论长江三角洲一体化进程中的地方政府间关系，本文主要内容关键词为：长江论文,地方政府论文,进程论文,关系论文,洲一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
广义上的长三角包括江苏、浙江和上海两省一市，而狭义上的长三角则分别包括上海市、江苏的南京、苏州、无锡、南通、常州、扬州、镇江和泰州以及浙江的杭州、宁波、绍兴、嘉兴、湖州和舟山，总计15个城市。随着形势的发展，长三角逐渐突破了传统的地理学概念，而演变成集地理学、经济学和政治学于一体的复合性概念，而且，经济学和政治学意义上的长三角越来越引人注目。人们对长三角的关注，又集中在地方政府间关系上。而长三角地方政府间关系是一种错综复杂的多边多级关系。多边关系，是指江苏、浙江和上海两省一市之间的横向水平关系；多级关系，既包括省级行政区划内部的纵向垂直关系，也包括互不隶属的城市之间的“等级”关系。由于现代社会的经济发展主要体现为城市经济的发展，而长三角15个核心城市之间的关系又具有典型代表意义，因此，我们分析的重点也将在这15个互不隶属的城市间关系展开。
无论是狭义长三角还是广义长三角，其发展在全国不仅具有举足轻重的经济意义，而且具有十分重要的政治意义。就经济意义而言，其对国民经济的贡献率(即在全国GDP中所占比重)已经分别从1991年的12．3％和16．5％提高到2003年的19．5％和23．9％，12年间平均每年递增0．6个百分点。而且这种递增趋势还将持续若干年。自1991年至今，全国的经济总量成长5．4倍，广义长三角的经济总量成长7．8倍，而狭义长三角的经济总量更是成长8．5倍。由此我们可以得出一个基本判断：1992年不仅成为中国经济体制的分水岭，而且成为中国经济发展的一个新的里程碑，并在事实上成为长三角经济提速的成长年。就政治意义而言，长三角的发展不仅是实现社会主义现代化战略的一支主要力量，而且是辐射中西部地区的重要动力之一，从长远来看，它的发展将因辐射能力的增强而有利于缩小东中西部地区差距，尽管目前地区间差距仍在拉大。此外，长三角的发展将提升南北互动的水平和层次，有利于国民经济的整体协调发展。
然而，经济与政治上的重要性并不是长三角一体化的充分条件，因为这仅仅意味着对一体化的进程提出了日益迫切的要求。事实上，长三角一体化的进程不仅远远落后于现实的经济发展水平，而且也大大滞后于经济发展的需要。而对于这一点已有越来越多的人表示认同并给予承认。我们认为，一体化进展之所以迟滞不前，关键在于长三角政府间关系没有得到理顺和及时重塑。
由于中国正处在社会转型、经济转轨、价值转向和文化转流等全方面的深刻变迁时期，因此这一变迁过程中必然伴随着层出不穷的新情况、新矛盾和新问题。而长三角作为中国的战略发展极，其发展的良好态势还将持续下去。但是，一个基本的判断是，因为制度及制度得以有效运行的机制缺失或不健全，导致这样一个令人困惑的结果，在中国发展越快的地方，所出现的新情况、新矛盾和新问题也越多。目前长三角事实上已经遭遇到一系列前进中的新问题，而归根结底，我们认为，这一系列问题的肇因乃是地方政府间关系的失调和失控，而地方利益博弈与权力互动的制度性规范疲软或缺位，则是长三角政府间关系未能理顺和重塑的根本原因之所在。
新型关系的建立，必须依赖于以下四种路径才能达成。
1．建立平等互信的政治对话机制。对话机制必须依托平等互信的政治基础，这是新型政府间关系得以建立的首要条件，也是其他相应机制得以建立健全的政治前提。由于长三角地方政府间关系呈现为纷繁复杂的多边多级关系，尤其是狭义长三角各城市政府间的关系更为微妙。江、浙、沪15个核心城市等级分明，但又互不隶属，形成了一个无直接隶属关系的等级链，即“省级城市(上海)——副省级城市(南京、杭州、宁波)——地级中心城市(苏州、无锡、绍兴等其他城市)”。这一等级链既凸现出15个城市法律地位的不平等，也凸现出它们之间政治地位的不平等。而法律地位和政治地位的不平等，加大了平等对话和有效协调的难度。在这种情况下，平等的政治对话机制不可能真正建立起来，从而阻碍一体化进程的顺利进展。而法律与政治地位的不平等，其逻辑延伸必然会拓展到互信领域，从而影响到互信的水平。因此，新型地方政府间关系的建立，有赖于平等互信的政治对话机制的尽早建成。
2．建立互惠互利的利益调节机制。利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。利益调节机制必须本着差别原则和互惠性理念，才能提供一种恰当的利益兼容。政府间关系实际上是一种“权力配置和利益分配的关系”，而其内涵“首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。四者并列，以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵”(谢庆奎，2000)。因此，利益关系成为地方政府间关系的核心问题。当利益调节机制运作良好时，地方政府间关系发展就比较顺利；反之，当利益调节机制失灵或激励乏力时，地方政府间关系发展就比较缓慢，甚至还可能出现一定程度的倒退。利益分配问题由此成为“区域协调发展的核心问题，也是重复建设和地方保护主义顽症久治不愈的根源所在”(石忆邵、王克强，2002)。从这里我们可以得出一个悖论性质的结论，即利益调节机制可能成为长三角一体化发展的根本性动力，也可能成为长三角一体化发展的制度性瓶颈，而其中的关键则是互惠互利的利益调节机制能否得以建立并得到健全。
3．建立及时高效的问题磋商机制。长三角作为我国经济发展最快的地区之一，自然而然地也成为遭遇新情况、新问题和新矛盾最多的地区之一。而应对新形势下各种层出不穷的区域性重大问题，需要长三角多边多级政府能够摆脱囚徒博弈困境，切实建立起及时高效的问题磋商机制。目前的省(市)长联席会议和长三角市长峰会已经带有问题磋商性质，但往往其宣传意义大于实质意义，因此，重大问题磋商机制远远落后于形势发展的要求，这在一定程度上加剧了长三角地方政府间关系协调的困难。时至今日，长三角已经面临着许多重大的全域性问题。生态环境恶化问题，产业结构趋同问题以及重复建设问题等等，在现阶段依然很难得以彻底有效地解决，而各地方政府对有些全域性重大问题的严重性仍然认识不足，或者即使是意识到了问题的严重性和危害性，但鉴于集体行动的逻辑是否一致还存在着不确定性和“判断的艰难”(罗尔斯，2002)，因此，在问题磋商机制缺失的情况下，各地方政府比较理性的选择就是不作为或无作为。一个最具有解释力的例子就是生态环境问题中的“太湖悲剧”(或称“公湖悲剧”)。在太湖流域，坐落着“上海、苏州、无锡、常州、湖州、嘉兴等重要城市”，而且太湖流域“国民生产总值占到了长江三角洲地区的2/3，是长江三角洲地区的精华所在。但每年各种工农业和生活污水排放量却高达32亿吨，占全国的1/10，从而导致水质严重恶化”(刘荣增、崔功豪、冯德显，2001)。虽然太湖治理工程已经启动了若干年，但太湖水质仍未出现根本性好转，而“公湖悲剧”问题似乎还有持续下去的势头。“公湖悲剧”得以长期延续的一个重要原因，即是长三角各地方政府未能联手共建一个及时高效的重大问题磋商机制，而只要这一制度缺失继续存在，那么包括生态环境在内的所有全域性重大问题都难以及时有效地得到解决。因此，尽快建成及时有效的问题磋商机制具有紧迫的现实意义。
4．建立科学合理的权力调控机制。新的发展机遇要求长三角各地方政府必须推行“有为”的治理之道，这是竞合式范式的必经之路。而竞合式范式之于长三角发展的重要性与必要性，我们认为在前面已经得到了充分的论证。但是，有为政府必须是一个有限政府和有度政府，它必须在竞合的限度内活动，尤其是政府的公权力必须在竞合的限度内运作，这实际上就是一种有效的权力调控机制。我们曾经指出，政府是拥有强势权力的实体，权力不仅是一种能量，而且也是一种动量，也就是说，权力富于扩张性、侵略性和进犯性(陈国权、李院林，2004)。因此，对政府公权力的有效制约和调控始终是公共管理的核心任务之一。令人担忧的是，长三角的政府公权力并没有一个科学合理的调控机制为其运作提供活动空间，各个地方政府的公权力所发挥的作用被明显扩大化了。有一个非常明显的例子能够很好地证实这一论断，即长三角产业结构的严重趋同。中国长三角网站转引《经济日报》(2003年8月24日)的有关数据引人深思，长三角经济圈“十五”高新科技产业发展规划中，集成电路产业的同构性达35％，纳米材料为48％，计算机网络为59％，软件产业为74％。当然，我们可以怀疑或质疑趋同率的准确性和精确性，但是，产业结构严重趋同已经成为一个公认的严峻事实。实际上，产业结构严重趋同，是政府公权力调控和约束机制乏力所导致的结果。因此，长三角在主动推行有为治理之道的过程中，能否成功地规避由公权力不当使用及滥用造成的政府替代市场之风险，主要依赖于各地方政府间能否协力共建一个科学合理的权力调控机制。总而言之，科学的权力调控机制，决定着有为治理之道能否取得真正的成效；合理的权力调控机制，决定着有为治理之道取得成效的程度。
如果平等互信的政治对话机制、互惠互利的利益调节机制、及时高效的问题磋商机制以及科学合理的权力调控机制能够尽早且顺利地构建起来，那么，长三角多边多级的政府间关系将能够得到全面理顺和重塑，依托于竞合式“有为高治”导向的新型关系范式，长三角将迎来新一轮快速发展的战略机遇期。
摘自《江海学刊》（南京）2004．5．92～98