西部开发的金融运行模式选择：政策性金融主导，本文主要内容关键词为：金融论文,政策性论文,主导论文,西部开发论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西部开发的金融运行模式选择不仅要求该模式中主导金融能充分适应西部开发资金的特殊要求，也要求区域内有差异的金融需求能通过不同金融渠道得到适宜的满足。从均衡角度看，当区域内各类金融（机构）在某一种金融的主导作用下既充分发挥了各自功能，又协调有度，则该区域内的整体金融功能就能达到最优。一般来讲，发达地区商业金融占主体，而落后地区政策性金融占主导是金融空间分布的一般规律。按照这一规律，西部大开发中政策性金融占主导应该作为一个内生结果加以看待。这是由政策性金融的特殊功能、大开发的资金需求性质和金融制度改革的市场化取向决定的。
一、西部开发资金的五重特殊性质
（一）资金的长期性
西部大开发是一个长期的历史性发展过程，至少需要半个世纪几代人的努力。按照胡鞍钢等人(2000)的研究，从打基础阶段到经济起飞阶段再到共同富裕阶段，总共至少需要50年。可见，资金需求是长期的。
（二）资金的大量性
西部大开发涉及基础设施和基础产业的建设，它们都是资本密集型的大型项目。此外，西部还要大力发展劳动密集型项目，虽然每一个项目所需资金不多，但众多项目加总起来，资金需求量也不少。由于这与解决普遍贫困、实现普遍增收、增加就业直接相关，这块资金必须保证。
（三）资金的投资性
长期性资金基本上表明资金是用于投资的，比如支持基础设施建设、能源开发、山林江河治理等等的资金皆属此类性质。它们既不属于解决企业流动性的一般性周转资金，也不属于参与金融市场以短期获利为目的投机资本，而主要参与社会扩大再生产的资本循环。
（四）资金的集中性
西部大开发将采取重点突破、分阶段非均衡式推进模式，在特定阶段和重点突破区，资金使用很集中。
（五）资金的诱导性
在当前的投资体制下，中央各部委和地方政府必然会投入大量资金，加上名目繁多的各种诱人政策，就会形成一笔可观的“租金”。在这种情况下，可能会诱致外资与东部企业等寻利者跟进（张曙光等，2000）。这是政府投资的初始效果，但如果要将获利者钱包里的钱继续留在西部（作为消费者消费当地生产的产品，作为持续投资者加大对当地的再投资力度或到西部其他地方继续投资），就必须改变政府直接投资的方式，而应通过市场导向的投资模式加以适当安排。
二、政策性金融的特殊中介功能与开发性资金需求的满足
政策性金融作为一种金融中介，不仅具有与一般银行或商业性金融相同或相似的基本中介功能（融通资金、分散风险等），而且因为具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性（白钦先，1998），凝聚了国家信用与银行信用，具有商业金融所没有的特殊功能。
（一）信用诱导和杠杆功能
政策性金融的诱导功能是以较少的政策性资金投入吸引更多的商业性金融资金，即所谓“四两拨千斤”。之所以能起这样的作用，关键在于政策性金融介入某些产业或者开发项目相当于向商业金融传递了一个信号：国家要大力支持和发展这些部门。此时，商业金融跟进，可以获得国家政策支持，投资风险小且利润高。政策性金融介入西部开发，表明国家不仅要在政策上，而且要在资金上支持西部开发。这样，商业性金融机构首先会进行小量试探性投资，如果国家支持西部开发的风险评估放宽信贷审查，于是纷纷协同投资，主动性投资放大。一旦商业性金融对西部开发的政策长期不变，商业性金融机构就会增强投资信心，随之降低对西部开发的自主投资热情高涨起来，一旦某一投资领域的商业条件得到改善，政策性金融就应逐渐淡出，把该投资领域让给商业性金融，自己转而扶持其他行业。在一般情况下，某一项目政策性投资只占20%～30%，并且随时间的推移，对政策性资金的依存度会逐渐下降。这样，随着项目对商业金融的依赖度和适应性增加，随着商业金融效率的提高，一个机构丰富、功能完善的商业金融体系随之形成。总之，政策性金融机构倡导性投资先行，商业性金融机构随后跟进投资，政府政策性金融机构再转移投资方向的循环机制在西部实现了金融的良性运行。
（二）动态化的逆向选择功能
哪里收益高，就往哪里走，这是商业金融市场选择的铁律。但政策性金融对融资领域、行业或部门的选择却有明确的逆向性，即它只有在市场机制不予选择或滞后选择或无力选择、单纯依靠市场机制的自发作用将得不到充分资金和应有发展时，政府才通过行政机制由政策性金融逆向地选择它们（白钦先，1998）。然而，不能简单地将它理解为反市场性选择，相反，它是对市场机制失灵的弥补，与市场选择的基本取向是一致的。西部尤其西部的边远地区，生态条件恶劣，市场发育极其缓慢，投资风险高，收益低，不具备商业金融存在的必要条件，但西部对国家的政治经济具有战略意义，需要开发和发展，需要金融的支持。在商业金融不愿来、国家财政直接投资能力有限的条件下，政策性金融就是必然的选择。随着时间的推移及客观环境的变化，市场发育起来了，适宜商业金融存在和大规模运作的条件形成了，政策性金融就会相应地调整它的选择。这样我们就可以看到，政策性金融的逆向性选择其实是以商业性金融的市场正向选择为前提的，如果后者不能实现市场正向选择，就没有必要另外设什么政策性金融了。
（三）特殊的信息管理和项目甄别功能
全方位、多层面的西部开发，必然会引发诸多动荡与失调，导致很多、很大的局部不确定性，信息不完全和信息不对称的情况可能到处都是。政策性金融机构作为金融中介，具有一般商业银行的信息搜集和加工功能，据此可以择优选择信贷支持对象，并最大限度地抑制信息不对称所导致的逆向选择和道德风险问题。而对于信息不完全的情况，一般商业银行不愿介入，或者即使介入了，因为政府干预的存在，也会影响它的信息处理效果。相反，政策性金融机构则完全可能介入。理由是：国家干预市场后政策性金融机构介入失误导致的损失，可由低成本资金来源和国家的特别处理政策部分弥补。对于这两种功能，财政都不具备，商业金融只部分具备，惟有政策性金融两者皆备。
（四）在完善中央财政转移支付模式、提高转移支付效率中将要起的作用
以前中央财政转移支付由中央政府将资金分别拨付给地方或各部委，由后者各自进行管理或投资。这种模式存在很大弊端，比如，导致资金分散使用，存在租金争夺与耗散以及腐败，挤出私人投资等等。这些都是在该种体制下无法避免的效率损失。如果能把各种形式的中央财政转移支付资金交给政策性银行统一管理、统一投资，就可以避免这些问题发生，或者即使发生，程度也不会那么大。这是因为政策性银行本质还是银行，只要制度安排合适，其最基本的金融中介功能仍然能发挥作用。在此基础上，资金配置基本上可以作为市场导向。从国外的经验来看，不少国家的中央财政转移支付资金都采取了类似于政策性银行来管理的办法，效果都不错。
市场化导向下的西部开发是过度行政逐步退出经济调控的过程，深刻地影响着计划金融向市场金融的转变。在此过程中，追求效率与公平协调的目标贯穿始终。政策性金融作为财政与金融、行政性与市场性、宏观与微观、直接管理与间接管理，看得见的手与看不见的手、有偿与无偿的巧妙结合体，兼具一般功能和特殊功能，就可以在实现这两大目标的均衡中发挥主导作用。
三、市场化改革决定了商业金融不宜主导西部的金融运行
西部存在数量相当庞大的国有商业银行的分支机构，但需要进行市场导向的机构收缩；也有一定数量的股份制商业银行的分支机构，但性质上完全商业化。因此，指望商业金融来主导西部大开发中的资金逆向配置的想法是不切实际的。硬要强求，不但已经启动的改革要中断，而且还要产生新的扭曲。
（一）从国有商业银行的战略性调整来分析
西部经济结构调整必然要求金融结构调整与之相适应，国有商业银行战略性重组除了要对组织结构，也要对信贷投向的所有制结构、地区结构作重新安排。随着西部国有企业在数量上和规模上的缩减，对国有商业银行的资金需求就会相应减少。与此同时，发展中小企业、民营企业需要提供金融支持。综合起来，尽管有效部分增加，但资金总量供应减少。从地区结构来看，国有商业银行加大了系统内资金集中和调拨，资金主要向东部发达地区配置。另外，战略金融、国家主权金融的发展需要也要求资金有限度地向东部集中，以增强东部金融机构的竞争力。需要强调的是，以四大国有商业银行为主的商业金融机构提出也要通过调整信贷结构、加大支持西部大开发的力度，在当前的政治体制下，作为响应党中央的号召是完全可以理解的，但如果作为经济决策并且付诸实施的话，就需作慎重考虑。
（二）对风险管理的重视要求商业银行审慎介入西部大开发
相对和平的国际环境和国家发展重心战略性西移消除了在西部投资的重大政治和政策风险，国家的战略性支持也可以保证投资者获得相对较高的收益。但由于西部大开发将采取分阶段、非均衡推进战略，微观到具体的项目和产品时，经营管理风险、利率和汇率风险以及市场风险并不能得到有效控制，更不能同时被消除。这是因为西部开发的总风险尽管通过阶段化可以分散在开发的各个阶段，从而在平均意义上风险较低，但这并不能排除起步阶段风险总是相对很高的事实，以及项目阶段性衔接不好导致局部风险加大的可能性。因此，从理性选择角度，商业金融至少不应在开发的起步阶段进入或者至多进行试探性介入，肯定不能大规模进入。
四、政策性金融主导模式的效率基础：依托商业金融实现市场化运作
政策性金融主导的金融运行模式的基础是机构多元化的商业金融体系，包括国有商业银行、民营金融、农村金融和外资金融等大中小并存，竞争协作，综合功能最大的有效组合。尽管商业金融不能占主导，但它是政策性金融实现市场化运作的基本传载。
（一）政策性金融主导模式总体上仍然属于市场导向性质
政策性金融主导的金融运行模式在性质上仍然属于市场导向。这不仅体现在政策性金融在政策范围内自由选择项目的权利、自身需要保本微利，而且还体现在其倡导的对象、运作的基础是商业金融。正是通过商业金融的信用传导和派生功能，政策性金融的政策导向才能转化为市场导向，实现市场化运作，提升西部金融机构的整体金融功能。离开了商业金融，政策性金融的特殊功能就起不到积极效果。当西部金融机构的整体金融功能达到最大时，政策性金融主导模式就取得了最佳效率。而能不能取得最佳效率，就象中央银行的货币政策需要通过商业银行来传导一样，取决于政策性金融的运作意图能否顺利地传导至商业金融，并引致后者与前者意图相一致的行为。那么，作为传导链条下游部分的商业金融，其组织效率、运行效率就很关键。
（二）重视国有商业银行对政策性金融的传导作用，但需要提高空间效率并提供适当的激励
商业金融组织是分工、交易不断演进与市场规模扩大之间动态正反馈的逻辑结果。在西部，由于社会分工和交易不发达，经济活动规模较小，对金融的需求相对就比较简单，从而只有初级的金融组织结构与之相适应，较为复杂的现代商业金融组织相对较少。需要强调的是，西部自然资源丰富，有可能发展起来，潜在经济规模较大，但这并不能成为西部也应当拥有与东部近似规模和结构的金融组织的理由，因为金融组织作为市场扩展的产物，它依存的并不是什么具体的物质资源和与此相联系的经济发展潜力，而是金融资源的现实交易关系。这是资金嫌贫爱富在短期内的自然反应（张杰，1998）。即便在某种力量下商业性金融组织被迫在西部设置分支机构，从效率意义上看也仅仅是一个制度空壳，并且西部资金有可能通过它们转移到东部去。而靠堵是堵不住的，即使侥幸堵截了一些，但与付出的成本相比，很不划算。
从这个角度讲，就应该理解四大国有商业银行目前在西部实施分支机构的调整就具有一定的合理性。因为按照西部现在的经济水平，实在没有必要设置这么多雷同的机构。但是，仍然要重视国有商业银行在支持政策性金融业务中的作用。首先是要把过于分散的国有银行组织收缩于地区内的中心城市，形成聚集一批有创新能力的银行和银行家群体，并有相当规模资本、技术和知识积累为基础的“金融发展级”，通过金融发展极向外产生外溢效应，成为与东部发达地区沟通的中介，向内则产生扩散效应和示范效应，逐步改善当地金融资源配置结构。其次要加快市场化改革，促成合作竞争。在此过程中，国有商业银行退出的领域、或者没有剥离完的政策性业务需要政策性金融进入或者承接，防止突然形成金融真空。而调整以后的国有商业银行应完全按照商业化原则来经营，同时积极响应和利用政策性银行的信用倡导，从直接被动承办政策性业务转为间接主动灵活支持，提高对西部开发的支持力度。
只有当诱导激励足够大时，商业金融才会响应政策性金融的倡导投资，组织跟进投资。而如果商业金融没有及时跟进，政策性金融就要加大投资和延长投资，其运作成本和风险就增大，危及政策性金融的自身发展。更为重要的是，其它急需支持的项目就要延期或者错过最好时机，倡导投资的循环就不能实现。基于此，还需要对于促进西部经济发展的商业性金融活动提供适宜的补贴，以激励它们及时跟进投资。可以考虑：(1)直接调低西部各类商业银行的技改贷款利率，商业银行所形成的利差损失可以用国债技改专项资金全额补偿。这种补贴模式强调了商业银行的积极性；(2)中央银行用优惠再贴现率调节商业银行在西部投放的资金量。商业银行可以将西部大开发中重点行业或企业的商业票据或银行票据指定为优惠票据，经中央银行审核后可以以优惠的再贴现率进行再贴现；(3)将西部商业银行的存贷比例定为85%，提高10个百分点，以增加整体贷款投放量；(4)降低西部商业银行的营业税与所得税；(5)加大西部商业银行呆坏账准备和损失准备的提取力度，可考虑提高1到2个百分点。这样就可以减少由于信息不对称导致的信贷配给额度不同的影响，增加一些中长期风险性项目获得支持的概率和力度。
（三）放松管制，增加和扩大民营金融这条传导渠道
由于制度存在惯性，在过渡时期，国有商业银行改革不可能完全到位，在政策性金融的倡导之下，可能会不计成本和风险而盲目跟进，并且仍然重点投资国有企业或项目，而非国有企业或项目得不到足够的支持，从而形成政策性金融——国有商业银行——国有企业的传导链条，政策性金融最终倡导的仍然是国有投资。这不符合市场化改革的总体取向，也存在较大的体制风险。因此，除了仍然要重视这条传导途径之外，非常有必要构建政策性金融——民营金融——民营企业的传导链条，最终诱导民营资本参与西部开发。
构建这条链条至为关键的是要通过制度创新，放松管制，大力发展为地方民营经济服务的民营金融。中小银行是我国中小企业、民营企业和居民融资的主要渠道，在支持地方经济建设，支持各类中小企业发展，服务城市居民方面发挥着不可替代的作用。（注：据统计，我国中小金融机构的客户主体中，中小企业占80%，贷款的80%以上均投向中小企业．）但对当前西部民营经济的金融支持是很不够的。表现在一边是国有商业银行实行“大银行、大城市、大行业”的发展战略，逐步从县级城市退出，另一边是民营金融市场进入模式严重滞后，市场还没有开放，中小银行市场份额和机构数量比重过低而且生存困难。综合后果是，县和县以下的金融服务出现真空，民营经济和小企业失去了主渠道金融支持。
应该通过以下措施，大力发展中小民营金融机构：(1)在改善市场准入环境的基础上，有步骤地引进股份制商业银行的分支机构，同时规划设立区域性地方中小金融机构。国有银行从基层撤退，为建立区域性地方中小金融机构，也为中小金融机构进行业务扩张创造了有利条件；(2)在设立西部民营金融机构时，要优先考虑经营状况好、进一步发展潜力大、代表产业发展方向的企业作为部分股东。这种企业与金融机构的结合能为企业的成长提供长期、及时和稳定的资金来源。更为重要的是，这种结合能为企业通过兼并、合并、收购等方式迅速扩张提供金融中介服务；(3)针对民营金融实力小、抗风险能力差，对多大程度介入西部开发存在较大顾虑的情况，政策性金融可以充当“最后贷款人”或“最终偿债人”的特殊角色，对民营金融所从事的符合政策目标项目的贷款给予偿还担保、利息补贴或再融资，以此解除这种后顾之忧。
（四）农村金融和外资金融的传导作用不可忽视
首先是农村金融。它是政策性金融在农村发挥倡导作用的基础，而农村金融本身就是政策性很强的金融形式。不能用一种金融制度框架来僵化西部农业产业化进程对农村金融的多种资金需求，不同的资金需求主体和发展阶段对农村信用合作社、农村合作银行、农村股份制银行等不同金融制度安排应该有各自的选择权。值得注意的是农村邮政储蓄，邮政储蓄吸收了大部分农村资金和东部汇划西部的资金（劳务输出汇回），以前的做法是直接上划人民银行，人民银行通过再贷款将大部分分配给了国有商业银行，后者又通过系统资金调度将之调回到资金收益率高的东部沿海和城市！建议通过正式安排，将西部邮政储蓄的一定比例留给西部政策性银行，用以支持西部“三农经济”。政策性金融也可以充当农村金融的“最后贷款人”和“最终偿债人”。
其次是外资金融。外资金融扩大了政策性金融的倡导对象和传导途径，运作得当则可以吸引更多的外资。为了促成更多外资进入西部，除了要在审慎斟酌的基础之上实行必要的金融财税激励政策外，更重要的是政府要以开放的姿态、增进市场的姿态，建立长期稳定、公正透明、统一有度的游戏规则，将激励导向型外资政策改为规制导向型外资政策。由此，所谓西部要“以开放促开发”应该这样来理解，并予以实施：要在市场准入方面、机会均等方面实行优先开放，建设开放型经济，既包括对内开放，也包括对外开放；既包括对物质、要素和技术的开放，也包括对观念、思想和知识的开放；既包括政府管理经济、社会的方式与理念的开放，也包括人们对什么是社会公正，什么是制度效率的理解的开放。
五、总结
政策性金融主导西部大开发中的资金配置是由大开发的资金需求性质、政策性金融的特殊功能和金融制度改革的市场化取向内生决定的。当资金需求与政策供给相一致时效率损失的可能性就大大降低了。政策性金融占主导、商业金融为基础的金融运行模式，可以极尽金融体系的整体功能，而代价最小。这样，西部大开发中最令人担心的资金配置效率和使用效率问题就可以迎刃而解。