科技资金绩效审计框架设计及应用研究——以国家科技重大专项资金为例，本文主要内容关键词为：科技论文,为例论文,专项资金论文,绩效论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、科技资金绩效审计的重要性和必要性 近年来，我国的科技事业发展进入重要的战略机遇期。2005年和2011年，国家先后发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要2006－2020》和《国家“十二五”科学和技术发展规划》，并作出了建设创新型国家的重大战略决策。为贯彻落实规划要求，中央和地方财政逐步建立了财政科技投入稳定增长机制。根据财政部公布的数据，2006年到2012年，全国科技支出年均增长22.73％，2012年已达到4452.63亿元，七年来累计达24200亿元。一方面，随着国家对科技创新的重视，科技财政投入快速增长；而另一方面，科研领域的违法违纪案例又频频曝光。科技资金的使用绩效逐渐成为政府和社会广泛关注的焦点，加强科技资金的绩效审计成为众望所归。 当前，绩效审计已成为现代审计的主流形式之一，加强对科技资金的绩效审计也是推动和完善国家治理、促进提高资金使用效益和科技事业长远健康发展的有效途径。近年来，注册会计师积极参与对科技资金的绩效审计工作，取得了不少的经验和成绩。但目前从总体来看，针对科技资金的绩效审计研究还不够完善：一是系统性研究较少，研究范围通常局限于微观层次，即以某项科技资金的绩效评价指标或某个科技支出项目绩效为研究对象，分析内容较为单一，覆盖面不广；二是多集中于科技资金运用结果的绩效评价，忽视了对资金的配置环节，导致审计评价也多局限在资金的“运行绩效”层面，忽视了资金的“配置绩效”；三是与科技资金本身的特点相结合来进行绩效审计的分析研究较少，大部分仍停留在资金的财务管理角度，难以突出科技资金的政策性、导向性和对地方政府及社会资金投入的带动作用；四是对科技资金绩效审计如何具体开展缺乏研究，对科技资金绩效审计的目标、重点、方法等尚无全面的研究，对实践的指导作用不强。可见，开展对科技资金全方位的绩效审计研究将有助于解决上述问题，增强对科技资金绩效审计的指导性，进一步提高科技资金使用效益。本文将从政府审计的视角来探讨科技资金绩效审计，希望对注册会计师接受财政、科技等部门委托开展的绩效审计提供参考和借鉴。 二、科技资金绩效审计框架设计 科技资金是重点用于支持科技方面的基础研究、应用研究、技术开发和转化、科研条件改善以及普及交流等专项事业的财政资金，如科技重大专项资金、产业技术研究与开发资金、中央补助地方科技基础条件专项资金、科技富民强县专项行动计划资金、科普惠农兴村计划专项资金等。根据其特征，绩效审计框架主要包括以下几个方面： (一)对科技资金的绩效审计总体分析 开展绩效审计前，首先要对审计的科技资金进行总体情况的调查，具体包括以下方面： 一是科技资金总体支出情况及变化趋势。搜集近三年审计的某项科技资金的支出总体情况、支出结构(按照分配部门、分配地域等因素)以及增减变化趋势，了解增减变化的原因。 二是科技资金的管理分配情况。查询科技专项资金的管理办法，了解该项资金的设立背景、历史沿革，设立目标和原则，管理机构和职责、分配管理流程、资金分配标准和方法、申报审批流程、资金管理模式和开支范围、绩效考评与监督管理方式等，主要用于判断资金分配管理使用的薄弱环节和政策规定的合理性、与目标的匹配度等。 三是科技资金的总体绩效情况。可搜集主管部门对资金投入使用情况的相关总结或绩效自评表等资料，了解科技资金总体的绩效及存在的主要问题。 四是该项科技资金在分配管理使用中遇到的外部影响以及初步了解到的问题等。可从互联网等外围环境搜集相关资料，重点了解资金支持的重点项目的建设运转情况，以及可能已暴露的骗取挪用资金等案件报道。 (二)科技资金绩效审计的框架 在上述科技资金总体分析的基础上，可进一步分析确定绩效审计的框架。具体包括以下几个方面： 1.审计目标的确定 绩效审计目标的确定应与审计的某项科技专项资金的设立背景和设立目标联系起来，突出专项资金的政策性作用，同时要注意几个原则：一是审计目标应该边界明确、内容具体。尽可能是一个清晰具体的体系，突出审计的重点，避免设立普适性的审计目标；要易于建立起审计目标与审计人员具体审计行为的直接联系，确保审计人员的审计工作统一于整个审计项目审计目标的需要。二是审计资源的配置应当与审计目标、审计内容具有高度的一致性。这要求把握两个平衡：一是当审计工作量超出可用审计资源的总量时，要围绕审计目标突出内容重点，舍弃次要审计内容；二是在专业审计内容上，要确定相关专业人员与专业设备是否具备，审计方式和方法是否有效，从而避免审计风险。 2.审计重点的确定 如何处理审计全覆盖和选择审计重点的关系是审计实务中经常遇到的两难问题。笔者认为，在既定的审计资源和审计时间限制的情况下，要实现全覆盖和突出重点的共同目标，一定要做好全面分析和备案。 具体而言，分为全面的科技资金审计和单项的科技资金审计两个层次。对全面的科技资金审计，应结合近几年科技发展规划确定的重点来选择，同时通过分析各单项科技资金总量和占比、单项资金的投入使用年限以及资金的重要性程度来确定审计重点。在确定审计重点后，对于未纳入重点的单项资金做好总量分析和趋势分析，同时在项目计划中备案，在后续年度的审计项目中，按计划分年度作为审计重点，力争在5～10年相对较长的审计期限内实现全覆盖。 对于单项的科技资金审计，由于专项资金政策性较强，审计重点的确定不能仅仅局限在微观层面，应从宏观和微观两个层面进行分析。 在宏观层面，分析和评价应从我国经济社会发展的大局和面临的突出矛盾出发，关注政策性、安全性和可持续性。政策性是指科技资金支持的研发等经济活动涉及的国家宏观政策是否完善、是否得到有效执行；安全性是指科技研发过程和成果的安全性、知识产权的保护以及对国家经济安全(包括国家信息安全等)的影响；可持续性是指科技资金支出本身发展或发挥作用的可持续性，以及对促进国家科技事业长远发展、推动经济社会可持续发展的作用。 在微观层面，分析和评价应当坚持以经济性、效果性、效率性为基础，密切关注重大违法违规问题和经济犯罪案件。经济性是指科技资金在分配管理使用系列活动中耗费的资源最少，主要关注的是资金投入和使用过程中的节约程度及资金使用的合理性，是否存在损失等；效果性是指科技资金投入对科技活动、科技发展产生的一系列效果，如科研成果、应用服务等，主要关注的是资金既定政策目标的实现程度及系列影响；效率性是指科技资金分配管理使用过程中的运转效率，包括时效性、资金使用的无效损耗等。 在确定好审计重点后，有必要建立一个具有针对性的绩效评价指标体系。适当的绩效评价指标应该具备客观性、相关性、代表性、可比性和可获得性等特点，可通过查阅与科技资金相关的政策文件、统计数据、专家意见、调查问卷或者绩效自评材料等确定。 3.审计方法的选择 一般而言，绩效审计可以有多种审计方法模式。根据审计切入点和重点的不同，结合科技资金的审计，绩效审计方法主要包括以下三种： 一是以结果为导向的方法。即将科技资金管理使用的结果作为审计的核心，将结果与政策明确要求达到目标、成效等对比分析、评价，如果结果不令人满意，再针对科技资金分配管理使用的过程或者控制系实施一定程度的检查，以确定产生问题的原因，主要适用于相关管理办法已对资金使用绩效有明确指标要求，或者曾经暴露出管理使用方面的违法违规问题的科技资金。 二是以控制系统为导向的方法。即对科技资金主管部门的内部控制进行分析、检查和测试，根据对实现资金使用绩效产生影响的重要程度来选择一些控制环节进行审计。如果存在明显缺陷，采取进一步的措施确定缺陷导致的问题和对绩效的影响，主要适用于分配管理使用环节较多、流程较长、主管部门内部控制不太健全的科技资金。 三是以“成本—效益”分析为导向的方法。即对科技资金投入的成本和效益进行分析和比较，既分析其正面效应，又分析其负面效应；站在公众的立场上来判断科技资金使用绩效，主要适合于科技资金投入较大、带来的成效和影响不易估量的科技资金。 具体审计中，可根据实际情况选择上述审计方法中的一种或者几种，配合常规的查阅资料、调查问卷、访谈、实地查看、比率分析等方法进行。 三、科技资金绩效审计应用研究——以国家科技重大专项资金为例 国家科技重大专项是我国通过核心技术突破和资源集成，要求在一定时限内完成的重大战略产品、关键共性技术和重大工程，对维护国家安全和提高综合竞争力具有重大战略意义。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020)》确定了集成电路、数控机床、油气开发、水体污染防治、大型飞机等16个重大专项，是截至2020年科技发展的重中之重。每年国家对科技重大专项的投入在科技投入中占据较大的比重。本文选择对国家科技重大专项资金的管理使用情况，利用前面提及的绩效审计框架设计绩效审计方案。 (一)总体情况分析 1.组织管理：国家科技重大专项的组织管理主要由科技部、发改委、财政部共同研究商定，协调组织单位是重大专项领导小组，主要负责对专项计划、组织实施、立项评估、监督验收等工作。具体的单个专项，有专项牵头组织单位来负责具体的实施。重大专项任务的承担实行法人负责制，法人单位是项目或课题实施的责任主体。 2.资金管理：重大专项资金实行多元化的原则，中央财政设立专项经费支持重大专项的组织实施，并引导和鼓励地方、企业、金融机构等方面的资金投入。对于民口的科技重大专项，针对项目特点分为前补助和后补助两种财政支持方式，前补助资金实行预算管理，后补助资金实行经费管理。重大专项资金由项目经费、不可预见费和管理工作费组成，其中项目经费包括直接费用和间接费用。 (二)现有管理模式存在的问题 根据近年来审计实践发现，科技重大专项的现有管理模式存在如下漏洞： 1.管理部门较多，可能因沟通协调不畅、整体规划不足导致专项资金分配散小、带动作用不明显问题；或因层层审核环节较多、时间较长，导致资金无法及时拨付的问题。
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