高层次人才引进区域性政策存在的问题及建议
郭号林1储凡静2
（1.天津美术学院，天津 300141；2.天津市高等学校师资培训中心，天津 300074）
摘 要 ：习近平总书记在党的第十九大报告中提出：“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”。只有拥有优质的人才资源，才能拥有科技创新的优势和主导权。目前，各地方政府都制定了高层次人才引进政策，积极抢夺海内外高层次人才以便更好地推动区域经济社会发展服务。通过考察国内主要经济区域的高层次人才引进政策，发现我国区域性高层次人才引进政策存在的主要问题，并提出相应对策。
关键词： 高层次人才；引进；区域性政策；建议
习近平总书记在党的十九大报告中提出：“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”。早在2015 年3 月，习近平同志在参加第十二届全国人大三次会议上海代表团审议时的讲话中明确指出“人才是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动，谁拥有一流的创新人才，谁就拥有了科技创新的优势和主导权”。一个地区的创新能力取决于本地区人才的创新能力，其关键离不开高端智力支持。目前，各地方政府都制定了高层次人才引进政策，积极抢夺海内外高层次人才为本地区服务，更好地推动区域经济社会发展。本文着重考察了国内长三角、珠三角和京津冀等区域的高层次人才引进政策，从重点区域人才引进政策为切入点进行分析，发现我国区域性高层次人才引进政策存在的主要问题，并提出相应对策。
一、国内主要区域高层次人才引进政策分析
1.人才界定范围与引才标准具有趋同性
目前，国内学界对“高层次人才”还未有权威、统一之界定，但基本共识认为：高层次人才是相对一般人才而言，在一定领域、行业中具有较强业务能力、科研水平及战略眼光的高端领军人才。[1]通过比较分析，当前国内主要区域在对待高层次人才范围的界定上呈现出趋同性的特点。第一，注重人才层级的划分，比如国内主要区域在人才范围上基本都区分国际级顶尖人才（大师级人才）、国家级高端人才、省部级高层次人才、市级高层次人才及其他高层次人才。第二，注重海外高层次人才的引进，积极引进具有海外教育或工作经历的中国籍或者华裔高水平人才。第三，对同一层级水平的人才，在引才标准上基本相同，如对所需引进人才的学历、职称和学术背景等方面的标准具有相似性。
2.人才政策吸引力受地区经济发展影响明显
区域经济发展水平与人才引进政策吸引力成正相关。一般而言，一个区域经济发展水平越高，其人才引进政策更加灵活和创新，更具有吸引力。我国高层人才分布极为不平衡，呈现出中西部地区人才向东部地区流动的特性，也就是东部地区由于经济相对发达其人才政策吸引力更强。而目前，我国的三大经济圈中，京津冀区域在一体化道路上远远落后于长江三角洲地区与珠江三角洲地区，区域整体经济实力不强，经济发展落后，形成了罕见的“环京津冀贫困带”。[2]因此，三大经济带虽然都形成了各自的城市群，但京津冀地区与长三角、珠三角区域相比较而言，人才引进政策的吸引力仍处于弱势，这主要源于经济发展弱势。随着雄安新区崛起，相信这一区域在高层次人才引进方面会出台更多具有吸引力的政策，缩小与其他经济带的差距。
3.引进人才类型和层次与区域产业结构联系紧密
从不同区域高层次人才引进的标准和条件比较可以看出，各地的人才引进类型和层次，因区域经济社会发展和产业结构的转变及定位不同而存在差异。比如，河北省在经济发展中的问题体现在经济结构不合理，粗放型经济增长方式没有转变，能源资源浪费现象普遍，环境污染极为严重，部分工业企业出现亏损现象。[3]河北省为了改变这一现状，一方面积极转变经济发展方式向集约化改变，加快转型升级、构建现代产业体系和走跨越提升发展之路。在高层次人才引进方面，重点引进在先进装备制造、新一代信息技术、生物医药、新能源、新材料、节能环保、新能源汽车等领域掌握关键技术，拥有能够促进企业自主创新和产品技术升级的重大科研成果的创新、创业人才。而长三角地区的杭州等地则更侧重高新技术产业、新兴产业和新兴学科的科技领军人才及重点产业急需的创新人才的引进。这表明，各地区都开始注重本地区产业结构的调整，由基础产业向更为高端化、精细化的产业方向发展，引进的高层次人才也重点围绕着重点产业和领域，从而推动相关产业的升级和提升。
二、高层次人才引进区域性政策存在的问题
1.政策制定主体存在一定局限
政策制定主体是直接或间接参与政策制定的行动者。一般可以分为两类，一类是官方主体，主要包括政党组织、权力机关、行政机关、司法机关。另一类为非官方主体主要包括人民团体、事业单位、研究组织、利益集团、公民个人等。
完全租赁模式下，投资主体拥有养老项目的特许经营权，在经营期内将项目进行出租，由承租的运营主体进行经营，运营主体不持有股权。投资主体的收入主要来自约定的租赁费用，不承担其他风险，运营主体自负盈亏。
在现代社会，公共政策是国家公共权力运行的具体体现，也是政府解决公共社会问题的重要途径。[5]高层次人才引进政策作为公共政策，是政府为了解决本地区经济社会发展中出现的智力支持不足问题而采取的重要手段。高层次人才引进政策协调性问题不仅包括政策制定过程中各环节之间的协调，还包括高层次人才引进政策本身和其他政策之间的协调性问题。以天津市“千人计划”为例，从政策的出台到落实往往要涉及到人事、组织、外事、公安、财政、税务等多个部门，还涉及到各级各部门人、财、物的资源分配，这都需要一系列配套政策的制定、以及政策有效的执行。但在实际制定高层次人才引进政策时，地方政府往往只注重中央的政策变化，不注意深入研究人才资源的特点和基层工作实际。[6]对人才规律研究的还不够细致，导致有的人才政策可操作性较差。在人才政策落地的实际操作中，相关部门配合度差，造成已落地的高层次人才与政府之间缺乏信任，人才满意度较低。有的地方在高层次人才引进工作中，过于要求形式，对形式要求的苛刻的后果是导致在人才引进过程中目标人选反感，认为政府机构在工作上过于僵化，不能从客观实际出发。有些地方引进高层次人才后，资金到位时间拖延过长或落实政策程序复杂，甚至资助资金被挪作他用，在很大程度上降低了高层次人才的热情和积极性。
政策制定主体是直接或间接参与政策制定的行动者。一般可以分为两类，一类是官方主体，主要包括政党组织、权力机关、行政机关、司法机关。另一类为非官方主体，主要包括人民团体、事业单位、研究组织、利益集团、公民个人等。
2.政策缺乏地区特色，同构化明显
各地区政府往往重视高层次人才引进政策的制定和实施，但对引进后是否发挥效用的考评往往流于形式，这种现象难免让人感觉有些虎头蛇尾。当前，各地区对高层次人才引进后的绩效考评还没有建立特别完善的体系和制度。究其原因主要有：第一，各地政府在制定高层次人才引进政策后，为进一步落实引才工作，比较注重人才引进的数量是否完成预期指标，毕竟完成引才数量指标是显性成绩，至于人才引进后是否能发挥预期效用无法判断。第二，人才引进后的考评采用的是政府主导式的办法，然而，各地政府还没有形成一套比较理想的高层次人才引进后的考评体系、配套政策和机制。考核或考评主管机构往往缺乏沟通，致使工作相对混乱。行业主管部门比较侧重人才引进后取得的业绩和效能的评价，财政部门更加关注人才资助资金使用情况的考核，而人才资助经费与人才业绩成果是否匹配常常被忽视。
市场与人才政策的契合度不够主要体现在市场对人才资源的配置不够完善，很多地区过于注重人才政策本身，特别是政策考核指标的实现，从而未能充分发挥市场对高层次人才资源的配置作用。“人力资源的市场化配置是以劳动力本身生产成本（人力投资）及用人单位对该项资源未来的劳动产出预期为基础，由企业与求业者供求关系决定的薪酬为条件，通过供求双方的自由选择而完成的。[7]由于各地政府着重高层次人才引进指标的竞争，从而在一定程度上弱化了人才对经济社会发展的作用和贡献率，最终导致的结果是很多高层次人才虽然名义上被引入，但实际上却成了摆设的“花瓶”，不能很好的服务于市场经济发展需要。一方面，政府或用人单位没有给引进的人才创造发挥作用和施展才华的平台，而只是为了完成引才指标，另一方面，在具体政策落实中忽视了市场对高层次人才资源的配置与需求。笔者认为，“花瓶”现象的存在绝不是个例，无论是企业还是机关事业单位，不少引进的高层次人才都未能按照引进前的预定目标和计划达到成效，对高层次人才而言，要能发挥真正的实效不但需要政府或单位给予资金支持，更需要外部环境支持。
3.高层次人才的绩效考评体系不健全
纵观国内主要经济区域，许多城市和地区生产布局重复、产业结构相似、职能同化现象较为突出，导致各地区的人才政策也趋于相同，缺乏地区特色。比如国家“千人计划”政策出台后，不少地方都几乎照搬制定了本地区的海外高层次人才引进政策。这种人才政策同构化导致不同城市之间对人才的恶性竞争，在资金和人才福利等方面层层加码，不仅无谓地消耗了政策资源，还变相鼓励了一些所谓高端人才游走于不同的城市之间，故意抬高自己的身价，以获得额外利益。[4]人才政策同构化还带来一个不利影响，就是导致各地的人才引进政策缺乏地区特色，没有充分利用城市历史已经形成的特色资源，比如地理位置、人文环境等特定因素。人才政策与城市中的特色资源契合度不高，不利于引进的高层次人才充分发挥效用。此外，不同地区为了完成引才指标，不断恶意竞争，甚至出现互挖墙脚的极端行为。用人单位的引才用才成本大幅提高，浪费了人力、物力和财力，区域内政策内耗严重。
4.高层次人才引进政策缺乏协调性
目前各区域在制定人才政策时均以官方主体为主导，因而在制定政策时呈现出一定局限性：①以上级机关或政府出台的人才政策为依据，制定本地区或本行业的人才政策，从而导致人才政策缺乏创新性。②政策的制定以政府为主导，人才引进单位和社会公众参与程度低，用人单位仅仅是被动的执行者，在政策制定中没有话语权。③政府制定政策时往往缺乏对基层单位的深入调研，很难做到自下而上的征求意见，即便向基层单位征求意见一般也都流于形式，从而政策在执行中会出现与现实脱节的现象。④正因有的人才政策不符合实际，与本地区的经济产业结构、市场发展需要不相匹配，从而使不同地域或者同一地域的不同行业的人才政策呈现出不平衡的特点。
文献[6]给出了总体X的分布函数F(x)的非参数贝叶斯估计,在该估计中取F(x)的先验分布服从Dirichlet过程.Dirichlet过程定义如下.
毕业之后，艾金森得到了幸运的眷顾，为一家英国电视公司制作喜剧。并迅速出现在了《恶搞九点新闻》的幽默短剧中。从此，他成为英国最为知名的喜剧演员之一。从1993年开始，他主演了《黑爵士》系列，并取得成功，也参与了该剧剧本的创作。
5.市场与人才政策的契合度不够
心流体验理论[10]是研究愉悦感内在动机的一种方法。在这个框架内，内在动机被概念化为一种体验状态，当个体在参与目标明确、能够获得及时反馈，以及能力与要求相匹配的活动时，会全神贯注地融入到活动情境中。能否进入心流体验的状态取决于是否建立一个感知能力和感知挑战相匹配的平衡点。[11]因此，学者们将心流体验定义为，个体在自身所拥有的技能与所接受任务的挑战之间形成相对平衡的比例[12]；或者从另外一个角度而言，即在特定服务情境中，人们在所接触到的挑战中能够感知到自身技能的匹配性，并由此形成绝佳体验。
三、完善区域性高层次人才引进政策的建议
1.拓宽政策制定的主体，使政策更加切合实际
《摩西五经》严令禁止人祭：“凡把自家子实献祭耻王者(禁迦南童子祭)，子民客籍克不论，一律处死：由当地民众扔石头砸死。”“耶和华最恨的恶行，他们一样不缺，都给众神干过；为了祭神，他们连亲生儿女都敢放火里烧了！”
通常情况下，一项公共政策的出台包括了“官方的政策制定者”和“非官方的参与者”这两种主体的参与。但在实际上，运作过程中存在着公共政策制定程序简单化和过程形式化的问题。[8]因此，为了进一步完善人才政策，使人才政策更加符合现实需要，还应该拓宽人才政策制定或参与主体：①加强不同行业人才引进政策的制定，充分发挥行业协会在高层次人才引进政策制定中的作用，通过行业协会调研考察本行业或领域所需人才，将行业协会有关调研结果或者人才引进建议作为重要参考，或者由协会制定人才引进政策，由财政给予一定支持。②注重用人单位的参与。实践中，政府机关在制定人才引进政策时往往更多考虑地方产业结构和经济发展情况，但对用人单位的需求没有给予足够的关注。我们说，经济、政治、文化是相辅相成的，任何一个地区的发展都不可能只抓某一个方面，而是要做到统筹全局，因此这就要征求不同用人单位、不同用人主体的意见或需求，汇总各样的数据，并进行分析，找出人才引进需求的规律。③支持社会公众参与。高层次人才引进政策同样应该注重民意，民意往往代表着某一个地区的人才需求，是调整人才结构的重要参考。有关机关应该采用多种方式来向社会公众进行调查，将那些有积极意义的意见或建议纳入人才政策制定之中。
2.建立地方特色，实施差别化高层次人才引进标准
如前文所述，我国不同区域或地区的高层次人才引进政策具有一定同构性。这表明，我国不同地区更多“借鉴”其他地区人才政策，甚至照搬中央出台的一些高层次人才引进政策，地区特色还不够强，还有待进一步与本区域经济、文化社会的发展深入结合。为此，各地区应该注重地方特色，实行差别化的人才标准。第一，注重城市影响力，打造有特色的地方名片，作为吸引人才的软件条件，将城市特色与高层次人才引进的标准相结合，做到“地利”。第二，在不同的经济发展阶段和产业结构调整阶段，务必顺势而为，调整高层次人才引进的结构。地方统计部门，应该及时向人才政策制定部门提供经济社会发展大数据，作为人才政策调整的参考。第三，将不同领域或行业的高层次人才引进标准和条件进一步细分和细化。深入考察不同行业或领域的人才的成长规律，切忌一刀切，不可简单的用学历或资历去评判所有行业或领域的人才标准。比如，艺术类人才的成长规律就非常具有代表性，不能只用学历、职称来作为衡量人才的标准，应更加注重艺术水平。第四，实行人才引进时评价的多元化标准。对于高层次人才而言，其评价标准应该是动态的，面向未来并具有一定前瞻性。2018 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，明确指出要科学设立人才评价指标。突出品德、能力、业绩导向，克服唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项倾向，推行代表作评价制度，注重标志性成果的质量、贡献、影响。也就是说，在人才评价机制上，应在注重人才代表性业绩成果的基础上，克服过去“四唯”的僵化机制，突出业绩和贡献导向，实现人才评价标准的多元化。不同区域在人才评价标准的制定上要结合区域特色和实际，强化人才服务区域经济社会发展中的作用。
3.加强区域内高层次人才资源共享，建立人才合理流动机制
目前，许多地区人才流失严重，“人往高处走”为人之常情，很多人才都流入优势之地。随着区域经济一体化的建设与深入发展，人才资源共享必将成为一种趋势。以京津冀为例，2011 年4 月的《京津冀区域人才合作框架协议书》中，在共享高层次人才智力资源方面，提出要定期交流两院院士、享受政府特贴专家等高层次人才信息库，建立三省市博士后管理部门之间的定期联系制度，建立高层次、高技能人才柔性流动机制和三地引智工作信息互通与成果推介合作机制，共享引智项目和专家资源等。[9]那么，随着区域经济协同发展及一体化，应该进一步完善资源共享机制。第一，建立高层次人才资源网络平台，使区域内引进的人才均录入平台人才库，不同地区可以通过网络平台查询人才信息，判断是否为本地区经济社会发展所需之人才。第二，不同地区人才主管机构与服务机构建立商调机制，为了解决短时期紧缺人才问题，可以与其他地区政府人才主管机构协商短期借调所需人才，以解燃眉之急。第三，强化区域间合作，建立高层次人才工作联席会议制度。目前京津冀地区为了加强一体化建设，已经在一定程度上建立了人才工作联系会议制度，但这种机制还需要进一步强化。通过以上制度或措施，可以进一步建立不同区域人才的合理流动制度，消除区域间人才引进的不正当竞争，做到人尽其才，才尽其用。
4.完善引才后的激励机制，引入第三方评估机构
激励手段可以分为物质激励和精神激励两种方式。要让人才引的来、用的好、留得住必须综合运用物质和精神激励两种手段，并应该更加注重精神层面的激励。例如，2009 年武汉出台的《中共武汉市委 武汉市人民政府关于在武汉东湖新技术开发区建设人才特区的若干意见》实施“3351 光谷人才计划”，对入选人才优先推荐其成为国家级重大科技及产业化项目，建立专项风险投资引导资金和风险补偿金，支持人才专职或兼职主持科技创新、成果转化，发挥东湖高新区留学人员创业园孵化器功能等手段集聚海内外高层次人才。还对高层次人才取得的发明专利和科研成果，优先推荐申报国家、省市有关科技奖励。这种政策兼顾物质激励，又凸显了精神激励，应该说更有利于高层次人才的落地生根。
另外，除了对人才进行激励之外，还应该完善对人才进行绩效考核或考评的制度建设，考核本身就是一种督促和激励机制。目前，各地区对引进的高层次人才的考核一般还是处于政府主导，用人单位配合的方式，这种考核方式往往流于形式，没有一套客观、务实、操作性强的系统，因此建议引入第三方评估机构。地方政府应该单独建立或者委托独立的机构对引进的高层次人才进行系统评价，这种机构的建立应该以行业为基础，在不同的行业或领域建立若干评估机构，一方面对人才进行评估，对人才的评估不仅要评估其在聘期内完成的业绩成果是否能够为用人单位带来实效，是否促进本单位、本地区的科技进步，还要评估人才所取得的业绩与人才资助资金的匹配度，是否将人才经费真正用在了刀刃上。另一方面对政府制定的人才政策进行评估，并将评估数据作为今后人才引进政策制定的重要参考。
5.择天下英才而用之，发挥市场对高层次人才的配置作用
习近平总书记强调，“择天下英才而用之，关键是要坚持党管人才原则，遵循社会主市场经济规律和人才成长规律。“充分发挥市场配置人才资源的决定性作用，必须推动人才管理部门减政、放权、松绑，消除对用人主体的过渡干预，把人才评价、选用、调配、奖励等方面的权力下放给用人主体。[10]高层次人才资源同样需要与市场紧密结合，以市场为主导，注重市场与人才资源的契合度。第一，各地政府应该进一步简政放权，让高层次人才需求单位拥有更多的自主权，提出符合自身实际情况的高层次人才引进需求，并给予适当的政策和资金支持。第二，加强对引进高层次人才的宏观管理，提升公共服务水平，强化监督保障等，在放管结合中提供优质服务。第三，各地政府要充分调研本地区市场对高层次人才的需求，注重人才成长规律，为引进优质高层次人才搭建更好的平台。
参考文献：
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Problems in Regional Policies of High-level Talents Introduction and Suggestions
GUO Haolin1,CHU Fanjing2
（1.Tianjin Academy of Fine Arts,Tianjin 300141,China;2.Tianjin Teachers Training Center for Higher Education Institutions,Tianjin 300074,China）
Abstract： General Secretary Xi Jinping pointed out in the report of the 19th National Congress of the Party that talents are strategic resources in realizing national rejuvenation and gaining an edge in international competition.Only by having high-quality human resources,can we have the advantage and leading power for scientific and technological innovation.At present,all the local governments have formulated policies for getting more high-level talents from all sources,in order to better promote regional economic and social development.Based on the study of high-level talents introduction policies in major economic regions of China,this paper discussed the main problems in these policies,and put forward some corresponding suggestions.
Key words： high-level talent;introduction;regional policies;suggestion
中图分类号： G647
作者简介： 郭号林（1981—），男，副研究员，研究方向：教育管理。
基金项目： 2018 年天津市教委社会科学重大项目“天津市高校高层次人才分类评价考核与数字化管理研究”（2018JWZD01）的阶段性成果。
（责任编辑：姚歆烨）