论国有经济的战略性改组，本文主要内容关键词为：战略性论文,国有经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有经济的战略性改组是指将有限的国有资本集中起来投入到真正需要国有经济进入和加强的领域和行业中，与此同时国有经济的管理方式也从国家管理国有企业转变到经营国有资本。它是国家着眼于搞好整个国有经济采取的一项重大举措。
一、国有经济战略性改组的必要性
（一）国有经济的战略性改组是优化国有经济规模的需要。国有经济是有国家以来的社会都存在的一种经济形式。经济发展的不同阶段，国有经济规模不同。从世界各国国有经济发展的经验看，当一国处于农业社会，经济发展较低时，国有经济规模较小，主要是一些水利设施以及保障国家财政供给的官办企业；经济发展到一定阶段，尤其到工业化发展的初期，市场不足，民间资本积累和社会融资有限，大量基础设施和基础工业需由国家投资或参与，这时国有经济的规模扩大；工业化，城市化发展到一定阶段，国有经济规模达到顶点。随着知识密集的高新技术产业和服务业为主要内容的第三产业的兴起，生产过程以小型化、多样化、复杂化和追求高附加值为特点，使国有经济不再成为有效的经济组织方式，国有经济规模呈现下降的趋势。据统计，1974～1977年不同地区、不同类型和不同经济发展程度的77个混合经济国家，国有经济在总产出中占9.4%，其中发达国家为9.6%，发展中国家为8.6%。 在投资比重中，77国平均占13.4%，其中发达国家占11.1%，发展中国家为27%。
我国国有经济规模自建国以来，大致经历了两个阶段。一是1949年到1978年急剧膨胀阶段。建国以后，国家通过没收官僚资本，改造民族资本以及文革期间的急风暴雨式的社会主义改造，使得国有经济规模迅速膨胀。国有经济在工业总产值中的比重从1949 年的26.25 %上升到1957年的53.77%，1958年的89.17%，1961年的90.6%。此后，该比重虽有下降，但1978年仍占77.63%。二是1979 年以来国有经济规模开始下降。改革开放以来，伴随多种经济形式的发展，国有经济规模开始下降。国有经济在工业总产值中的比重，1985年为64.84%，1990 年下降为54.6%，1993年降到43.13%，1994年降为34.1%。 工业固定资产原值中，国有经济所占比重也由1980年的86.7%，降到目前的70%左右。但是，应当看到，尽管改革开放以来我国国有经济规模已显著下降，但从总体上看，从国际比较看，国有经济规模无论就产出比重，还是就投资比重，都明显偏大。这种过大的规模，妨碍了经济体制由计划经济向市场经济的过渡，加剧了国家财政困难，必须予以缩减，以提高资源的整体配置效益。
（二）国有经济的战略性改组是优化国有经济结构的需要。已有研究表明，一个社会之所以需要国有企业，是因为社会中存在着市场不足、市场失灵且又是私人企业不愿、不能和干不好的领域和行业需要由政府投资兴办国有企业。国有企业主要适宜于分布在具有自然垄断、规模效应、外部经济、资本密集高、经济制高点和风险性强等性质的领域和行业。具体包括基础设施、基础工业、主导产业以及金融、教育、科技等第三产业部门。一般加工制造业和第三产业则较适宜非国有企业经营。1978年～1987年间，英、法、意、西德、奥地利、瑞典、美、日等14个发达国家的邮政、通讯、电力、铁路、煤气等基础设施部门中，邮政在14个发达国家中全部国有，铁路11个，电讯9个，煤气7个，电力、航空6个为国有。在基础产业和主导产业中，如煤炭、采矿、钢铁、造船、 汽车制造等，国有企业也有相当的比重。14国中，钢铁生产有7 国的国有企业比重在50%～75%，奥地利达100%，汽车制造6国达25 %～100%，煤炭生产有5国在50%～100%。而在饮料、金属制品（机械除外）、食品加工、纺织、橡胶产品、家具、衣着和制鞋等轻工业制造业产品的生产领域，除个别国家和部门外，基本上不存在国有企业。发展中国家国有企业分布情况也大体如此。
我国国有经济的产业分布，长期以业，除农业外，几乎在所有产业中都占绝对优势。改革开放以来，国有经济在各产业中的比例有所下降，但结构分布不合理的现状仍未根本改观，分布面广，太分散，各产业大体均衡发展，产业主导性不明显等问题继续存在。1994年，我国39个行业的工业总产值中，国有工业比重在50%以上的占21个，在40%以上的达28个，在竞争性、盈利性的制造业中，食品达66%，饮料51%，家具11%，服装8%。平衡发展的结果是， 造成基础设施发展滞后于基础工业，原材料工业滞后于一般加工制造业，不合理的产业结构长期得不到解决，能源、交通、通讯、基础原材料等薄弱环节长期制约国民经济的发展。因而在国有企业改革日见深入的时刻，不失时机而又积极稳妥地调整国有经济的产业结构，进行行业改组，减少某些行业中的比重，增加某些行业中的比重，就变得十分必要。
（三）国有经济的战略性改组是提高国有经济效益的需要。国有经济效益不佳，在世界范围内是一个不争的事实。据世界银行对13个国家或地区公有制工业企业的调查表明，公有制工业企业的财务收益率一般都是低的。例如，在1977年至1983年期间，葡萄牙最大的15家公有制企业平均所占用资本收益率大约为10%，而同期的平均通货膨胀率约为21%。在加纳，可比的收益率约为18%左右，而平均通货膨胀率约为96%。同样地，在巴基斯坦，平均所占用资本收益率在70年代约为 2 %， 在1980年至1883年期间为4%多一点，而在70年代和1980～1983 年这十几年的整段时期内，平均通货膨胀率约为12%。140 家印度公有制企业的合并财务帐目表明，1978年至1983年期间现行项目占用资本平均税前收益率约为11%，但是，这些利润的90%以上是石油行业取得的。在工业化国家中，奥地利的公有制工业企业1975年至1980年期间的平均占用资本收益率为3%左右，而自1980年以来，许多企业已成为亏损企业。 在瑞典，公有制企业的投资收益率从整体上说虽然只有一次达到10%的目标，可它仍在1970年至1976年期间在人均销售额和盈利率上保持了与瑞典的其他工业企业相当一致的步伐。但是，自那以后直到1983年，瑞典的公有制工业企业作为一个整体出现了亏损。公有制工业企业效益不佳的原因除了与所有制本身固有的差异有关外，一个很重要的方面在于它们仍主要从事一些基础工业的产品生产（如钢铁、汽车、化肥），而这些行业的生产近年来增长缓慢；或是由于它们从事的是一些尚处于幼稚时期的工业（如航空、航天），另外也由于它们接收了那些病态的私人企业。1984年，从世界范围看，在最大型的那些公有制工业企业中最能盈利的行业是采矿业和石油业，而盈利性最差的行业是钢铁业和汽车业。所有的钢铁公司几乎毫无例外地都是造成公有制部门赤字的最主要根源。
我国国有经济整体效益低下的局面自改革开放以来日见突出。1994年全国国有工业企业中，亏损企业占39.1%， 亏损金额达 483 亿元，1985年至1994年十年间亏损金额高达2400亿元，这还只是明亏，如果加上暗亏，就更触目惊心了。以1991 年为例， 全国预算内国有企业明亏1000亿元、潜亏800亿元，亏损总额达1800亿元。 国有独立核算工业企业实现利税由1980年的907亿元增加到1992年的1994亿元，12 年间增长1倍多，但同期物价上涨也是1倍多。1992 年国有工业企业利润总额535亿元，亏损总额369亿元，亏损率为69%。值得注意的是， 国有企业效益滑坡现象迄今不见好转。1995年上半年国有预算内企业亏损面比上年同期上升7.7%，实现利润下降23.6%，欠交所得税上升13.6%。 1996年上半年国有经济更是出现全行业净亏损。尤其需要指出的是，国有企业效益低下还是在国家对国有经济投入比重并没有减少，绝对量成倍增长的情况下产生的。在全社会国有资产投资总额中，对国有经济的投入“六五”时期为5300.5亿元，占66.65%；“七五”时期为12493.4亿元，占63.28%；“八五”时期为27914.2亿元，占66.86%， 但同期国有经济的产出占国民经济的比重却在不断下降。国有经济在工业总产值中的比重从1981年的74.8%，下降到1993年的43.13%；在1993 年工业总产值的增加额中，国有经济的比重仅占到31.38%，也就是说， 国有经济占用了全社会2/3的资源投入，对总产值增加额的贡献仅为1/3。国有经济陷入低效运转状态。国有企业效益低下的现象在竞争性行业（如轻工、纺织等）尤其突出。国有企业效益低下造成的恶果是，加剧了财政困难，增加了信用风险，助长了恶性通货膨胀，积累了社会矛盾，危及社会安全。这需要我们从多个方面采取各种措施提高国有经济效益，而实施国有经济的战略改组，正是提高国有经济效益的重要措施之一。
二、国有经济战略性改组的目标及路径
对国有经济进行战略性改组，其目标不是要削弱乃至否定国有经济的基础地位和主导作用，而是要改变国有经济几乎覆盖全社会的大一统的格局，以及由此造成的国有经济效益低下，资源浪费巨大的现象，让国有经济在应该发挥作用且发挥作用较好的领域和行业一展身手，提高国有经济的整体质量和整体素质。
按照上述目标，对国有经济进行战略性改组，需要遵循以下原则：
1.合理分工原则。在市场经济条件下，国有企业与非国有企业有一个合理分工的问题。如前已述，一个社会之所以需要国有企业，是因为社会中存在着市场不足、市场失灵且又是私人企业不愿、不能和干不好的领域和行业需要由政府投资兴办国有企业。国有企业主要适宜于分布在具有自然垄断、规模效应、外部经济、资本密集度高、经济制高点和风险性强等性质的领域和行业，具体包括基础设施、基础工业、主导产业以及金融、教育、科技等第三产业部门。一般加工制造业和第三产业适宜由非国有企业经营。
2.优化结构原则。国有经济的战略性改组要把优化国有资产的分布结构、企业组织结构同优化投资结构有机地结合起来，择优扶强，优胜劣汰，形成兼并破产，减员增效机制，防止国有资产流失。
3.规模经济原则。国有经济的战略性改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，重点抓好一批大型企业和企业集团，以资本为纽带，连结和带动一批企业的改组和发展，形成规模经济，充分发挥它们在国民经济中的骨干作用。
4.分类指导原则。国有经济的战略性改组应区别不同行业、不同企业的不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作、租赁、承包经营和出售等形式，加快改组步伐。
5.同步调整原则。国有经济的战略性改组，国有资本退出竞争性领域和行业的步伐，必须与非国有资本进入及社会补偿功能形成的步伐相同步，使国有经济退出而留下的产业空白和劳动者的就业安置能够有效地由非国有经济来替代。
按照上述目标，遵循以上原则，在实际工作中，要实现国有经济的战略性改组，就必须从2万多亿国有资本的现实出发， 重新调整国有资产的总量、结构与布局，要收缩国有企业战线，集中有限财力，努力把该办能办的国有大企业办好办精。在产业布局上，国有企业要有计划地退出竞争性领域，把竞争性领域的国有资产转移给非国有企业；在企业类型上，要分批出售或改组国有中小型企业，使国有企业主要集中于大型企业。要鼓励非国有企业以股份的形式投入、兼并、收购国有中小型企业，利用国有企业调整的有利时机，缩短非国有经济集中、集聚的过程。
对国有经济进行战略性改组，其基本路径有两个：
一是增量调整。即将新增的国有资本集中起来，投入到真正需要国有经济进入和加强的领域和行业，逐步改变国有资本过度集中于一般加工制造业的第三产业的格局。增量调整，其好处是进展比较平稳，不会出现大的波折，但其局限性较大，一则新增国有资本有限，对结构调整的作用很不充分。80年代以来，我国每年真正用于调整结构的新投资不过500亿元左右，而目前全国国有资产总额已达7万多亿元（95年底数据），显然，靠500亿元的新增资本来对原有存量资产结构进行调整， 其作用相当有限。而大量增加资本的努力又由于财政、金融各方面的条件限制趋于困难。二则即使新增国有资本较多，且进入了应该进入的领域和行业，但由于存量资本的过度集中以及低效运转，结构调整的任务也很难在近中期实现，优化资源配置的目标很难达到。
二是存量重组。即把国有经济的战略性改组的着眼点放到国有存量资产的调整、改组和优化配置上来。通过公司制改造，以及联合、兼并、参股控股、收购、拍卖、破产等多种形式，真正使企业组织结构发生变动，带动产业结构的优化。存量重组具体包括：1.公司制改造。即将目前的国有独资企业逐步改造为股份有限公司或有限责任公司。其中只有少数公司有必要由国家控股，绝大部分公司中，国家只需参股，不必控股，以便尽量节省国有资本，尽可能地吸引非国有资本。2.联合。即指在市场经济条件下，以企业作为主体所进行的企业与企业之间的各种形式的合作、协作、结合的行为与过程。适应国有经济战略性改组的需要，联合应是适宜于国有资本集中的领域和行业中的国有大型企业以资本为纽带，连结和带动竞争性国有企业从事基础设施、基础工业和主导产业的过程。3.兼并。即指一个企业购买其他企业的产权，使其他企业失去法人资格或改变法人实体的一种行为，它不包括购买公司以外所实行的企业之间的合并。适应国有经济战略性改组的兼并，从形式上看可以有两种，一种是处于基础性行业、主导性行业的国有优势企业兼并竞争性行业的劣势国有企业；另一种是非国有的优势企业兼并竞争性行业中的劣势国有企业。4.参股、控股。即将国有存量资产折成股份，让非国有资本进入。对于竞争性行业中的国有资产存量可以让非国有资本参股乃至控股，对于基础性、主导性行业中的国有资产存量，应当允许非国有资本参股。5.收购。即鼓励基础性、主导性行业中的国有优势企业收购竞争性行业中的国有企业，同时允许非国有企业收购竞争性行业中的国有企业。6.拍卖。即将国有中小型企业，根据战略性改组的需要，将其资产所有权与经营权转让给非国有企业，国有企业逐步退出竞争性行业。7.破产。对长期资不低债，扭亏无望的国有企业实行破产，既使债权债务关系有一个合法的了结，又使剩余资产得以从破产企业流向经营有方或有购买能力的企业，主要是非国有企业手中，盘活原有资产。
实际工作中，应把存量重组和增量调整有机结合起来，重在盘活存量资产。用好用活增量部分，一是要带动盘活更多的存量资产，二是要注重构造多元投资主体，推动企业制度创新。
三、国有经济战略性改组的条件及配套措施
经过十多年的开放改革，目前我国已具备对国有经济进行战略性改组的基本条件。
首先，资产结构的多元化，非国有资产的大量累积，为国有经济的战略性改组准备了物质条件。截至1994年底，全国独立核算工业企业固定资产原值，非国有部分达10339.5亿元，占30.9%。城乡居民储蓄款1995年底达到2.97万亿元，超过了同期同有资产净额（2.1万亿元）， 此外，居民持有的股票、债券等其他形式的金融资产也在逐年增加，这些，都为国有存量资产的调整准备了物质条件。
其次，非国有经济的高速增长，为国有企业下岗职工的再就业创造了就业机会。1978～1994年，非国有经济固定资产原值增长了35.4倍，年平均增长25.2%，工业产值增长52.5倍，年平均增长28.2%。非国有经济无论就资产，还是就产值都以2倍于国有经济的速度增长， 这种较高的增长速度，已使得非国有经济逐步成为我国城乡劳动者就业的主渠道。
在具备以上基本条件的前提下，为了有效地实现国有经济的战略改组，尚需企业制度、国有资产管理体制、金融体制、政府职能多方面的制度创新予以配合。
1.企业制度方面，由于国有优势企业和非国有企业参与了国有资产存量的调整，原有的国有企业单一的所有权结构将发生变化，因而适时对国有企业进行公司制改造，将国有企业改造成股份有限公司或有限责任公司，改变传统体制下国家对国有企业负无限责任的状况，就变得十分必要。实行公司制改造后，国家国有资产所有者的代表与其他股东一样，只对其股入企业的资本负有限责任。改造后的企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。
2.国家资产管理体制方面，应通过分离政府社会经济管理和国有资产所有者的职能，确立国有资产所有者代表的有效形式，彻底改变传统的政府管理企业的方式。作为国有资产的所有者代表，政府将主要从事国有资产的经营，保证国有资本的流动性与不断保值、增值。
3.社会保障体制方面，应探索划出一定比例的国有股权，建立养老、医疗保险基全，以解决老职工保险积累不足的问题；通过国有产权、土地使用权的转让，提取一定比例的过渡性失业保险金，以安置分离出来的富余人员。
4.金融体制方面，一方面要深化商业银行改革，在对存量资产进行清理的基础上，硬化银行的信用基础，确保增量贷款的资产质量，以使国有商业银行成为真正意义上的商业银行。另一方面要积极培育资本市场，扶持资本市场的竞争主体，构造资本市场竞争局面，开辟企业新的融资渠道，促进产业资本与金融资本的有机结合。
5.政府职能转变方面，伴随国有资产所有者职能的分解，政府应把不应由其行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织，政府将主要承担社会经济管理者的职能，负责制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设和创造良好的经济发展环境。
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