我国公共图书馆治理主体设置模式的弊端及其建议，本文主要内容关键词为：弊端论文,主体论文,模式论文,公共图书馆论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓公共图书馆的治理主体，是指为公共图书馆事务制定政策、提供经费以及为公共图书馆服务进行管理、决策、实施的政府、团体（群体）或个人。对公立公共图书馆来说（本文均在此意义上进行论述），其治理主体一般由所有者主体、建设主体、管理主体和实施主体[1]四个层面构成。其中，所有者主体是指对图书馆事务行使所有权的主体，即对图书馆事务具有最终决定权的权力主体。在以政府为建设主体时，所有者主体是指按照现代民主社会“主权在民”原则，在一定区域内对图书馆事务具有最终决定权的全体居民（对应于政治学意义上的“人民”和法律意义上的“公民”。下同）。所有者主体拥有是否设置公共图书馆的最终决定权，因此所有者主体同时也是设置主体。但是，在间接民主政治体制下，由政府代理所有者承担设置公共图书馆的责任，所以在现实中政府成为设置主体（举办者）。当然，政府的代理行为必须征得所有者的同意。建设主体（或叫设置主体），是指在一个图书馆治理单元中能够负责保障公共图书馆建设所需经费的政府、团体或个人。管理主体（或叫决策主体），是指在一个治理单元内负责图书馆管理事务的管理机构，主要负责图书馆运行和发展的决策及其监督实施事务。实施主体（也叫执行主体），是指执行管理主体决策的执行者，由馆长及副职构成。因本文的立意在于论述宏观治理问题，而实施主体处于微观治理层面，故只论述前三类治理主体而不涉及实施主体。
1 我国公共图书馆治理主体设置现状及其弊端
按照法治原则，公共图书馆治理主体的设置应该有明确的政策或法律规定。因此本文所谈我国公共图书馆治理主体设置现状，主要以国内地方图书馆法规或行政规章中的有关规定为依据（我国尚未制定国家层面的图书馆法）。到目前为止，我国大陆已出现了4部地方人大常委会制定的图书馆专门法规以及6部地方人民政府制定的地方性行政规章，它们分别是：《深圳经济特区公共图书馆管理条例》、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》、《湖北省公共图书馆条例》、《北京市图书馆条例》以及《上海市公共图书馆管理办法》、《河南省公共图书馆管理办法》、《广西壮族自治区公共图书馆管理办法》、《浙江公共图书馆管理办法》、《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》、《山东省公共图书馆管理办法》。
1.1 所有者主体——被悬置的权力主体
在民主政治前提下，一个治理单元（一般为特定行政区域）内的公共图书馆是依靠本区域内居民上缴的税金作为经费来源维持运行的，因此某一治理单元内的公共图书馆的所有权归该区域内的全体居民，即全体居民是公共图书馆的所有者主体。按照“谁所有，准主权”原则，公共图书馆的设置与否以及图书馆的服务应该如何提供等重大事情应该由所有者主体来决定，也就是说，治理单元内的全体居民是公共图书馆事务的最高权力主体。然而，在我国的地方图书馆法规或行政规章中，居民没有被赋予这样的最高权力。如在图书馆的设置问题上，《湖北省公共图书馆条例》规定：“各级人民政府应当根据人口分布情况，社会经济和文化发展的需要，设立公共图书馆（室）。公共图书馆的设置、变更和撤销，由文化行政主管部门提出，同级人民政府决定，并报上一级文化行政主管部门备案。”其他地方的图书馆法规或行政规章对此问题的规定与湖北省的规定基本相同。在这样一种规定中，丝毫没有“政府征得人民同意”的意思表达，“公共图书馆的设置、变更和撤销”这样的重大事情完全由“同级人民政府决定”，而居民对公共图书馆事务应具有的所有者权力被悬置了。我们知道，政府是人民权力的代理行使者，而不是代替行使者，即使是代理行使的权力也要依据相关的法律（法律是人民同意的产物，因此法律象征着人民的意愿）规定行使，而不能自己创制法律。所谓“同级人民政府决定”，其实是创制法律的表现。显然，在我国的地方图书馆法规或行政规章中，一定治理单元内的居民作为公共图书馆所有者主体的最高权力被政府所悬置和代替了。这种所有者主体的权力被悬置所产生的弊端是：一定治理单元内的居民难以对“公共图书馆的设置、变更和撤销”这样的重大事情表达自己的意愿；公共图书馆事务完全行政化，公民参与公共图书馆事务的正当权利完全被政府权力所僭越。
1.2 建设主体——缺失责任的建设主体和缺乏能力的建设主体并存
谁是公共图书馆的建设主体，对此我国现有的地方图书馆法规或行政规章都没有作出明确的规定。不过，一些地方法规或行政规章在公共图书馆设置原则的规定中有所指明，如《浙江省公共图书馆管理办法》规定“公共图书馆按照行政区域分级设置。省、市、县（市、区）应当设立公共图书馆，乡镇、街道应当在文化站内设立图书室，有条件的也可单设公共图书馆”（其他地方法规或行政规章也都有相似规定）。这一规定表明，省、市、县（市、区）、乡镇、街道都可以成为公共图书馆的建设主体，即每一级政府都可以成为公共图书馆的建设主体。事实上，我国现行的公共图书馆建设主体也确实是按照“每一级政府都是公共图书馆的建设主体”的原则设置的（尽管大部分乡镇、街道尚未设立图书馆）。这样一种建设主体设置模式必然产生如下三方面的弊端：
(1)“公共图书馆按照行政区域分级设置”的规定，必然无形中允许“每一级政府可以只办一个图书馆”的责任担当方式，至于行政区域内的居民能否普遍平等地就近获得图书馆服务的问题则不予考虑了，也就是说，每一级政府只负责办一个独立建制的图书馆（非一个“图书馆系统”或总分馆体系），并以此获得“尽责”的待遇，而把满足居民普遍平等地就近获得图书馆服务的责任被“合法地”免责了。毋庸置疑，只负责建设一个图书馆的建设主体——政府——实际上是不负责任的建设主体，只不过这种“不负责任”被现行体制合法化了。这就难免形成这样一种局面：任何一级政府都是公共图书馆建设的责任主体，但哪一级政府都没有真正负责任。这就是国内人们普遍感到政府不重视公共图书馆建设的体制性原因所在。
(2)按照“公共图书馆按照行政区域分级设置”的规定，意味着无论什么级别的地方政府都可以成为公共图书馆的建设主体，而不论某一级别的地方政府是否具有提供公共图书馆服务的实际能力。我们知道，公共图书馆的建设主体，其履责的基本前提是必须具有一定的经费支持能力。如果某一级别的地方政府不具有这种经费支持能力，这一地方政府就成了缺乏能力的建设主体，而缺乏实际能力的建设主体难免成为形同虚设的建设主体，无力提供覆盖全区域的、普遍平等的公共图书馆服务。我国大部分基层政府（这里主要指经济欠发达地区的县（市）及其以下地方政府）目前就处于这种“缺乏实际能力的建设主体”的状态，这就是我国目前城市边远居民以及广大城镇和农村居民无法普遍平等地就近获得公共图书馆服务的根本原因所在。
(3)“公共图书馆按照行政区域分级设置”的规定，在“财政分灶吃饭”的体制下，必然造成各级政府责任各自担当的能力分割（而不是能力整合）状态。对此已有人把我国现行的公共图书馆建设主体设置模式比喻为“套杯结构”：一种直筒型的大小玻璃量杯，可以叠套在一起而形成“套杯”，当这套杯子套在一起并注满水时，粗看是一个杯子，其中所有的中型杯子、小型杯子、微型杯子似乎都包含在大杯子中，但其实每个杯子都是单独存在的，其中的水是由各个杯子分隔开的，而且相互不能流动……图书馆建设主体如同其中的杯子，单个图书馆就如这组“套杯”的某个杯子中的水，与其他图书馆分隔开来，使我国现有的所有图书馆都成为相互独立的实体，任何图书馆与其他图书馆的资源共享都会遇到坚硬的体制壁垒，各上级政府建设的图书馆，纵然拥有相对丰富的资源，也因为行政“套杯”的阻隔，无法有效地向下延伸，这就是为什么广大农民无法享受现有的近3000个公共图书馆服务的原因[2]。这种把建设主体的责任能力按行政级别分割开的局面，必然造成能力浪费和能力匮乏并存的局面，或者说，责任分割必然带来能力分割，而能力分割又必然造成能力分散、能力弱小乃至无能为力的局面。
1.3 管理主体——被建设主体吞没的主体
综观国内地方图书馆法规或行政规章，都有关于公共图书馆管理主体（主管部门）的规定，而且无一例外地都统一指认“文化行政管理部门”为公共图书馆的管理主体，如《广西壮族自治区公共图书馆管理办法》规定：“广西壮族自治区文化行政管理部门是广西壮族自治区公共图书馆事业的主管部门。各级文化行政管理部门按照管理权限，履行相应职责，负责本行政区域内公共图书馆的建设、监督和管理”。所谓的“文化行政管理部门”实际上就是政府的行业管理部门，它直接代表的是政府，即代表政府管理公共图书馆事务。政府是公共图书馆的建设主体，所以把文化行政部门当作公共图书馆的管理主体，实际上是把建设主体和管理主体合二为一了。这与西方国家的制度安排截然不同，西方国家的公共图书馆管理主体一般为政府的代理机构（Agencies，准政府部门）——图书馆理事会（也叫图书馆委员会）。如美国依利诺依州的《服务公众：依利诺依州公共图书馆标准》中规定：图书馆由一个理事会管理；理事会任命一名取得资格认证的人做图书馆管理者；理事会拥有控制图书馆所有财产以及对图书馆募集或受捐赠的资金合理支出的专权[3]。图书馆理事会虽然受政府委托管理公共图书馆事务，但它并不属于政府部门，具有独立或半独立管理公共图书馆事务的自主决策权。需要说明的是，我国大部分地方图书馆法规或行政规章中有关于成立“图书馆专家委员会”的规定，如《湖北省公共图书馆条例》规定：“市、州以上文化行政主管部门应当组织成立图书馆专家委员会，对公共图书馆发展规划、馆舍建筑设计方案、业务规程、网络建设方案、管理及重要业务工作等事项提出咨询意见”。但从中可以解读到，这种“图书馆专家委员会”绝不可与国外的“图书馆理事会”同日而语，因为后者是公共图书馆事务的独立或半独立决策机构，是实体性管理机构，而我国的图书馆专家委员会只是顾问性的“提出咨询意见”的非实体性机构，并不具有决策权力。可见，我国目前只有公共图书馆的建设主体而不存在独立意义上的公共图书馆管理主体，即我国公共图书馆的管理主体被建设主体吞没或代替了。这种管理主体被建设主体吞没的弊端是：在管理公共图书馆事务的制度安排上，没有把决策、执行、监督三个环节相分离，尤其是在政府和图书馆之间没有“图书馆理事会”之类的隔离层，使得政府的权力可以长驱直入地渗透到图书馆事务中而不受任何限制，形成了典型的“政事不分”、“以政代事”的局面，其结果是出现了政府管理中不应该出现的“缺位”与“越位”现象——政府本应该承担的建设主体的责任（主要是制定政策和提供经费）没有承担好（这是“缺位”的表现）；政府管了本不应该管的事情，在这个过程中政府行政组织本身的“科层制”弊端暴露无遗，且严重束缚了图书馆按照自身的组织目标进行管理的自主性和创造性（这是“越位”的表现）。
2 优化我国公共图书馆治理主体结构的几点建议
上文论述的我国现行的公共图书馆治理主体设置模式，具有诸多的弊端，难以形成现代公共治理理论所要求的法人治理结构，在目标上也无法实现“提供覆盖全社会的、普遍平等的公共图书馆服务”的公共图书馆治理目标。为了克服或消除这种弊端，本文提出如下针对性的改进建议。
2.1 在治理主体的权力配置上，应突显所有者主体的权力
现代公共事务治理的核心要求之一是合理配置利益相关者之间的权力，尤其要理顺政府权力与公民权利之间的关系。而所谓“理顺政府权力与公民权利之间的关系”，实际上就是“还权于民”的民主治理的要义所在[4]。毋庸置疑，公共图书馆治理的目标，从一般意义上说就是“提供覆盖全社会的、普遍平等的公共图书馆服务”，而从权利政治的意义上说就是充分保障一定治理单元内的居民的获得图书馆服务的权利，“图书馆发展的实质就是人民不断扩展和深化他们在图书馆公共事务上的民主权利的过程”[5]。一定范围内的居民作为公共图书馆的所有者主体（最主要的利益相关者），对诸如“公共图书馆的设置、变更和撤销”这样的重大事情必须由所有者主体集体意志来决定，而不能简单地由“同级人民政府决定”。也就是说，关于公共图书馆的重大事务必须遵循“谁所有，谁主权”的原则，而不能像现在这样按照“谁代理，谁主权”的方式决定。因此，本文建议，现有的国内地方图书馆法规或行政规章中有关公共图书馆的重大事务由“同级人民政府决定”的规定，应该修改为“由所辖区域内的全体居民或其代表以民主方式集体决定”（当然，这种措辞是否恰当可以讨论），并明确“民主方式”的具体途径，如实地征集意见方式，召集听证会论证方式，居民代表投票表决方式，等等。总之，在公共图书馆治理的权力配置问题上，突显所有者主体的权力，以此来确保“谁所有，谁主权”原则的实行，是保证政府治理公共图书馆事务的合法性的根本表现。
2.2 在建设主体的设置上，应体现责任与能力的对等原则
因为我国“公共图书馆按照行政区域分级设置”，所以，我国的各级政府原则上都是公共图书馆的建设主体。由于我国的现行行政管理体制是纵向层级管理，所以，“按照行政区域分级设置”中的“分级”意味着不同层级政府之间的资源配置能力不平衡；再由于我国财政管理体制是“分灶吃饭”，所以，“按照行政区域分级设置”必然出现不同区域的政府之间的财政能力不平衡。这两个“不平衡”最终导致我国公共图书馆建设主体之间能力上的不平衡局面——上下级建设主体（政府）之间能力不平衡，即使是同一级别的建设主体因其所处“行政区域”不同（如不同省份，不同经济发展水平区域）而其能力也不平衡。这后一种不平衡可以称其为“同级不同能”。同级建设主体虽然都承担“提供覆盖全区域的、普遍平等的公共图书馆服务”的责任（即同级建设主体的责任一致），但由于“同级不同能”，导致责任的兑现程度差异很大，这就是我国目前不同区域之间公共图书馆发展水平极不平衡的根本原因之一。这就表明“同级不同能”必然带来“同责不同能”甚至“有责无能”的结果。所以，优化设置我国公共图书馆建设主体，必须解决“有责无能”的问题，即将其转变为“有责有能”。据此本文提出如下建议：
第一，将“每一级政府都是公共图书馆的建设主体”的做法改为“各省（或自治区、直辖市，下同）政府依据本省各地区的经济发展状况合理确定某一级政府为某地区的公共图书馆建设主体”。也就是说，各省都不统一确定某一级政府为公共图书馆建设主体，而是依据省内各地区的经济发展水平（如依据各地区的人均GDP）有区别地确定某一级政府（如地市级政府或县（区）级政府或乡镇级政府）为该区域的公共图书馆建设主体。由此促成多元化的建设主体设置格局。无论哪一级政府成为建设主体，都应该能够履行“提供覆盖全区域的、普遍平等的公共图书馆服务”的责任。
第二，有条件的省份可以考虑模仿国外的做法，建立联合建设主体。这里的“联合”可以是上下级政府之间联合成为公共图书馆的建设主体（纵向联合），也可以是不同行政区域（一般是临近的）政府之间联合成为公共图书馆的建设主体（横向联合）。纵向联合建设主体，如“县（区）—乡镇（街道）”两级联合、“省—县（区）—乡镇（街道）”三级联合，其基本原则是：越是经济发展水平低下的地区越应该采取三级联合；根据我国行政区划分布特点，无论是两极联合还是三级联合，县（区）都应该是基本的建设主体，即乡镇（街道）乃至其下的社区为县（区）中心图书馆的分馆或流动点，而三级联合情况下的省政府为支持性建设主体。澳大利亚就实施这样的支持性建设主体，如新南威尔士州图书馆法第13款规定：州政府对在辖区内提供图书馆服务的地方政府给予补贴[6]。横向联合建设主体，如美国的多辖区联合政府模式是一个典型。所谓多辖区联合政府，即两个或两个以上地方政府（通常是临近的，但这一“临近”可以横跨县界甚至州界）依法共同组建公共图书馆主管部门，负责在所涉辖区建设公共图书馆服务体系，这一主管部门（一般称为图书馆理事会或委员会）在法律上拥有“地方政府”的地位和权限[2]，如美国威斯康星州图书馆法第13.53款规定：两个或两个以上的建设主体可以通过协议，联合建设为所涉辖区服务的公共图书馆[7]。当然，在我国组建像美国那样的多辖区联合政府，既无现成法律依据也无实践先例，其难度可想而知，但从制度创新角度长远考虑，并非完全不可试探或摸索。在我国尤其是在经济欠发达地区，组建联合建设主体（无论是纵向联合主体、横向联合主体还是两者的结合）以实现资源整合，这是跨越“同级不同能”障碍的有效途径。
2.3 在管理主体的设置上，应逐步推行理事会制
在我国公共图书馆治理策略上，打破现行的建设主体与管理主体合二为一的局面，建立独立行使决策职能的管理主体，从而形成决策、执行、监督相分离的内部法人治理结构是极其必要和紧迫的，如图1所示。
为此，本文建议，各级政府（设置主体或建设主体）应立即出台建立图书馆理事会（决策主体或管理主体）的政策（法律、法规或行政规章）。这是优化我国公共图书馆治理结构的最关键、也是最急需的制度创新内容。西方发达国家普遍施行的图书馆理事会制经验和做法，已经为我们提供了可借鉴的模式。令人欣喜的是，作为我国事业单位改革试点城市的深圳市，已在事业单位改革中引入了理事会制。深圳市委、市政府颁布的《事业单位体制机制改革创新七项专项改革方案》(2007)规定，“理事会是事业单位的决策权力机构，负责确定事业单位的发展战略和发展规划，行使事业单位重大事项决策权”。理事会的基本职能是“审议决定本单位和下属单位（如有）的章程和基本管理制度，年度工作计划、工作任务、工作目标、绩效指标和服务标准，以及用人计划、激励考核机制、财务预算方案、薪酬分配方案、资产处置方案和年度报告等”。深圳图书馆、深圳大学城图书馆、深圳少年儿童图书馆已被列入实施理事会制的事业单位名单中。这表明，在我国公共图书馆治理主体结构中，引入理事会制，把建设主体和管理主体分离，以图书馆理事会作为公共图书馆治理的管理主体，以此完善治理主体结构并非不可能。我们期望，深圳市能够早日探索出图书馆理事会制的成功经验，并尽早在全国推广开来。
图1 公立公共图书馆法人治理
收稿日期：2010-05-05