当代中国的国家结构形式及其未来走向，本文主要内容关键词为：当代中国论文,走向论文,形式论文,结构论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1949到1978的30年间，关于我国国家结构形式的类型问题几乎没有争议，人们认为实行单一制理所当然，既符合历史传统，又与计划经济体制相适应。改革开放以来，基于推动国家统一事业和适应体制改革中权力下放两大政治实践的需要，我国国家权力的纵向配置格局发生了一定的变化，于是国家结构形式问题被提了出来并成为学术研究的基本问题之一。近年来，这一问题又被置于经济全球化背景之下予以审视。随着研究的深入，学者们之间观点的差异越来越大，甚至在一些最基本的问题上不能达成共识，如有人坚持认为我国是单一制国家；有人则认为“既不是联邦制，也不太像传统意义上的单一制”①；也有人认为中国已经具有联邦制的特征或者将来必将采用联邦制，而且“实践中，这些区分则没有明确的界限，实践中的联邦制与单一制的对立存在是一个假命题。”②不仅如此，就连国家结构形式、单一制理论本身也被否定，被说成是“混乱且没有什么解释力”的分析工具。③国家结构形式的研究有着重要的学术价值和实践意义，是理解相关政治制度、政治问题的前提与基础。
一、我国的国家结构形式是单一制
国家作为一个整体是如何构成的，其整体与部分之间的关系怎样，纵向权力如何配置，这是所有国家都要通过制度安排予以解决的基本问题，这一制度安排就是国家结构形式。在现代世界，国家结构形式基本上分为单一制和联邦制两大类。所谓单一制是指国家为了治理上的方便和有效，将其领土划分为若干个行政区，并建立相应的地方政府进行管理的制度。所谓联邦制是指由若干个“自身具有重大政治生命的单位”如州或邦组成统一的国家。④二者的区别首先在于，国家整体构成的外部特征不同。单一制表明统一国家是原生的，地方行政区是次生的，是中央政府把国家整体划分成了不同类型不同层次的地方行政区，而不是由若干地方行政区组成了国家。在联邦制条件下，统一国家是次生的，成员单位则是原生的，是各成员单位放弃了原本具有的政治独立而组成了统一国家。其次，权力配置模式不同。单一制国家是自上而下授权，地方权力均来源于中央。各行政区的权力基本上是执行性的，没有或者仅有部分自主权，而且这种自主权也是中央授予的，⑤呈现出一种权力自首都向周围辐射的状态。从法理上讲，没有中央授权，地方权力等于零。而在联邦制国家，联邦政府的权力则来自于成员单位“自下而上”的让渡，权力配置模式恰好与单一制国家相反。如果说前者是来自于中央的自由，那么，后者就是对于中央的自由了。⑥最后，国家权力的类型不同。单一制国家都是集权型国家，即中央与地方是领导与被领导、支配与服从的关系。此类国家之间的区别只是在于集权的程度不同，即便是在一些地方有较大自治权的国家如英国，“由于单一制的中央被赋予了宪法上的最高权威，所以任何边缘或地方政府系统都遵照中央意志行事”。⑦而在联邦制国家，联邦政府与其成员单位则是分权关系。分权不仅仅是指国家权力在二者之间的分割，而更是指一种区别于单一制的权力关系模式，即强调国家权力纵向配置的分立与相互制衡，其成员单位不但“在法律意义上不能被中央权力消除或轻易改变”⑧，而且它能够使联邦政府仅仅行使自己所得到的权力并遵守权力的边界。
我国是单一制还是联邦制？还是两者兼而有之？毫无疑问它只能是单一制，因为它与文本和实践中的单一制特征完全吻合。第一，我国各行政区的地域属性表明了国家结构形式的类型。用“府际关系”或“政府间关系”替代国家结构形式概念是一部分学者的主张，⑨实际上国家结构形式不仅仅是指府际关系或者说首先不是府际关系问题，而是地方政府赖以存在的地域空间的属性及其与国家整体的关系问题，就是说作为国家构成部分的“地方”在原本意义上是否为一个独立的政治地域单元。这是决定国家结构形式类型的根本和逻辑起点，是它衍生出了国家纵向之间的府际关系问题。现代中国的各个行政区都不是原本意义上独立的政治地域单元，没有任何一部分是作为一个政治实体加人中国的，而是作为完整国家的一部分存在的。因此，我国的单一制更具典型性。第二，我国宪法关于行政区划及其职权的条款规定了国家结构形式的类型。我国宪法中没有出现“单一制”或“单一制国家”这样的词汇，但宪法关于中央与地方关系的规定表明，我国是单一制国家。宪法第三十条规定：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市；自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。宪法第六十二条规定：由全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；第八十九条规定：由国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。由此可见，我国的行政区不是自然形成的，而是中央政府基于特定意图划分出来的，并且是在行政区划的基础上由中央政府向地方政府授权。这是单一制国家结构形式中最为基础的内容，是其质的规定性的表征。第三，领导与被领导的中央与地方关系模式从制度属性上表明我国是单一制国家。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，宪法第二条规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。作为国家权力机关，地方各级人民代表大会选举和组织同级的国家行政和司法机关，并对其进行监督，而行政与司法机关必须对同级人大负责。但是这种权力关系中的横向从属并不意味着地方国家机关在纵向上独立于中央政府的领导之外。我国宪法第三条规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这一宪法规范表明，地方国家机关接受中央政府的领导是第一位的，横向从属的权力关系必须以此为前提和准则。正是“中央统一领导”的国家权力架构原则，彰显出了我国单一制国家结构形式的本质属性。
二、改革开放进程中纵向权力配置的部分变化没有改变我国国家结构形式的类型
如果从纵向的国家权力重新配置的角度审视，改革开放以来我国进行的中央与地方权力关系的调整主要包括五种情况：一是中央向地方行政区下放权力；二是向经济特区下放权力；三是授予特别行政区高度自治权；四是实行村民自治和城市社区居民自治；五是给予企业、农民以经营自主权。虽然后两者不属于中央向地方下放权力的范畴，是国家向社会放权，但权力下放政治实践使得地方拥有的权力类型和权力总量出现了较大变化，尤其是特别行政区的产生及其享有的高度自治权，使得一些学者把我国国家结构形式及其发展趋向与联邦制联系了起来，产生了认识上的误区。
(一)特别行政区的出现和地方政府权力的扩展并不表明我国实行的是联邦制
有人认为，“香港、澳门特别行政区的权力在许多方面比联邦制国家的成员单位还要大，它们在某种程度上具有联邦制的特点。”不仅如此，“就拿普通行政区来说，我国也未必是纯粹的单一制国家。”因此，我们必须走出我国国家结构形式是单一制的理论误区，在实践上则要放弃对单一制立场的坚守。⑩
我国特别行政区的制度安排及其实践表明，特别行政区的高度自治权不但远大于我国一般行政区和民族自治地方的自治权，而且在某些方面也超过了美国、加拿大、瑞士、德国等分权程度较高的联邦制国家成员单位的自治权，如特别行政区享有的自行决定和实行独立的经贸和税收政策、发行货币、财政独立、海关独立以及管理出入特区等权力，特别是终审权和部分涉外事务处理权就是一些联邦制国家成员单位不具有的权力。需要说明的是，一个国家实行的是单一制还是联邦制，并不是由其地方政府拥有的权力种类和权力总量决定的，不能说哪个国家地方政府拥有的权力大它就是联邦制，相反就是单一制。实际上二者的根本区别在于，地方政府的权力是固有的还是被授予的，地方政府权力行使的地域原本就是一个独立的政治地域单元还是中央政府依据自己的意图划分出来的行政区，即地方政府的权力是否来源于地方的地域属性的差异才是区分单一制与联邦制的基本标准。同时，我们还要看到，一个国家地方政府拥有权力的大小是很难做出量的判定的，尤其是不同国家地方政府拥有权力在种类上的差异，以及拥有同样权力但在行使中面对的约束机制的不同等等，都会使不同国家地方政府权力内涵与量的对比具有不相对的意义，如果要在这种对比的基础上对不同国家的国家结构形式进行类型区分就很难有什么科学性。所以，我们以为，以不同国家地方政府拥有权力种类与总量大小的差异的比较来确定国家结构形式的类型，实际上是离开了对国家结构形式本质的审视而只看到了它的外在特点，不可能对国家结构形式类型做出科学划分，有时甚至会误导实践。
我国特别行政区的高度自治权来源于中央。不仅如此，这种高度自治权行使地域的行政层级也是由中央政府决定的，如历史上的香港只是我国广东省新安县的一部分，而澳门则是在一个小渔村的基础上发展起来的。但它们在回归之后却被擢升为国家的省级行政区，就是说，从过去到现在它们都不是一个自然形成的独立的政治地域单元，而是中央政府依法划分出来的行政区域和行政层级，这正是单一制而不是联邦制国家结构形式的典型表现。特别行政区权力配置不同于我国的其他行政区，其意义不是我国具有某些联邦制的特点或者走向了联邦制，而在于我们坚守了单一制，但却在形式上丰富和发展了单一制国家中央与地方关系的内容，使我国单一制的实践范式更具多样化、弹性化。
(二)我国国家权力配置的改革不是“世界范围内的联邦主义革命浪潮”的一部分
有学者认为，我国进行的“以分权为起点和导向的经济改革”是国家“治理方式的根本性改变”，这种变革并非个别现象，而是“世界范围内的联邦主义革命浪潮”的一部分。(11)
改革开放以来我国纵向权力配置的改革一直被称之为“权力下放”，这是与单一制国家结构形式及性质相吻合的权力配置类型，它是中央把属于自己并由自己行使的一部分权力交由地方行使的政治实践，而不是进行国家结构形式替代意义上的“联邦主义革命”。首先，权力下放是为了解决权力过分集中问题及其所带来的弊端，但不是要走向联邦制。民主集中制原则意味着我们主张权力集中，单一制本身带来的也是权力集中，但是，我们要改变权力“过分集中”的现象，以便适应社会发展需要。这就是说权力下放并不是要建构一种新的“分权”体制以替代原有的权力关系模式。因此，将权力下放解读为“分权”不符合我国政治体制改革的本意。“分权”有它特定的含义。虽然中央与地方的分权并不等于联邦制，但分权是联邦主义的重要基础，因为只有“分权”才能使地方制衡中央成为事实，并使其与中央平起平坐，以讨价还价的方式实现权力运作。分权不是我们改革的起点和导向，如果从分权的意义上解读权力下放那只能是一种误读，而正是这种误读才有了我国的改革是“世界范围内的联邦主义革命浪潮”一部分的价值谈判。其次，权力下放是要解决地方政府权力过小问题，提升其权力的拥有量，不是走向联邦制。走向联邦制就是权力下放的失败，因为走向联邦制意味着一旦将来需要对中央与地方权力关系进行重新调整时，原来下放给了地方政府的权力就不能由中央政府一方依据需要予以收回，而必须征得地方政府的同意与让渡。这样就使得本属于中央的权力却变成了地方政府的固有权力，使中地关系完全颠倒。最后，权力下放是为了实现地方治理的有效性而不是要改变其从属于中央政府的性质。随着国内外形势的变化，调整中地关系会成为一种常态。在一般情况下，单一制国家所进行的中地关系调整都是以地方的从属为底线的，它是权力配置的基本原则。如果说一个国家要通过下放权力来改变地方对中央的从属性质并将联邦制作为价值取向，那就意味着中地关系的根本变革。因为那是要通过下放权力给予各行政区以独立政治地域单元的地位，然后在各独立政治地域单元的基础上实现国家的统一。或许我们在学术上可以作“从下放权力到分权再到联邦制”的逻辑推理，但如果要将其作为实践路径提出来，那在政治上绝对是不明智的，因为获得了独立政治地域单元地位的一个个准政治实体，在没有了原有统一国家的约束机制之后，是否愿意重新回到统一国家的状态，肯定是一个未知数。
(三)人大制度中关于国家权力配置的规定与单一制国家结构形式相统一
有学者认为，“我国国家结构形式很难用单一制或联邦制来简单概括，从人民代表大会权力的角度来看，有点类似于联邦制”，因为我国国家权力由全国人大和地方各级人大共同承担，地方政府的权力不是来源于全国人大的授予。(12)
在我国，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。宪法规定，人民定期选举代表组成对应的人大，由人大组建同级国家机关。从这一规定看，全国人大与地方人大不存在领导与被领导的关系，地方人大的权力不是来自于中央政府的授予。那能不能由此判定说我国的国家结构形式类似于联邦制呢？显然不能。首先，对国家机构上下级之间关系的理解，要从相关宪法规范出发进行总体把握，而不能仅仅从国家机关由同级人大产生这一个宪法条文的内容来理解。如前文所述，我国县级以上行政区的设立与撤销都是由中央政府决定的，这就意味着地方各级国家机构的设置及其权力都来自于中央政府。如果我们只看到地方人大向同级国家机关授权，而不深究地方人大赖以存在的法理基础及其法定职权的来源，就不能深刻理解人大制度条件下我国单一制国家结构形式的本质，反而以为它有点类似于联邦制。其次，我国地方国家机关的权力不由全国人大直接授予并不表明我们就类似于联邦制。我国宪法第六十二条规定，全国人大享有修宪权。但是，宪法对那些条文不能修改却没有限定，这就意味着全国人大通过行使修宪权而获得了制宪权。由于宪法对地方国家机关职权内容作了原则性列举，它使得全国人大实际上能够通过行使修宪权向地方国家机关授权或进行权力的重新配置，而且在做出决定时也无需征得地方政府的同意和许可，这一点完全不同于联邦制国家。因此，我们认为，全国人大通过修宪权的行使向地方国家机关授权比地方人大向同级国家机关授权有着更根本的意义，正是它表明了国家权力自上而下运行的单一制特性。最后，全国人大的监督权包括对地方国家机关监督权的行使也不同于联邦制国家联邦议会与成员单位议会的关系。我国行政机关和检察机关上下级之间是领导与被领导关系，而人大上下级之间主要是法律监督关系。(13)全国人大的监督权包括对地方国家机关的监督是其最基本的权力之一。人大在行使它的监督权时，主要是通过间接手段，即评介性、通告性和督促性来达到监督的目的，一般不是直接去纠正、处理违法行为，而是以间接手段规范、引导国家机关依法办事。当然，人大也有权对违反宪法、法律的立法或行为给予撤销，行使直接的监督权，如宪法规定全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。我国人大的监督权或者说是通过监督权行使所体现出来的引导、规范和强制地方国家机关的权力运行模式，是单一制国家权力属性的典型表现而不是联邦制国家议会职权的特征。
三、经济全球化时代的中国仍然要坚持单一制国家结构形式
国家结构形式并不是“一种即时即地性质的国家治理方式”，也不仅仅“是一种工具理性而已”。(14)实践证明，它是一个具有相对稳定性和独立性的政治制度，有着自身的生成和发展逻辑，一般不随其他政治制度的变化而变化。在我国，单一制作为两千年来唯一传承不变的制度安排充分说明了这一点。不仅如此，我国悠久的历史也使得国家结构形式超越了政治制度的范畴而成为了一种国民文化，即成为国人内化于心的对国家的态度、感情和信仰，以及自觉的价值追求和行为模式，并且使单一制具有了自合法性的特质。国家结构形式从手段到价值的跃升，使得中央政府政治权威的大小并不完全与其所掌握的政治权力成正比。也就是说，即便是在中央政府权力被“弱化”的特定条件下，单一制的国家结构形式仍然能够担负起维护中央政府权威的重大使命，使其能够对整个国家和社会进行有效的政治整合，维护国家政治共同体的统一。我国国家结构形式的这种特性决定了它不但是我们过去和现在的选择，也是今后的制度安排。
(一)经济全球化条件下中央政府权力被“双重弱化”的事实表明，要实现中央政府有效的政治整合，必须坚持单一制
经济全球化使国与国之间、国家与国际组织之间形成了纵横交错的关联与制约关系，使相互依存的各国际关系主体在解决人类社会面临共同的外部问题以及自身问题时，需要遵守特定的协议、条约或国际关系准则，这就意味着经济全球化使国家权力特别是行使国家主权的各国中央政府的权力正在向其他国际关系主体分散。不仅如此，基于发展的需要，许多国家内部也在进行着以权力下放为内容的中央与地方权力配置关系的改革，从而使中央政府权力处于“双重弱化”的格局之中。经验表明，权力相对集中、强有力的中央政府的存在却是发展中国家现代化得以实现的根本条件。那么，怎样才能使我国中央政府在权力“弱化”的同时却能够以更大的政治权威有效地进行国际、国内范围的政治整合呢？我们认为，坚持单一制是根本的支持条件之一。其原因在于单一制能够使中央政府依据需要自主地、不受掣肘地对权力配置格局进行修复与调整，防止自身权力的过度流失，缓解权力弱化的速度和范围及其带来的弊端，使中央政府权力的“双重弱化”成为一种可控的、符合国家利益的、自主自觉的选择过程。同时，我国单一制条件下人们把对现实问题的解决更多地寄托于中央政府，民众对中央政府的信任与忠诚度远远高于对地方政府的服从的文化取向也表明，只有单一制才能塑造中央政府的巨大政治权威，并自行避免因其权力“弱化”而产生的不良后果的出现。因此，在解决全球化时代的中国社会所面临的重大问题时，遵循单一制及其原则而不是走联邦制道路是我们的最佳选择。
(二)解决经济全球化时代国内地域之间经济社会发展的不平衡问题，需要坚持单一制
21世纪伊始，世界面临的仅次于生态问题的最严重的挑战之一是人类社会发展出现的严重的不平等。从国际经济格局看，世界财富的绝大部分都集中在了发达国家，特别是少数极富裕国家手中，而广大发展中国家则普遍遭受着贫困、人口过多、教育和社会保障体制落后以及沉重的外债之苦。这种差距还在继续扩大，并以一种不可阻挡的态势向前发展。同时，国际经济格局所呈现的国家之间发展的不平衡也在向许多国家内部传导，由于市场经济使资源如资本、技术、人才的配置总是倾向于流动到相对发达的地区，这使得许多国家内部地域之间发展也严重失衡，以至于影响到了国家与社会的正常发展。这一点已引起各国政府的关注，也成为我国党和政府需要着力解决的问题。
国家结构形式虽然与解决发展的不平衡问题并没有直接的逻辑关联，但它却从国家基本制度的层面上为这一问题的根本解决提供了支撑。在我国，正是单一制国家结构形式的制度框架，才使中央政府集中力量办大事的政治优势有了制度的支持和保障，并且具有了可操作的性质；同时，单一制也使中央政府能够依据法定权力为整个社会提供公共服务、公共设施和公共产品，保证法律法规的统一性，资源提取与分配的有效性和平等性，以防止发展的失衡，使经济与社会的发展和繁荣具有可持续的性质；另外，单一制还可以使中央政府在任何情况下，都能够实现对国家利益的表达和维护，从而在基本格局的层面上解决地域之间发展的失衡问题，并将不平衡及其张力保持在有利于社会发展的范围之内。
(三)应对经济全球化进程中的“离散力量”，维护国家统一，需要坚持单一制
在经济全球化时代，反对分裂，维护国家统一是一项长期而艰巨的任务。国家结构形式问题不是无关宏旨，而是国家政治生活的重大问题，必须予以高度关注。仅仅从学术旨趣上审视国家结构形式问题是不够的，学者们应当自觉地意识到学术研究所具有的道义责任。
经济全球化给主导其进程的西方国家干预他国内政以更多的机会和便利。它们利用自己的强势地位向其他国家施加影响，或者以经济援助实现政治目的，或者进行长期的文化渗透，或者直接使用武力对他国内政进行干涉。同时，他们打着维护所谓“自由”、“人权”的旗帜，借全球化带来的“民族国家作为认同源泉的意义正在削弱”(15)的机会，培植和唆使一些国家内部的分裂势力和“离散力量”进行活动，给这些国家的统一带来了严重威胁。
实现和维护国家统一也是我国社会面临的基本问题之一，是中华儿女的共同期盼。由于国家结构形式是关系国家统一问题的最直接的制度安排，因此，关注经济全球化时代中国国家结构形式就成为必然。应该说，无论哪一个国家其实行任何国家结构形式的初衷都是为了实现国家的统一，这是其最根本的价值追求。但是，并不是任何国家结构形式都符合中国社会的实际并能够有效地维护国家的统一。单一制国家结构形式是中国自立国之日起就采用的维护国家统一的政治治理方式，它使一个文明古国从过去走到现在，延绵不绝，生生不息，标明了其具有的强大生命力。在现代社会，实现了发展与创新的我国国家结构形式，其适应新问题、新挑战的能力已经为实践所证明。特别是单一制传承过程中累积起来的根深蒂固的文化，已经集中体现在中华民族的向心力、凝聚力上，它所具有的无形力量对维护国家统一具有不可估量的价值。因此，继续坚持单一制就理所当然地成为经济全球化时代我国国家结构形式的必然选择。
注释：
①上官丕亮：《关于国家结构形式的几个理论误区》，《江苏行政学院学报》，2007年第5期。
②张海廷：《联邦制与单一制“对立”还是“统一”》，《河北法学》，2002年第3期。
③杨光斌：《国家结构理论的解释力与适应性问题》，《教学与研究》，2007年第7期。
④迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，第265页，华夏出版社，2001年版。
⑤迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，第265页，华夏出版社，2001年版。
⑥莱斯利·里普森：《政治学的重大问题》，华夏出版社，2005年版。
⑦安德鲁·海伍德：《政治学》，第203页，中国人民大学出版社，2006年版。
⑧迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，第265页，华夏出版社，2001年版。
⑨杨光斌：《国家结构理论的解释力与适应性问题》，《教学与研究》，2007年第7期。
⑩上官丕亮：《关于国家结构形式的几个理论误区》，《江苏行政学院学报》，2007年第5期。
(11)杨光斌：《国家结构理论的解释力与适应性问题》，《教学与研究》，2007年第7期。
(12)艾晓金：《中央与地方关系的再思考——从国家权力看我国国家结构形式》，《浙江社会科学》，2001年第1期。
(13)参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第215～217页，法律出版社，1998年版。
(14)杨光斌：《国家结构理论的解释力与适应性问题》，《教学与研究》，2007年第7期。
(15)安东尼·吉登斯：《社会学》(第四版)，第69页，北京大学出版社，2003年版。
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