冯玉珍
青岛市住房保障中心 山东青岛 266002
摘要：住房问题是重要的民生问题，解决城市低收入家庭住房困难，是政府基本公共服务的一项重要职责。新常态下，要进一步发挥政府在住房保障中的主导性作用；完善住房保障制度总体设计；创新保障性住房筹建机制，通过新建、购买、长期租赁等方式筹集保障性住房房源，确保中低收入住房困难家庭的住房权益和政府资源的有效利用。
关键词：住房保障体系；发展；完善
1 住房保障理论概念
19世纪末20世纪初，随着各国城市化的迅速发展，农业人口向城市急剧聚集，城市规模快速扩展，低收入家庭的住房问题成为主要的社会问题，住房保障政策慢慢进入人们的视野。
1.1 住房属性
住房是百姓安居乐业和社会安定和谐的关键，一方面住房满足了人们基本的生存需求；另一方面住房作为不动产，具有资产功能，能够保值增值。住房既有商品属性和经济功能，更具有民生属性和社会功能。对住房属性和功能的认识，直接关系到住房制度的完善。
1.2 住房保障
住房保障是指一个国家或地区政府为满足部分城镇居民，主要是城镇住房困难的低收入家庭的基本居住需要，而采取的特殊住房制度安排，包括住房的供应、分配、补贴、协调机制等一系列政策，是整个社会保障体系中的一个有机组成部分。
1.3 住房保障体系
目前我国的住房保障体系包括了四大部分：廉租住房（以下简称廉房）、公共租赁住房（以下简称公租房）、经济适用住房（以下简称经适房）、限价商品房（部分城市称为“双限房”，以下简称限价房）。
2 青岛市住房保障体系的发展
2.1 青岛市住房保障体系的发展历程
2.1.1探索时期（2001-2003年）
这一阶段是青岛市住房保障体系探索、启动时期。2001年12月青岛市政府出台了《青岛市经济适用住房管理办法》、《青岛市城镇最低收入居民家庭廉租住房保障管理办法》，明确了住房保障具体的管理机制和相关政策措施。在经济适用住房管理方面，主要实行了以定对象、定标准、定价格的“三定”为主要内容的管理措施，规范了经济适用住房的建设和上市交易管理。在廉租住房保障方面，实施以租赁住房补贴为主、以实物配租和租金减免为辅的保障方式。到2003年末，基本解决了人均住房使用面积4平方米以下低保家庭的住房困难。
2.1.2调整时期（2004-2007年）
随着房地产市场的升温，青岛市经济适用住房价格优势逐步显现，供需矛盾开始加大。持《购房证明》买不到住房问题，保障范围过宽、建设标准过大等问题，社会反映比较强烈。廉租住房保障面小、保障标准低、保障方式单一等问题，逐步显化。针对上述问题，2004年8月，青岛市对住房保障政策进行了调整，制定出台了《青岛市经济适用住房管理办法》、《青岛市普通商品住房管理办法》和《青岛市城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》三个政府规章。以政府规章的形式出台住房保障领域三大政策制度，在青岛历史上是第一次，在全国为数不多。这不仅显示了政府在住房领域的职能重心的转变，也标志着青岛市“两渠道、多层次”的住房供应保障体系制度架构的形成。
2.1.3全力推进时期（2008-2013年）
2007年我市贯彻国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的意见等文件精神，制定出台了《关于加快解决城市低收入家庭住房困难的意见》和《青岛市住房保障发展规划（2008-2010年）》，首次将保障性住房建设任务作为市政府的市办实事之一。2008年8月青岛市同样以政府规章的形式重新修订出台了《青岛市廉租住房保障办法》、《青岛市限价商品住房管理办法》、《青岛市经济适用住房管理办法》（市政府令第197、198、199号）；2010、2012年先后出台了《关于加快发展公共租赁住房的实施意见》、《关于加快公共租赁住房建设的意见》，首次将外来务工人员纳入住房保障范围，明确提出了公租房的供应对象主要为城市低收入住房困难家庭、引进人才、新就业无房职工和外来务工人员，至此，青岛市基本建立起以廉租房、公租房、经适房和限价房为主体的保障性住房建设和供应体系。2008-2013年青岛市共开工建设保障性住房12.5万套，其中。廉租住房1.17万套，公共租赁住房3.78万套，经济适用住房4.18万套，限价商品住房3.37万套。
2.1.4完善时期（2014年至今）
随着国家经济形势的发展及保障群体的变化，青岛市及时调整完善了保障性住房相关政策。2014年7月青岛市出台了《关于进一步完善保障性住房建设和管理的意见》（青政办发〔2014〕13号），进一步完善了住房保障制度体系，整合各类保障性住房政策，逐步建立以公共租赁住房为主体，实物保障和租金补贴相结合的住房保障和供应体系。2014年开工建设保障性住房1.73万套，其中公共租赁住房1.2万套，占全部房源的69%。
2.2 保障性住房建筹模式
（1）开发项目配建。为缓解土地资源供需矛盾，青岛市自2008年开始全面推行保障房配建政策，即出让的住宅建设用地，都要按住宅建筑面积的一定比例配建保障房。其中，新增用地配建比例不低于20%；“两改”用地配建比例不低于5%；企业用地区分不同情况，配建比例分别为25%、30%、45%。不适宜配建的地块，要提取相应比例的土地出让金用于集中建设项目用地的征收补偿。同时，在土地出让前，将配建比例、建设规模、销售价格、套型面积标准及建设要求等作为附加条件，纳入土地供应方案。配建的保障房与商品住房统一规划、统一设计、统一建设、统一管理。
（2）国有投资公司集中建设。青岛市在坚持大的分散配建政策的前提下，在部分区域实施保障房相对集中建设。即市、区两级国有投资公司直接参与保障性住房集中建设，政府直接划拨土地给国有投资公司，由其负责项目的融资（产权型）和规划、设计和建设。青岛房投公司集中建设的惠水和苑和白沙上苑两个项目共5117套保障性住房，市北城投公司建设的夹岭沟廉租住房项目共1170套，李沧金水投资公司建设的文昌路项目共3259套。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
3 青岛市住房保障存在的问题及原因分析
青岛市委市政府高度重视住房保障工作，将解决群众住房困难问题，作为改善民生、执政为民的一项重要任务来抓，已连续十二年将保障性住房建设纳入市办实事。截至2017年末，全市基本建成保障性住房27.5万套，越来越多中低收入群体的住房困难问题得到了解决。青岛市保障性住房建设项目先后荣获“中国人居环境范例奖”和“山东人居环境范例奖”。虽然青岛市的住房保障工作取得一定的成绩，但随着工作的推进，也出现一定的问题，主要是以下几个方面：
3.1 土地资源配置与住房保障需求之间的矛盾
近几年来，青岛市土地资源总量较为紧张，结构性供需矛盾更为突出。主城区（市内三区）可用于保障性住房建设的土地资源越来越少，市南区因本辖区无住宅建设用地，为完成2011-2013年的保障性住房建设任务，在原四方区金华路上通过划拨的方式取得土地使用权，建设2466套公共租赁住房；2014年公共租赁住房建设任务全部落实在黄岛区。
主城区住房需求量大，但土地资源紧缺，而低收入群体多数集中在主城区，对地域依赖性较强，家庭成员大多在居住区附近工作或上学，他们在选择保障性住房时，要考虑保障房所在区域、交通、配套等环境因素和就业、就学、就医等生活因素限制，以便降低生活成本。因此，这些保障对象更愿意购买或承租老城区的保障性住房。
由于土地资源布局的不均衡，很多保障性住房建设在区位相对偏远、低收入住房困难家庭相对较少的城阳区、黄岛区或高新区。而低收入住房困难群体却不愿意选择这样的区域。一方面，低收入群体工作多在原居住区，若购买或租赁离工作地距离较远的住宅，会给他们的生活带来极大不便，而且使其生活成本增加；另一方面，城阳、黄岛、高新等区域自身符合保障条件的家庭相对较少，建设大量保障性住房房源，辖区内居民不需要，主城区符合条件的群体，又不愿意选择，可能导致建成的保障性住房出现空置问题，将直接影响公共资源的使用效率。
3.2 经济适用住房和限价商品住房收益分配问题
经济适用住房和限价商品住房在青岛市住房保障工作中发挥过重要作用。尤其是经济适用住房，在整个保障性住房的发展历程中占据了主导地位，受到了广大中低收入住房困难家庭的欢迎。2001年-2014年青岛市共竣工保障性住房15.52万套，其中经济适用住房10.12万套，占整个竣工保障性住房房源的65.2%。但这种产权出售型的保障性住房同样也存在着明显的缺陷，一是容易造成“建了卖、卖了再建”的现象，导致保障性住房房源无法形成有效的循环利用。二是易形成“寻租现象”，由于经济适用住房和限价商品住房的价格与周边商品住房的价格存在较大的差距，尤其是部分区域经济适用住房与周边商品房之间存在较大的价格差，使经济适用房和限价商品住房存在着较大的升值空间。青岛市2014年销售的一个项目，位于青岛市北区中央商务区的区域，经济适用住房的售价为3933元/平方米，而同一区域的商品住房售价则达到17000元/平方米。尽管青岛市政府对保障家庭的申购条件限制严格，其收入及住房情况由民政、国土、公安、人社、税务和公积金六部门联合审查，且保障性住房上市时其收益要与政府进行分配，但由于巨大的利益诱惑，仍有一少部分人冒着道德风险骗购经济适用住房，造成保障性住房分配不公和社会保障资源的流失，影响了政府的声誉与社会和谐。
3.3 住房保障工作没有法律保障
现阶段青岛市住房保障实施的依据，仍主要以政府规章、规范性文件等为主，没有上升到法律层面。一旦出现违规等行为，很难通过有效的法律手段进行处罚。骗取保障性住房行为应如何处罚，已承租公共租赁住房的保障家庭不缴纳房租如何处置等等的问题，都需要法律的支持。我市目前在保的保障性住房家庭，大约有10%-14%的家庭不缴纳房租，提起诉讼，法院又不受理。因此，有必要通过立法将住房保障的各项政策和措施纳入法制框架下，提升住房保障工作的法律地位，以确保住房保障制度得以有效执行。
4 完善青岛市住房保障体系的对策与建议
4.1 明确政府定位
政府在住房保障中应发挥主导性作用。没有政府的参与，没有国家的住房支持计划，解决中低收入家庭住房问题也是十分困难的。新加坡和香港，政府在构筑住房体系，尤其是在解决低收入住房困难家庭方面发挥了主要作用，取得了很大的成就。如成立专门的机构从事住房保障工作；建立了完整的金融支持政策为符合条件的家庭提供资金支持；为居民提供贷款优惠或财政资金补贴，提高中低收入家庭的购房能力。因此，青岛市政府应担负起政府在住房保障中的责任，加大政府投入，使更多的中低收入住房困难家庭可以享受到住房保障。
4.2 加强住房保障立法工作
加强住房保障制度总体设计，加快建立符合青岛实际的基本住房制度，逐步形成符合市情的住房保障和供应体系。积极推进住房保障立法工作，推动住房保障法制化建设进程，加快制定青岛市住房保障条例，明确住房保障对象、保障标准、保障方式、保障水平、准入退出机制以及保障性住房的运营与管理；规定住房保障管理机构的设置及其职责权限；明确建筹模式、价格管理、资金投融资渠道；明确规定各级政府在解决居民住房问题中的责任等，通过不断完善的法律法规体系，推动住房保障工作规范有序开展。
4.3 创新保障性住房筹建机制
通过新建、改建、回购、长期租赁住房等方式多渠道筹建公共租赁住房。一是采用市场化方式筹集公共租赁住房。结合辖区需求和住房实际，对适合作为公共租赁住房或者经过改造符合公共租赁住房建设标准的存量和在建商品住房，按区域开展分批次集中采购、租赁或者根据需求订购的方式，纳入公共租赁住房房源。有条件的区市还可收购或长期租赁部分产权清晰的小户型二手住房，作为公共租赁住房。二是利用安置住房筹集房源。结合新型社区建设的实施，探索归集部分周边配套较为完善、手续齐全的小户型城中村改造安置住房，作为公共租赁住房，面向符合住房保障条件的群体配租，享受公共租赁住房相关优惠政策，加快推进城乡一体化建设。三是企事业单位自建。大专院校、科研机构以及用工规模较大或者引进人才较多的企事业单位可利用自有存量国有建设用地建设公共租赁住房。企事业单位利用自有存量非住宅国有建设用地建设的公共租赁住房，优先面向本单位经审核符合规定条件的外来务工人员、新就业职工等群体配租。四是园区集中建设。鼓励企业较为集中的各类开发区、工业园区和产业园区，按照集约用地的原则，在企业相对集中的地段，集中建设公共租赁住房，统一配套公共服务设施，主要用于解决园区内企业外来务工人员、新就业职工的住房困难问题。园区内集中建设的公共租赁住房可由相关企业出资建设，也可通过市场化方式运作。
参考文献
[1]山田浩之. 城市经济学[M].大连：东北财经大学出版社，1991.
[2]沃纳·赫希. 城市经济学[M].国社会科学出版社，1990.
[3]郭玉坤. 中国城镇住房保障制度的设计研究[M].北京：中国农业出版社，2010（6）.
[4]苏多永，张玉香. 保障性住房供给不足原因与建议[J].住房保障，2010（3）.
[5]郑晓云，葛俊. 重庆市保障性住房影响因素分析及政策建议[J].建筑经济，2008（7）
论文作者:冯玉珍
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第7期
论文发表时间:2018/7/17
标签：住房论文; 青岛市论文; 家庭论文; 经济适用住房论文; 政府论文; 低收入论文; 困难论文; 《建筑学研究前沿》2018年第7期论文;