中国农村剩余劳动力转移的历史变迁：政策回顾和阶段评述，本文主要内容关键词为：中国农村论文,劳动力转移论文,剩余论文,阶段论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C924.24 文献标识码：A 文章编号：1002-6924(2008)07-004-012
一、引言
中国是农业大国，农村剩余劳动力数量庞大，加快农村剩余劳动力的转移，不仅是推进中国城市化、现代化发展进程的需要，更是从根本上解决我国“三农”问题的关键所在。正如刘易斯在其“二元经济结构理论”中所指出的那样，随着现代生产部门劳动边际生产率的不断提高，传统农业部门劳动边际生产率的不断下降，甚至为零或复数，在无限劳动力供给条件下，传统农业部门的劳动力将不断向现代生产部门流动，直至二元经济结构消失。中国长期存在的固化了的城乡二元经济结构决定了未来很长一段时期内仍将有大量农村剩余劳动力向城市非农产业继续转移。因此，关注中国农村剩余劳动力的转移，从历史的角度来理解中国农村剩余劳动力转移的变迁过程，对于更好地制定加快农村剩余劳动力转移的政策无疑是必要的。
从发达国家经验来看，农村剩余劳动力的转移是每个国家或地区工业化过程中的必经阶段。作为世界上人口最多的发展中国家，农村剩余劳动力的转移早已成为中国工业化、城市化发展过程中不可回避的问题之一。但是，发达国家或地区农村剩余劳动力在工业化与城市化的进程中同步完成转移的一般经验在中国却没有得到验证，这是中国农村剩余劳动力转移过程区别于其他国家或地区的特殊性所在。已有的研究表明，[1]政策和体制是影响劳动力转移的重要因素，政策的变迁对于劳动力的流动有着极大的导向作用。对于中国农村剩余劳动力转移的历程来说，政策与体制的烙印更是无处不在。正是基于这一思路，有必要对中国农村剩余劳动力转移的演进过程进行回顾、评述，并试图从农村剩余劳动力转移的角度，对中国工业化与城市化未能同步发展的原因进行分析。
二、1949-1978：从“鼓励进城”到“严格控制”下的农村剩余劳动力转移
新中国成立初期，在特殊的历史条件和国际背景下，中国政府选择了先国计后民生、先生产后生活的发展思路，确定了迅速实现工业化和优先发展重工业的国民经济发展战略，这种迫于当时环境的战略选择使国家的建设重心完全转移到城市。从1950年到1957年的短短几年间，大批农民进入城市，转为工业企业工人。据资料显示，[2]1952年全国城市人口7000万人，1957年增加到9949万人，1960年更达到1.3亿，城镇人口比1953年猛增了6000万，占全国总人口的比重由1953年的12.5%上升到19.7%。
但是，在城市得到发展的同时，农村、农业发展的落后与农产品的严重短缺现象却日益突出。为保证城市居民生活的正常供应和工业原材料的积累，中央政府于1954年开始实行粮食等农产品统购统销的分配体制，这种以低价、计划为基本特征的分配体制严重影响了农民的生产积极性。1958年，中央政府又发起了轰轰烈烈的大跃进运动。在全国各地农村普遍成立的以政社合一和集体统一经营为特征的人民公社组织，更使得农业生产大幅度萎缩、农产品产量大幅度下降，甚至在全国范围内大面积出现饥荒，这更进一步挫伤了农民的生产积极性。为了应付物资的极度匮乏，中央政府开始严格限制公众生活需求的增长。在这样的背景下，国家开始调整政策，大批城市人口被迫返乡。从1960年到1964年间，全国净减少城市人口3788万人。[2]
与此同时，限制农村人口自由进入城市的户籍管理制度也应运而生。1958年1月9日，国务院颁布《中华人民共和国户口登记条例》，明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明。”自此，中国开始实行城乡有别的户籍管理制度。此后的20年中，这种以城乡分割为标志的二元户籍制度以及由此衍生出的二元劳动力市场就业制度和城乡差别的社会福利待遇一直没有得到根本性的改变。
三、改革开放三十年：从“允许流动”到“公平流动”下的农村剩余劳动力转移
如果说改革开放之前中国实行的是以严格控制为特征的农村劳动力转移政策的话，那么，改革开放之后，随着解放思想观念的深入人心，中国的农村剩余劳动力转移政策开始发生变化。依照中国政府对待农村剩余劳动力转移政策的态度上的变化，我们将改革开放之后中国农村剩余劳动力转移的历史演进过程划分为五个阶段。
（一）1979-1983年：“控制流动”下的农村剩余劳动力转移准备阶段
1978年召开的十一届三中全会在中国历史上具有划时代意义，会议重新确立了解放思想、实事求是的指导思想，实现了以经济建设为中心，从僵化半僵化到全面改革、从封闭半封闭到对外开放的历史性转变。这次会议之后，中国城乡经济体制都发生了一系列的根本性转变，中国数量庞大的农村剩余劳动力队伍，也开始了新时期下的转移之路。
1.时代背景与相关政策
客观来讲，中国改革开放政策的实行，是从农村经济体制改革即推行家庭联产承包责任制率先开始的。以包产到户为基本特征的家庭承包责任制的推行，从根本上动摇了人民公社制度的存在基础，带动了农民的种田积极性，加速了人民公社制度的瓦解和农产品统购统销制度的改革，甚至部分地消除了农民自主流动的体制性障碍。随着农村经济体制改革的迅速推进，家庭联产承包责任制的普遍实行，农产品产量大幅度提高，农民也开始拥有了财产权和自身劳动力的自由支配权。这一时期外出农村劳动力以江浙等沿海一带的工匠和青年劳动力为主，他们凭借自己的一技之长和吃苦耐劳的精神开始向城市流动，但总体来说，人数仍不算多。若以出县为标准，改革之初全国流动就业的农村劳动力不超过200万人。[3]
在改革之初资本等生产要素稀缺的条件下，中国政府不得不选择带有浓厚行政色彩的计划经济体制来保障以资本密集型为标志的重工业发展战略的实施。这一体制下，市场不再是引导要素资源配置的机制，取而代之的是以计划分配为特征的政府机制将包括劳动力在内的各种生产要素与资源，按照产业发展的优先次序进行统一配置。很自然地，为了优先保障城市重工业发展，以户籍差别为标准的城乡人口和劳动力分割市场以及相关的就业和福利制度逐渐形成。在这种带有浓厚行政干预色彩的劳动力资源配置方式的直接作用下，迫于城镇就业压力和国内经济环境，中国政府对农村剩余劳动力转移采取了严格限制、控制流动的政策。
1980年8月，中共中央、国务院颁布《关于进一步做好城镇劳动就业工作的意见》，提出要清退来自农村的计划外用工，对农业剩余劳动力，要采取发展社队企业和城乡联办企业等办法加以吸收，要控制农业人口盲目流入大中城市，控制吃商品粮人口的增加。要压缩、清退来自农村的计划外用工。对于确需从农村中招工的，要从严控制，须经省（市、自治区）人民政府批准。
1981年10月17日，中共中央、国务院又颁布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，指出要严格控制农村劳动力流入城镇，对农村多余劳动力，要通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇。对于农村人口、劳动力迁入城镇，应当按照政策从严掌握。对于违反政策将家居农村的干部子女和亲属的户口迁进了城镇的，必须坚决制止和纠正。情节严重者，要给予必要的纪律处分。并指出，今后农村人口迁入城镇的要严格履行审批手续，公安、粮食、劳动等部门要分工合作把好关，不要政出多门。要严格控制使用农村劳动力，继续清退来自农村的计划外用工。同年12月，国务院又颁布《关于严格控制农村劳动力进城务工和农业人口转为非农业人口的通知》，进一步强调企业、事业单位要严格控制从农村招工。
2.实施效果与阶段评述
资料显示，[4]1981年与1978年相比，中国农业劳动力增加2320.1万人，其中种植业劳动力增加2000万人，非农产业劳动力减少122.7万。农业劳动力在农村总劳动力中所占份额由1978年的90%上升到1981年的90.9%，非农产业劳动力份额则由1978年的10%下降到1981年的9.1%，这充分说明了这一时期国家对待农村剩余劳动力转移的政策方向。
这一时期，一系列农村政策的实施使农业比较利益得到明显提高。一方面，由于当时国家对农业投入的大量增加，带动了连续近五年的农业大丰收，这不仅增强了农业作为基础产业对国民经济发展的承载能力，也为下一阶段农村剩余劳动力的转移准备了相应的物质和资金条件；另一方面，以家庭联产承包责任制的落实为标志的农村经济体制改革，使得农民拥有了经营自主权和择业自主权，这为农村社会资源的重新配置创造了充分条件，使得在计划经济条件下，长期被掩盖的农业劳动力剩余现象得以显现，为大量的农村剩余劳动力为向城镇非农产业的转移作好了准备。这个短暂的农业劳动力回流阶段，为在此后进行的农业剩余劳动力的大量转移准备了充足的条件。
这一时期中央对农村剩余劳动力流动所采取的严格控制政策，其原因有以下几点：一是计划经济时期，国内粮食供给不足，尤其是农副产品供应量远不能满足人民的需要，农业机械化的落后仍需要大批的农业劳动力从事农业生产；二是经济发展水平不高，大量城镇待业青年亟待安排就业，同时，大批知青的返城加重了城镇原本就存在的就业压力；三是计划经济时期形成的发展战略和城乡隔绝的体制还没有完全破除，也从某种程度上阻碍了城乡间劳动力的正常流动。总的来看，这一时期政府一方面解开了对城镇职工流动的禁锢，提出实行合同工、临时工、固定工等相结合的多种就业形式来解决城镇就业压力，一方面又进一步强化对农村劳动力流动的管理，严格控制农村剩余劳动力向城市的转移。回顾这段历史，政府采取的严格控制农村劳动力流动的政策虽然阻碍了城乡间劳动力的正常流动，但在当时的社会环境下，具有一定的历史意义。
（二）1984-1988年：“允许流动”下的农村剩余劳动力大量转移阶段
这一时期，对于中国的农村剩余劳动力而言，可以称得上是转移过程中难得的放宽政策时期。
1.时代背景与相关政策
进入上世纪80年代中期以来，农村经济体制改革的进一步深化使得早已凸显的农村剩余劳动力问题更加突出，大量农村剩余劳动力从黄土地上析出，成为待转移劳动者。同时，随着中国经济改革的中心向城市的转移，城市第二产业的壮大与第三产业的兴起在解决城镇人口就业问题的同时，也为吸纳农村剩余劳动力提供了就业空间。内在的动力与外在的拉力都要求改变以往以严格控制为标志的农村劳动力转移政策，在这样的时代背景下，中国政府开始放松对农村剩余劳动力转移的限制。
1984年1月1日，国务院颁布《关于1984年农村工作的通知》，指出允许农民自筹资金、自理口粮，进入城镇务工经商。这一政策的变动标志着中国实行了近30年的限制城乡人口流动的就业管理体制开始松动。1984年10月13日，国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定对进城务工、经商、办服务业的农民及家属，凡在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，均应为其办理入户手续，统计为非农业户口。1985年1月1日，中共中央、国务院发布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》也明确指出鼓励技术转移和人才流动。1986年7月12日，国务院颁布《关于国营企业招用工人的暂行规定》，指出企业招工，凡符合报考条件的，城镇和农村人员均可报考。1988年7月5日，劳动部国务院贫困地区经济开发领导小组颁布的《关于加强贫困地区劳动力资源开发工作的通知》中，更是指出应将大力组织劳务输出作为贫困地区劳动力资源开发的重点。
2.实施效果与阶段评述
这一时期，国家开始允许农村剩余劳动力的自由流动，对应于当时的国家政策，农业劳动力的转移呈现出两个不同的阶段特征。一是农村剩余劳动力高速转移阶段（1984-1985年）。随着农村经济体制改革的不断深入，这一阶段农村的经营方式和分配方式都发生了重大变革。农村产业结构的剧烈变化，导致农村就业结构也随之发生转变，加上这一时期国家允许甚至鼓励农村剩余劳动力流动的积极政策，因此，这一阶段突出表现为农业剩余劳动力以空前规模向非农产业转移。1984与1981年相比，非农产业劳动力增加2248.5万人，非农劳动力占农村总劳动力的份额由9.1%上升到15.5%。①这种非常规的快速转移，虽然加快了我国农村产业结构的重组，但也从某种意义上暴露出我国农业基础脆弱的基本国情。
二是农村剩余劳动力转移趋缓阶段（1985-1988年）。自1985年开始，中国农业进入五年徘徊阶段，薄弱的农业基础对其他行业的支持能力不断减弱，这反过来也限制了社会对农业剩余劳动力的吸纳能力。与此同时，改革过程中出现的各种问题对农村剩余劳动力转移的约束程度也不断提高。因此，这一阶段农业剩余劳动力转移虽然仍在进行，但转移速度和转移规模都明显下降。1985-1988年期间，非农劳动力只增加1899万人，仅为前四年增长额的51%；非农产业劳动力占农村劳动力的份额由17.7%上升到21.4%，由前一阶段上升的6.4%下降为3.3%。②这一切都表明，农业剩余劳动力的超常规转移已经转入趋缓阶段。
此外，不能忽视的一个事实是，在上个世纪80年代中期迅速崛起的中国乡镇企业也成为农村剩余劳动力转移的重要渠道。1984到1988年，乡镇企业从业人员增加到9545万人，1984、1985年乡镇企业每年新增就业近2000万人。[5]
这一时期政府开始放松对农村剩余劳动力流动的管制，政策安排上允许、甚至鼓励农村剩余劳动力的地区交流、城乡交流并开始重视贫困地区的劳务输出工作。对于其中的原因可以从以下三方面给予解释：一是农村经济体制的改革提高了农民种田的积极性，促进了农产品产量的大幅度增长，基本上能够满足农民进城就业所需的粮食供给；二是随着城市经济体制改革的全面推进，新增了大量的就业机会，需要大量吃苦耐劳的农村劳动力；三是伴随着人民公社的解体和农产品统购统销制度的改革，部分地消除了农民自主流动的体制性障碍。总的来说，这一时期国家积极、明确的指导政策，使得农村劳动力的转移和流动进入了一个较快增长的时期。
（三）1989-1991年：“控制盲目流动”下的农村剩余劳动力逆转阶段
由于前一时期大量农村剩余劳动力盲目涌向城市带来了各种社会问题，这一时期政府对上个时期实行的农村劳动力流动政策进行了局部的调整，加强了对盲目流动的农村劳动力的管理。
1.时代背景与相关政策
随着上个时期开始实行的一系列允许、鼓励农村劳动力流动政策的逐步实施，大规模的农村剩余劳动力涌向城市，跨地区流动，这种无计划的劳动力转移给当时的经济发展、交通运输、社会治安、劳动力市场管理等方面都带来了一定的负面效应。同时，由于治理经济环境、整顿经济秩序造成了城市与乡镇企业新增就业机会的减少，也使得农村劳动力的转移和流动的空间缩小。因此，自1989年起，国家开始对前一个时期实行的农村劳动力流动政策进行局部调整，以加强对农村劳动力盲目流动的管理。
1989年3月，国务院办公厅颁布《关于严格控制民工外出的紧急通知》；4月10日，民政部、公安部也联合颁布《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》，指出各地政府需采取有效措施，严格控制当地民工盲目外流。1990年4月27日，国务院颁布了《关于做好劳动就业工作的通知》，指出对农村富余劳动力，要引导他们“离土不离乡”，因地制宜地发展林、牧、副、渔，办好乡镇企业，开展多种服务业，搞好农村建设，就地消化和转移农村富余劳动力，防止出现大量农村劳动力盲目进城求职的局面。针对当时大量农民涌向广东等沿海地区打工的情况，同年2月，国务院办公厅还颁布了《关于劝阻民工盲目去广东的通知》，以控制大规模农村剩余劳动力盲目流向广东地区的局面。1991年10月24日，针对我国海南和广东等沿海省市发生严重自然灾害，农村地区灾民外流的现象，民政部颁布《关于进一步做好劝阻劝返外流灾民工作的通知》，明确要求各地政府防止灾民外流和劝阻劝返外流灾民，高度重视可能出现的大批灾民外流问题。
2.实施效果与阶段评述
这一时期，农村劳动力大规模转移带来的各种社会问题日益凸显，国家开始着力控制农村剩余劳动力的盲目流动。同时，随着改革过程中各种问题的不断涌现，国家逐步开始了对经济领域的治理整顿工作。1989年，国家明显加大力度控制社会总需求，当年货币投放量较上年减少470亿元，全社会固定资产投资压缩将近500亿元。随之而来的是销售量骤降，市场疲软，1989年全年社会商品零售总额实际下降7.7%，这是自1962年以来从未有过的现象。随后是生产资料销售不畅，全国物资系统生产资料销售额较上年实际下降18.2%。[5]社会总需求的骤然下降，严重制约了社会总供给的增长，城镇公有企业、私营和个体生产、乡镇企业等均出于萎缩状态，生产总量的压缩，也限制了对劳动力的需求，因此，伴随着国家控制农村劳动力盲目流动的政策，农业剩余劳动力的转移进入了逆转阶段。
这一时期政府对农村剩余劳动力流动政策的安排以控制盲目流动为主导方向，其原因在于：一是农民无计划的跨地区流动对当地的交通、治安等社会环境带来了一定的负面影响，国家不得不出面干预；二是随着经济体制改革的不断深入，各种新问题逐渐显露，治理经济环境、整顿经济秩序也造成城镇与乡镇企业新增就业机会的减少，这也使得农村剩余劳动力转移和流动的空间缩小。总的来说，这一时期，尽管国家控制农村剩余劳动力的盲目外流，但其政策调整并没有像计划经济时期那样一刀切地清理、清退农村劳动力，而是在保留大部分允许农村劳动力流动的政策、措施的基础上，通过组织实施农村劳动力开发就业的试点，加强对农村劳动力盲目流动的管理。
（四）1992-2000年：“规范流动”下的农村剩余劳动力转移加速阶段
自20世纪90年代初期始，中国政府对待农村剩余劳动力转移的政策开始发生根本性的变化。从这一阶段的制度变迁历史来看，由上一时期的允许流动，逐渐演变为上世纪90年代中后期的规范流动。
1.时代背景与相关政策
自1992年以来，国家对农村劳动力流动的政策开始发生变化，由控制盲目流动到鼓励、引导及实行宏观调控下的有序流动，在对小城镇户籍管理制度进行改革的基础上，逐步实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动的就业制度。
1993年11月，中共中央颁布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出要鼓励并引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移，以及地区间的有序流动。1993年11月，劳动部颁布《关于印发（再就业工程）和（农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程）的通知》，指出要在主要输入、输出地区间的农村劳动力流动就业实现有序化，即输出有组织，输入有管理，流动有服务，调控有手段，应急有措施。要建立针对农村劳动力流动就业的用工管理、监察、权益保障、管理服务基本制度。
1994年8月8日，劳动部颁布《关于促进劳动力市场发展，完善就业服务体系建设的实施计划》，指出要在短时间内建立起完善的就业服务体系。1994年11月17日，劳动部又颁布《关于农村劳动力跨省流动就业的暂行规定》，首次规范流动就业证卡管理制度。
1995年9月19日，中共中央、国务院办公厅颁布《关于加强流动人口管理工作的意见》，明确指出近期要促进农村剩余劳动力就地就近转移；提高流动的组织化、有序化程度；实行统一的流动人口就业证和暂住证制度；整顿劳动力市场。
1997年5月20日，国务院颁布《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》，指出应当适时进行户籍管理制度改革，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。同年11月，国务院办公厅颁布《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》，指出近期应加快劳动力市场建设，建立健全劳动力市场规则，明确劳动力供求双方、中介服务以及市场管理的行为规范，维护劳动力市场的正常秩序。
1998年6月9日，中共中央、国务院颁布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，指出各级党委、政府和有关部门必须把国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作列入重要议事日程，实行党政“一把手”负责制，并纳入政绩考核的重要内容。要继续鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转移，合理调控进城务工的规模。1998年9月洪灾过后，国务院办公厅颁布《关于做好灾区农村劳动力就地安置和组织民工有序流动工作意见的通知》，指出在就地安置为主的前提下，开展有计划、有组织的劳务输出，引导民工有序流动。同年10月，中共中央又颁布了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，指出为适应城镇和发达地区的客观需要，要引导农村劳动力合理有序流动。
2000年1月17日，劳动部颁布《关于做好农村富余劳动力流动就业工作的意见》，指出要建立流动就业信息预测预报制度；促进劳务输出产业化；发展和促进跨地区的劳务协作；开展流动就业专项监察，以保障流动就业者合法权益。
2.实施效果与阶段评述
自1992年开始，国家对农村剩余劳动力转移的政策发生了积极的变化，国务院及各部委纷纷颁布各项法令、法规，鼓励、引导农村剩余劳动力在宏观调控下有序流动。总的来看，从1992年起，我国农村剩余劳动力转移的步伐都是在不断加快的，但我们仍要认识到这一阶段农村劳动力转移的态势并不稳定，具体而言，我们可以大致作如下划分：
1992-1996年，新一轮“打工潮”兴起。这一时期我国经济体制改革取得了阶段性成功，蓬勃发展的乡镇企业以及城市对农村剩余劳动力的吸纳能力显著增强，大批农村剩余劳动力迅速转移，广大农村地区纷纷出现了新一轮的打工浪潮。
1996-2000年，转移步伐放慢。这一时期由于我国出现经济过热的现象，国家开始实施经济软着陆政策，以应对当时经济体制改革过程中出现的各种问题。国家对产业结构实施战略性调整政策，一大批国有企业重组与改制产生了大量的城镇下岗职工，使这一时期城市对农村剩余劳动力的吸纳能力急剧下降。同时，受资金不足、技术含量较低、组织结构不健全等自身发展“瓶颈”的影响，这一时期的乡镇企业也受到了结构性冲击，大批乡镇企业纷纷倒闭，其吸纳劳动力的能力也被削弱。因此，这一阶段呈现出农村劳动力转移步伐放慢的局面。
从控制盲目流动到鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动，总的来看，新时期下政府关于农村剩余劳动力流动的政策指导方向是积极鼓励、规范流动。值得注意的一点是，1998年以后，伴随着国有企业体制改革的深入，涌现出了大批的城市下岗职工，这一阶段实施再就业工程已成为各级政府的重要任务。在这种背景下，虽然国家的大政方针仍继续强调要合理有序引导农村剩余劳动力转移，但部分省市出于优先保证城镇职工就业的考虑，出台了各种限制农村劳动力进城务工的规定和政策，这些地方性法规、政策显然有失公平。
（五）2000年以后：“公平流动”下的农村剩余劳动力转移稳步加快阶段
自2000年下半年开始，国家对于农村剩余劳动力转移的政策方向由上一个时期的“规范流动”向“公平流动”转变，农村剩余劳动力的转移步伐稳步加快。
1.时代背景与相关政策
自2000年以来，我国经济发展速度连年攀升，社会局势稳定，为缩小传统二元经济格局下城乡差距逐渐拉大的局势，国家更加重视农村、农业工作。随着各种有利于农村、农业发展政策的推出，我国又兴起了新一轮的劳动力转移浪潮。在这一背景下，国家关于农村剩余劳动力流动的政策发生了明显的积极变化。
2000年7月20日，劳动保障部、国家计委、农业部、科技部、水利部、建设部、国务院发展研究中心7部委联合颁布的《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》中指出，要改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制。2000年6月13日，中共中央、国务院颁布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。
2001年3月15日，第九届全国人民代表大会四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中指出，要打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动。破除地区封锁，坚持城乡统筹的改革方向，推动城乡劳动力市场逐步一体化。2001年3月30日，经国务院转批的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》中指出，各地区和部门要通过改革小城镇户籍管理制度，引导农村人口向小城镇有序转移，加快农村富余劳动力转移，带动农村经济和社会全面发展，促进小城镇健康发展，加快我国城镇化进程。2001年5月，国家计委颁布的《国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划》中指出要打破垄断和地区保护，除个别特大城市外，要改革城乡分割的就业制度，取消各地区针对农民和外地人口制定的限制性就业政策。积极开展面向城镇迁入人口的各类社会服务，要高度重视为迁入人口提供创业、就业、生活等方面的条件。中心城市要建立劳动力市场信息网络，提供求职和用人等方面的就业服务信息。在住房、子女教育、医疗等方面，对进城务工的农民提供普遍服务。同时，加强实施城镇化战略意义的舆论宣传，在城市中形成接纳新市民的社会氛围，促进进城农民与城市社会的融合。
进入2003年以来，农村剩余劳动力转移中的“先锋队”——农民工群体的保障权益问题受到了社会各界的广泛关注。2003年3月20日，劳动和社会保障部颁布《关于农民工适用劳动法律有关问题的复函》，明确指出凡与用人单位建立劳动关系的农民工（包括农民轮换工），均适用《劳动法》与《企业职工工伤保险试行办法》。同年12月25日，财政部、劳动保障部、公安部、教育部、人口计生委联合发布《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》，明确指出：将劳动力输入地政府涉及农民工的治安管理、计划生育、社区管理等有关经费，纳入正常的财政预算支出范围。要求各地劳动保障部门要按照“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，进一步清理限制农民进城务工就业的歧视性政策，努力营造城乡劳动者公平就业的政策环境。
2004年2月29日，建设部颁布《建设部关于进一步解决拖欠农民工工资问题的紧急通知》，要求各地政府要明确责任，做出表率，首先抓紧付清政府投资工程拖欠的工程款和农民工工资，并落实责任追究制度，采用法律、经济和必要的行政措施，督促拖欠农民工工资的企业尽快偿付。对恶意拖欠和拒不按计划偿付的，要依法严肃处理。涉嫌犯罪的，要移交司法机关处理。同年6月1日，劳动保障部颁布《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，要求各级劳动保障部门要统一思想，提高认识，高度重视农民工工伤保险权益维护工作。同年6月25日，劳动和社会保障部颁布《关于加强跨省劳务输出工作有关问题的通知》，明确要求劳务输出地与劳务输入地要加强对跨省劳务输出工作的组织领导。同年9月6日，劳动和社会保障部与建设部联合颁布《关于印发〈建设领域农民工工资支付管理暂行办法〉的通知》。同年12月16日，劳动和社会保障部颁布《关于开展春风行动完善农民工就业服务的通知》，要求各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局），落实国务院关于进一步改善农民进城就业环境的有关要求，加强对进城求职农民的就业服务，在全国范围内开展完善农民工就业服务的“春风行动”。要通过开放公共职介机构，推荐诚信民办职介机构，表彰优秀民办职介机构，打击非法职业中介组织，净化劳动力市场，改善就业环境，使进城求职农民得到及时有效的就业服务。并明确指出：要向进城求职的农村劳动者提供免费就业服务，加强和改善对民办职介机构的管理服务。
2005年2月7日，劳动和社会保障部颁布《关于废止〈农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定〉及有关配套文件的通知》，进一步改善农民进城就业环境，清理和取消限制农民进城就业的政策。同年9月2日，劳动保障部等九个单位联合颁布《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知》，要求各地高度重视解决拖欠农民工工资问题，认真调查掌握企业拖欠农民工工资情况，推进建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制。同年5月11日，劳动保障部颁布《关于加强建设等行业农民工劳动合同管理的通知》，要求各地重视农民工劳动合同管理工作，规范签订劳动合同、完善劳动合同内容。同时，加大劳动保障监察执法和劳动争议处理工作力度，加强对农民工劳动合同管理的组织领导。
2006年1月21日，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》颁布，要求各地政府，各直属机构，充分认识解决好农民工问题的重大意义，坚持以“公平对待，一视同仁；强化服务，完善管理；统筹规划，合理引导；因地制宜，分类指导；立足当前，着眼长远”的原则，抓紧解决农民工面临的突出问题，形成从根本上保障农民工权益的体制和制度。之后，为贯彻落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》精神，更多的保障农民工权益的法规一一颁布。2006年4月8日，劳动和社会保障部联合国家开发银行颁布《关于实施农民工培训示范基地建设工程的通知》，旨在提高我国产业工人特别是农民工的整体素质，增强培养技术工人的能力，解决国民经济发展中技术工人严重短缺这一社会发展瓶颈问题。同年4月29日，劳动和社会保障部颁布《关于贯彻落实国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见》，要求各地劳动和社会保障厅（局）建立农民工工资支付保障制度，合理确定和逐步提高农民工工资水平、严格执行劳动合同制度，加强劳动保障监察执法，切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工，逐步实行城乡平等的就业制度，进一步做好农民转移就业服务工作。同年5月16日，劳动和社会保障部颁布《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》，要求开展农民工参加医疗保险扩面行动。同年5月17日，劳动和社会保障部颁布《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知》，要求各地全面推进农民工参加工伤保险，用三年左右时间，将矿山、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内。同年10月16日，劳动和社会保障与国家开发银行办公厅联合颁布《关于下达农民工培训示范基地建设工程备选项目和第二期试点项目的通知》，确认了22个农民工培训示范基地建设工程试点项目，要求各部门落实责任、加快推进、将此项工作在年内取得实效。同年10月27日，国家安全生产监督管理总局联合国家煤矿安全监察局、教育部、劳动保障部、农业部、建设部等多部委颁布《关于加强农民工安全生产培训工作的意见》，指出要充分认识到加强农民工安全生产培训工作的必要性与紧迫性，各相关责任部门要按照职责分工落实培训责任，加强组织领导，采取有力措施，切实抓出实效。同年12月5日，劳动和社会保障部与建设部联合颁布《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》，针对建筑业这一农民工较为集中、风险程度较高的行业，要求各地劳动保障部门和建设行政主管部门加快推进建筑施工企业农民工参加工伤保险工作。
2.实施效果与阶段评述
自2000年以来，在良好的政策环境下，中国农村剩余劳动力外出务工的人数不断增加，截至目前，我国已有1.2亿左右的农民务工群体在城镇从事着非农产业，[6]这个数字已经超过了世界上任何一个一般经济体的劳动力数量。
从上述政策回顾我们可以看到，这一时期关于加快农村剩余劳动力转移的政策法规较以往明显增多，仅2006年一年就有近十部法规出台。从政策的内容来看，新时期下的政策在注重合理引导农村剩余劳动力有序转移的同时，更加重视转移过程中的公平、融合问题。具体表现在：一是重视城乡劳动力市场一体化的建设，取消对农民进城就业的各种不合理限制，为城乡统筹就业赋予了新的含义；二是重视转移过程中诸多方面的配套改革，重视农村劳动力流动中涉及的工伤、医疗、养老、子女教育、住房等社会保障问题。总的来说，中央政府及有关部门在改革城乡二元分割体制，推动城乡劳动力市场一体化建设方面，已经开始迈出实质性的步伐，农村剩余劳动力的转移和流动正在进入一个崭新的发展时期。
四、结语
回顾历史是为了更好地展望未来，从中国农村剩余劳动力转移的曲折历程来看，我们不得不承认政策与体制在中国农村剩余劳动力转移变迁过程中所起到的重要作用。如前所析，农村剩余劳动力转移问题将是中国未来发展中长期面临的问题，因此，制定公平、合理的政策法规，切实保障转移过程的顺利进行是我们当前工作的重中之重。
注释：
①数据来源：据《中国统计年鉴》（1981-1984年）整理。
②数据来源：据《中国统计年鉴》（1985-1988年）整理。
标签：小城镇论文; 农村人口论文; 中国的人口论文; 农村论文; 农村改革论文; 控制计划论文; 农业发展论文; 城镇人口论文; 人口问题论文; 工作管理论文; 农民论文;