缝隙、风险源与社会稳定风险评估》，《经济社会体制比较》2012年第2期。
③童星：《公共政策的社会稳定风险评估》，《学习与实践》2010年第9期。
④[美]J.S.利文斯顿：《受良好教训管理者的神话》，《哈佛商业纵览》1971年第1期，转引自张金马《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版。
⑤Russel L Ackoff,Redesigning the Future:A System Approach to Social Problem,New York:Willey,1974.
⑥[美]约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，中国人民大学出版社2004年版，第208—231页。
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