国家公职人员财产申报的伦理研究，本文主要内容关键词为：伦理论文,财产论文,公职人员论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出：“研究论证建立国家公职人员财产申报方面的法律制度”。本文拟从行政伦理角度对此问题进行研究。
一、国家公职人员财产申报的行政伦理法制定位
所谓国家公职人员财产申报制度，就是通过行政伦理立法，要求公职人员在任职之初、任职期间，在规定的时间以及离职之后的一定期间内向相关机构报告或公布自己及共同生活的亲属的财产状况。公职人员财产申报于1766年首先在瑞典施行。1883年，英国《净化选举与防止腐败法》规定，各候选人在选举结果公布之后，必须按照规定申报其竞选中各项费用的开支情况，并向社会公开。但是，严格意义上的公职人员财产申报制度则是从发达国家20世纪70年代行政伦理法制化开始。到80年代，一些发展中国家也陆续通过制定行政伦理法，实施公职人员财产申报制度。
美国实施公职人员财产申报制度的关键推动力，是20世纪70年代发生的“水门事件”。该事件推动了1978年国会通过了《美国政府伦理法》。1989年1月，美国总统布什向联邦政府3700名高级行政人员发表了“本届政府决心维护行政伦理”的演说。1989年4月国会通过了布什总统提交的《1989年伦理改革法》，规定了更为严格的伦理标准和更为完备的财产申报制度。
加拿大政府于2003年9月1日开始实施的公务员行政伦理手册，即《公共服务的价值与伦理规范》规定：避免和预防可能引起利益冲突的情形，或避免和预防利益冲突的出现，是公务员维持公众对公共服务客观公正信心的主要方法之一。公务员要向部门领导提交“机密报告”。机密报告主要说明公务员的资产、接受礼物、款待和其他相关利益问题，以及是否在外兼职或参与可能引起利益冲突的活动的问题。
《联合国反腐败公约》也提出公职人员财产申报制度化的要求：各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，制订和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策，这些政策应当促进社会参与，并体现法治、妥善管理公共事务和公共财产、廉正、透明度和问责制的原则。为了打击腐败，各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，在本国公职人员中特别提倡廉正，诚实和尽责。各缔约国均尤其应当努力在本国的体制和法律制度范围内适用正确、诚实和妥善履行公务的行为守则或者标准。各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，酌情努力制定措施和建立制度，要求公职人员特别就可能与其公职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报。各缔约国均应当考虑根据本国法律的基本原则，对违反依照本条确定的守则或者标准的公职人员采取纪律措施或者其他措施。在不违背本国宪法和本国法律制度基本原则的情况下，各缔约国均应当考虑采取必要的立法和其他措施，将下述故意实施的行为规定为犯罪：资产非法增加，即公职人员的资产显著增加，而本人无法以其合法收入做出合理解释。
我国是该公约2005年12月14日生效后即施行这一国际法的首批国家之一，也应制定实施国家公职人员伦理法。
二、国外公职人员伦理法中关于财产申报的规定
国外公职人员财产申报制度普遍采取了伦理立法的形式，使之得以有效施行。这里，我们重点研究美国和韩国的公职人员财产申报制度的伦理立法。
（一）美国政府伦理法中关于财产申报的规定
美国目前施行的《1989年伦理改革法》提及：(1)提交“财务公开”报告的对象。按照行政级别，从高到低依次为总统、副总统、行政部门职务级别是GS-16级（含）以上人员、军方机构中职务级别是0-7级（含）以上人员、职务属国家机密、涉及国家政策制定的非资深官员、政府伦理办公室主任及所有被委任的部门伦理官员、年度总统办公室提名人、副总统及国会议员的提名参选人、由总统提名至参议院的被委任者以及美国法律特别定义的国会议员、雇员、司法官员、司法雇员等。
(2)“财务公开”报告提交时间。正在履职的上述人员，必须在任职30日内，提交内容完整的财务公开报告；由总统提名、需经参议院批准的被委任者，必须在得知提名后5日内，提交有关收入、及截止被提名日前所收受的其他财务情况。总统办公室、副总统、国会议员的提名人或参选人，必须在被提名后30日内，或参选年度的5月15日前，提交内容完整的财务公开报告。
(3)“财务公开”应涵盖的内容。正在履职的人员提交的财务公开报告中，必须包括前一年度中获取的下列经济利益：(a)价值超过200美元的非工资性质的其他收入，比如各类分红、租金、股份；(b)来自非亲属给予的，价值超过250美元的交通、住宿、旅行或娱乐性质的礼物；(c)持有的市场价值超过1000美元的任何权益，比如投资或交易获利；(d)累计5000美元（含）以上的任何个人存款；(e)价值超过10,000美元的债务；(f)价值超过1000美元的任何出售或交换所得，比如房产、股票、债券、期货以及其他形式的证券交易。另外，如果该人在履职前一年曾在其他组织或企业任职，报告中还需包括因此所收取的，价值超过5000美元以上的酬金。除必须报告上述收入的价值外，还需附加简短的来源、类型说明。尚未履职的提名人需要提交的报告中，应包含一些附加的说明。两类报告人还需要提供与配偶和非独立生活子女有关的收入信息。
(4)“财务公开”报告的递交。财务公开报告的递送部门有两个：政府伦理办公室和报告人任职的部门伦理办公室。竞选提名人、参选人的财务公开报告需要提交至联邦选举委员会。有关部门收到财务公开报告后，应当签注收取日期。如果没有根据规定递交财务公开报告，或蓄意提供虚假报告，相关负责人应当上报总检察长，总检察长可以在任何适当的联邦地区法院对该人提起民事诉讼。
(5)“财务公开”报告的公开。所有提交的财务公开报告原则上都应该向公众公开，除非提交人具有特殊不宜公开的身份，比如中央情报局、国家安全局的工作人员。公众有权查看可以公开的“财务公开”报告，但是不得利用获取的信息用于商业目的、政治资金的募集或筹款、或其他非法用途。有关部门将对递交的“财务公开”报告保留6年，这期间对公众有效公开，期满后，除非涉及某项正在进行中的调查，否则予以销毁。
(6)“财务公开”报告的复审。有关部门应在收到报告60日内，予以复审。复审结果不同，规定也不同。如果复审结果认为“财产公开”报告的信息均合法有效，则标注意见后，签署。如果复审后，认为报告中信息不够完整，则告知报告人需要附加的信息内容，和必须提交附加信息的期限；如果复审后，认为报告人存在违规违纪行为，相关部门将告知报告人，给予其解释的机会，同时允许报告人在规定期限内，自行采取措施，予以更正。各部门的伦理办公室均可以在其权限内，对本条例提供咨询意见，给予解释说明。
（二）韩国公职人员伦理法中关于财产申报的规定
《韩国公职人员伦理法》于1981年12月31日以总统令的形式颁布。“总则”第一条指出：“本法目的是把公职人员、公职候选人的财产登记和财产登记公开并予以制度化；是对利用公职取得财产、公职人员申报礼品、退职公职人员的就业制定限制性规章，防止公职人员不正当的财产增值，确保公务的公正性，确立为国民的服务者即公职人员的伦理准则。”第二条强调：“国家必须使公职人员献身于公职，保障公职人员的生活，努力确立公职伦理准则。”
第二章第四条“登记对象的财产”规定：1.登记义务者需登记的财产指符合下列各款之一的人员的财产（包括无论冠以何种名义、但事实上为其所有的财产和向非营利法人捐助的财产以及国外的财产）。(1)本人。(2)配偶（包括具有事实上的婚姻关系者）。(3)本人的直系亲属。2.登记义务者需登记的财产如下：(1)关于不动产的所有权、土地使用权和转卖权。(2)矿业权、渔业权以及其他有关不动产规定所确定的可以使用的权利。(3)下列各目之一的动产、有价证券、债权、债务以及无形财产权。(4)在联营公司、合资公司及有限公司中所占的份额。
《韩国公职人员伦理法》特别强调了“诚实履行登记义务”：登记义务者在登记的财产以及其价格、取得日期、取得经过和来源等资料中，不得有虚假的记载；对公职人员伦理委员会的登记事项审查，应诚实地响应；在公职人员伦理委员会对登记事项进行审查时，应诚实地响应。《韩国公职人员伦理法》并在第五章“补则”中规定了“拒绝登记财产之罪”和“提出虚假资料之罪”：处以一年以下徒刑或1000万元以下的罚款。
三、关于推进我国公职人员财产申报制度的建议
（一）建立我国公职人员财产申报制度，需要通过相关的行政伦理立法，对公职人员财产申报做出具有法律或法规效力的规定。财产申报伦理法制的基本框架包括：申报的宗旨（目的）、申报主体、申报范围、申报时间、受理机构、违反责任、执行监督、解释及生效日期。其中，申报主体应为一定职级的公职人员及其家庭成员（配偶、受抚养的子女等）；申报时间应包括现职申报，就职申报和离职申报，定期申报，即时性申报；申报内容应包括收入、动产和不动产、债权和债务、股权、有价证券、现金及银行存款、贵重物品和无形资产等。还要通过立法建立相对独立的公职人员监督机构，按照全面、真实、公开的原则进行监督。对于申报的财产，要求如实、及时申报，不能遗漏或者弄虚作假；如无特殊情况，财产申报材料应通过规定程序向社会公开。对违反者的惩罚既要有经济处罚，也要有党纪、政纪处分，还要有刑事责任追究。
（二）实施公职人员财产申报制度是一个系统工程，要全面充分准备并慎重选择时机。关于公职人员财产申报并公开已经成为社会关注的热点，一些公民甚至学者都在热切期望尽快实施，若干基层单位也在进行试点。但是，这并不意味我国全面实施公职人员财产申报制度的条件已经成熟。一方面，正在进行的试点单位需要加强指导，公职人员财产申报公示后必然带来大量后续工作。另一方面，我国普遍实施公职人员财产申报一定要避开国际金融危机时期。1993年，金泳三在宣誓就任总统的次日就公开了自己的财产，接着又对《韩国公职员伦理法》进行修订，并依据该法大力推行公职人员财产申报，将前总统卢泰愚、全斗焕推上审判台，被誉为世纪大审判。其国内民众支持率达到90%。然而，在任期结束前夕，金泳三的支持率却降到10%，被迫赦免了卢泰愚、全斗焕，中止了公职人员财产申报制度和金融实名制。重要原因即是韩国当年实施公职人员财产申报时准备不足，导致大量资金外逃，使韩国在亚洲金融危机中遭到重创。
（三）建立国家公职人员财产申报方面的法律制度要与行政伦理法制建设相结合。对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的。行政伦理法制是实施“依法治国与以德治国相结合”的重要举措。“研究论证建立国家公职人员财产申报方面的法律制度”，需要借鉴国际成功经验，将公职人员财产申报纳入行政伦理法制建设的大系统工程之中。就是说，只有高度重视并切实加强行政伦理法制建设，才能逐步有效建立并实施我国公职人员财产申报制度。