国外公共住房配置准则及退出机制，本文主要内容关键词为：住房论文,准则论文,机制论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 引言
第二次世界大战结束后，欧洲主要国家开始大规模建设公共住房，许多国家拥有相当数量的公共住房。自20世纪70年代以来，各国住房政策相继发生了变化，公共住房数量快速下降，导致公共住房供求失衡加剧，几乎每一个国家的公共住房需求都非常强烈且规模庞大[1]。能否公平、合理地分配有限的公共住房资源取决于两项政策设计，即资格标准与分配政策。因此，许多发达国家纷纷出台了一系列较为完善的公共住房配置准则及退出措施。梳理、归纳国外公共住房配置准则及退出管理中的实践经验，对推进我国公共住房合理、公平配置具有较为重要的借鉴意义。
二 公共住房配置准则类型及运用流程
1.公共住房配置准则的类型
在住房实践中，公共住房合理、公平分配面临着一系列问题，例如，哪些家庭可以入住公共住房？如何申请？谁将优先得到公共住房？等等。因此，公共住房分配政策也必须由一系列准则构成，具体而言，国外公共住房配置准则可划分为四种类型[2]。
第一，资格准则，即哪些家庭具备申请公共住房的资格。许多国家要求申请人必须满足年龄、收入等条件才具备申请资格。例如，大多数国家规定要求申请人至少年满18岁，除瑞典、丹麦等少数国家所有阶层居民均可申请公共住房外，大多数国家仅限最低收入家庭申请。
第二，选择准则，即申请家庭具有居住哪一类住房的权利。为保证将较为稀缺的、较大的住房分配给规模大的低收入家庭，选择分配对象时常采用房间数与家庭人口数的比率指标，有些国家还运用收入租金比指标将最低租金住房分配给最低收入家庭。建立在收入、租金基础上的选择准则旨在提高承租人的住房可支付能力，减少政府的租金补贴。
第三，排序准则，即确定各申请家庭配置住房的顺序。一般情况下，申请分配公共住房的家庭较多，为有序、高效地配置住房，公共住房管理部门要制定相应的规则对申请家庭进行排序，以确定分配住房的先后顺序。
第四，优先准则，即针对申请家庭的特殊情况，如何确定其申请的优先权。为了使一些面临住房窘境、迫切需要住房的特殊群体能较快地获得住房，许多国家也拟定了优先分配公共住房的准则。
在具体的公共住房分配过程中，通常将排序准则与优先准则一起使用，其原因是公共住房作为一种社会安全网络提供给那些最需要住房群体的公共资源，优先准则是确保那些迫切需要住房的家庭处在较为有利位次的必要条件。优先权往往赋予一些较为特殊的群体，如老年人、有子女家庭、无家可归者、刚离开监狱或机构的人、寻求庇护者、关键工人以及那些从邻里重构项目中搬离的家庭。
2.公共住房配置准则的运用流程
公共住房配置的四类准则在住房配置实践中并非单独作用，而是彼此密切联系，相得益彰，共同构成一套完整的公共住房配置准则体系。在配置过程中，四类准则综合运用，共同作用，发挥公共住房政策的效率、公平效应。
第一步，由公共住房申请人提出住房申请，经公共住房部门按资格准则审核，确定申请人是否符合资格条件，符合者成为公共住房候选人(有些国家还要求申请人先注册，审核通过即成为公共住房注册申请人)，否则，不具备享有租住公共住房权利的资格。第二步，公共住房管理部门根据既有公共住房供给结构、空置状况，选择与申请人住房需要相符的可选住房。第三步，按照排序准则、优先准则选择确定住房申请人的等候顺序。第四步，如果有符合申请人需要的可选住房腾退出来，即可将空置出来的住房分配给排序第一的申请人，申请人如果接受分配方案，则可以在要求的期限内搬进所分配住房，否则将住房分配给排序次位的申请人，原第一位申请人重新进入轮候状态。有些国家规定，如果住房申请人多次未接受分配方案，申请人将需要重新注册申请或直接失去公共住房申请资格。
三 公共住房配置准则的内容
1.资格准则
资格准则规定了哪些群体具有居住公共住房的资格，其主要依据是居民收入，这也是居民能否入住公共住房最基本的决定因素[3]。除瑞典、丹麦等少数国家外，世界上许多国家采用收入资格准则严格限制家庭获得公共住房的居住权[4]。
资格准则主要包括两个层面，即国家层面和地方层面。一般地，中央政府确定住房资格较为一般、宽泛的原则，较为详细的资格标准则由地方政府或社会房东制定。例如，在美国，地方公共住房机构在联邦政府指导意见下制定本地区的住房配置政策[5]；在英国，地方当局和住房协会在国家立法和指南的范围内确定所辖区域内公共住房的分配政策[6]。资格准则在不同国家、同一国家的不同地区存在着显著的差异。
国家层面的资格标准主要依据家庭总收入确定，总收入除工资外还包括各类补贴、福利、家庭投资利息等。例如，澳大利亚核算公共住房申请人收入时要计算家庭成员(18岁及以上成员)的工资、退休金或福利、大多数政府津贴、投资利息、子女抚养费和赡养费等；爱尔兰计算家庭总收入时要求包括所有18岁及以上成员的收入总和，但要扣除所得税、一般社会收费、政府津贴、教育奖助金、养老金、社会保险等(表1)。
大多数国家对申请公共住房的居民的收入有明确规定，但有的国家的相关规定并不清晰。例如，在澳大利亚和荷兰，国家层面的住房资格标准规定比较模糊；在瑞典则没有国家规定[1]。
地区层面的资格标准除了对收入的相关规定更加细化外，常居资格往往是申请的必需条件，同时，还需考察申请人的年龄、财产等是否符合要求。例如，除满足收入资格外，美国地方住房部门还要求审查申请人的犯罪、信用记录以及所有家庭成员的租赁经历。又如，澳大利亚新南威尔士地区要求公共住房申请人是澳大利亚公民或拥有永久居留权，满足无任何能预期地解决住房需要的财产、能够维持一份合理的租约、申请人至少年满18岁等条件。
在许多国家，一些有反社会行为的公共住房申请人即使满足收入标准等条件，也会被社会房东排斥在外，包括拖欠租金、损毁以前住房部门提供的住房而未予修复或未支付维修费用、滥用毒品或酗酒、有暴力犯罪记录、有精神健康问题以及其他行为问题的申请人。美国地方住房部门还规定，可能会对其他租户或公共住房项目环境产生不良影响的申请人也将被地方住房机构拒绝。对于此类被社会房东摒弃的家庭，仍可以通过两条途径获得住房帮助：第一，可以向非政府机构、教堂或其他慈善团体寻求住房救助；第二，由社会租赁部门内的特殊部门解决住房问题，如瑞典、法国、捷克、匈牙利、波兰等国家都设置了专门机构来解决此类群体的住房问题。
2.选择准则
选择准则要求不同的公共住房申请人与相应的住房类型相匹配，通常是家庭人口数与房间数相对应，旨在合理地利用公共住房资源，实现配置效率最大化。从国外实践看，各个国家和地区在公共住房建设方面较为明显的特征是按照家庭人口规模设定建设标准，因而，大多数国家和地区公共住房部门也严格遵循选择准则来配置公共住房，但也有部分国家在分配公共住房时并不要求申请人家庭规模与住房规模相匹配(表2)。许多国家和地区按家庭成员构成及需要配置相应类型的公共住房，例如，英国博内茅斯市根据家庭成员构成可分别配置带有1～4间卧室的住房[7](表3)。
3.排序准则
排序准则是确定公共住房申请人在配置住房过程中先后顺序的方法，地方公共住房部门根据此先后顺序列出等候名单。等候名单反映出保障人群对社会租赁住房的真实需求状况。从各国具体实践看，确定申请人配置顺序的方法主要有两种[1]。
第一，按等候顺序(年表)排序。主要按申请人注册的时间长短来确定排序位次，该方法虽简单但采用的国家不多。例如，在美国，等候时间是分配社会租赁住房的主要依据，但受到公共住房房源少的限制，申请资格条件非常苛刻；在荷兰，公共住房通常会先租给轮候时间最长的申请人[8]。
第二，按住房需求和等候顺序(年表)排序。许多国家和地区的公共住房部门将符合资格条件的家庭的住房需求放在重要位置，同时考虑等候时间来确定排序位次。此方法的采用使那些有特殊住房需要的群体在位次排序中占有明显优势。例如，自20世纪70年代起，加拿大和澳大利亚的公共住房部门除了一般的等候时间要求外，对住房需要的考量日益重视，在某种程度上使特殊需要群体所获得的住房在社会租赁住房中所占比重持续上升。
由于很难客观地界定申请人的住房需求状况以确定等候顺序，国外常采用三类公共住房需求评价及排序方法，即分类轮候法、优先点数法、考虑申请日期的优先点数法，其中，后两类方式使用的核心方法是计分制[9]。计分制是英国地方政府常用的一种分配排序方法[10]，荷兰、加拿大、澳大利亚、新西兰等国也采用此方法[9]。计分制通常采用复杂的评价系统对难以比较、权衡的不同情形分别赋以分值，从住房现状、配套设施、拥挤状况、等候时间、特殊需要等方面全方位地评价每位注册申请人的住房状况。例如，英国伦敦市公共住房部门根据是否缺乏居所、共用状况、配套设施、拥挤程度、城市联系、医疗需要等情形评价申请人的住房需求状况[11](表4)。
4.优先准则
优先准则是对排序准则的补充，主要针对那些排序不占优势但确有迫切住房需要的家庭。由于在排序中存在不可预见的情况，地方公共住房部门可能不得不在分配过程中采取灵活的方法，这意味着排名第一的申请人并不一定首先得到住房，甚至因区别对待而难以获得住房。在住房分配公开、透明的要求下，大多数国家制定了一套严格的优先制度以反映申请人住房需要的迫切程度，再按迫切程度来分配住房(表5)。
国外有的城市还将优先准则分为多个级别来确定公共住房申请人的优先程度。例如，英国贝里市根据申请人的情况、房屋需求等将优先准则分为6个优先级别，各级别组分别集中了住房需要程度大体相近的申请人，住房部门对住房登记申请人进行评估后将其编入相应的级别组[12]。优先准则规定，最高优先待遇应给予那些经评估认定房屋需要最迫切者，将其分在第1组，而被评定住房需要程度最低者则被编入第6组；各组中轮候时间最长的申请人将获得优先考虑。在优先分组中，还重点考虑了本地住房需要、可持续性住区规划等因素，譬如，现有承租人如果愿意放弃较大的房屋而选择(仍足以满足其需要的)较小的房屋，该申请人将获得比实际应享有优先级别更高的级别分组。
四 租约与退出管理
1.租约管理
除德国、瑞典等少数国家的公共住房部门与承租家庭签订无限期租约外，大多数国家与承租人签订固定期租约，一般租期为1－2年。例如，在加拿大，房东无义务提供任何特定长度的租约，其中，多伦多市的固定条款租约中租期一般为12个月；在美国，初始租赁持续期为1－2年，到期前需重新审定资格，续签租约。近年来，也有国家开始与承租人签订较长时间的租约，例如，自2006年10月起，澳大利亚新南威尔士的新租户视情形可以签订2年、5年或10年期租约，目前，5年期及以上的租约占70％以上[1]。
在租金设定及管理方面，一些国家的公共住房部门一般按租金与收入相匹配原则制定租金标准，即按承租家庭收入的一定比例设定应付租金[13]，同时对公共住房租金实行动态调整。例如，在澳大利亚、美国、加拿大、法国、德国、爱尔兰等国家，租赁期内公共住房部门会对承租家庭的经济状况进行审核(一般在租期结束前)，如果承租家庭经济状况好转，则被要求依据收入审核结果提高租金缴纳水平；若承租家庭收入超过资格线标准，则承租家庭不再具备承租公共住房资格，将被要求按市场水平缴纳租金或迁出公共住房[14]。
也有一些国家对公共住房租赁期内的租金不实行调整，例如，荷兰有些公共住房部门与承租人签订固定条款租约，在租约期内不再审核家庭收入，若承租家庭收入增长也不被要求随之调整租金，因而，有许多未必符合资格条件的家庭或高于平均收入水平的家庭长期居住在公共住房里[8]，只有当这些家庭搬迁并申请另一处公共住房时，才会再次被要求审核家庭收入。
2.退出管理
公共住房退出即随着承租家庭经济状况的好转，家庭收入因超过资格线不再具备公共住房申请资格，被公共住房部门要求迁出所住公共住房。从国外实践看，公共住房退出的处理方式有两类：第一类是租约到期后经公共住房部门审核，如果承租家庭收入超过资格线，租户也随之失去租约，此时要求承租家庭迁出公共住房，通过市场途径解决住房问题。例如，在美国，许多理性的承租家庭在境况改善后会及时搬出公共住房。第二类是租约到期后缴纳增补租金可继续承租公共住房。例如，在法国、德国和澳大利亚等国家，当承租家庭经济状况超出资格标准但未能及时迁出所居住房时，在支付除标准租金以外的增补租金后可继续租住公共住房。又如，在加拿大，如果经审核后的承租家庭收入足以支付市场租金，则按市场租金水平收取租金。第二类退出处理方式采用了渐进式的退出机制，公共住房部门将通过不断增加租金等方式促使不再符合资格条件的承租家庭从公共住房中迁出。
在国外，虽然许多国家都设计了合理的公共住房退出机制，但仍然面临“退出难”的困境。有些国家公共住房承租人的权益有严格的法律保障，公共住房部门很难撼动他们的权益。例如，在德国，公共租赁部门仅拥有全国5％的住房，超过一半的家庭承租社会或私人部门的住房，承租人作为一个整体已成为一个强有力的政治群体，除非拖欠租金等特殊原因，房东才能终止租约并要求租户迁出。在国外住房实践中，许多国家在某些情况下有驱离那些境况变好、不再具备居住资格的租户的政策安排，但政策执行起来时间比较长、成本比较高。例如，捷克共和国的公共住房部门驱逐租户需要6－12个月；匈牙利不得在冬季驱逐规模较大的承租家庭；在法国，驱逐租户则是一个漫长且代价高昂的过程。有的国家驱离政策的执行效果并不理想，如澳大利亚新南威尔士州在那些租金与收入相匹配的地区推出了一项驱离不再符合收入和住房需求标准的租户的政策，但在实践中仅有0.8％重新审核过的租约被终止，空出的住房数几乎可以忽略不计。
五 结论与启示
从国外公共住房实践看，大多数国家都拥有一套完整的公共住房配置准则体系，制定了详细、操作性强的准则内容，这些准则内容彼此联系，相辅相成，综合运用，对公平高效地配置公共住房发挥了重要作用。然而，不同的、不当的准则和工具的运用会导致一系列效率与公平问题。例如，确定和检验公共住房申请人资格标准除涉及高昂的行政成本外[15]，还容易发生两类错误，即苛刻的准入资格会导致社会排斥[16]，使公共住房房东面临房屋空置、租金损失(排斥住房困难对象，即漏报)；而条件放松又易导致承租人将房屋空置，降低公共住房的利用效率(接纳非住房困难对象，即误报)[17]。另外，在排序过程中实施计分制容易导致官僚化，导致计分分值难以反映住房申请人的真实需求和偏好等问题的出现[18]。
目前，公共租赁住房已经成为我国住房保障体系的重要组成部分，国外公共住房的实践和经验虽然存在不足，但仍可为我国公共租赁住房配置、运营管理等提供经验和借鉴，因而具有重要的现实意义。
第一，建立完善的低收入家庭经济状况信息系统是确定公共住房资格的工作基础。作为公共住房准入资格的主要依据，国外对家庭收入有着严格的定义，一般包括工资、投资收益、政府津贴或福利、社会保险、奖助金等，旨在提高公共住房配置的效率与公平。基于国外实践经验，我国目前有必要建立完善的家庭经济信息系统，为甄别公共住房准入对象提供重要依据，确保有限的公共住房资源得到公平公正的配置，防止应纳入保障的家庭“落空”、不应纳入保障的家庭“搭便车”等问题。目前，在建立由银行、税务、房产、民政、金融等部门参与的家庭经济状况信息系统尚存在困难的情况下，可以由公共住房部门设立专门机构，负责采集公共住房申请人收入、教育、家庭成员等数据，评估核实其经济状况。对审核后的申请人信息资料应予以公示，接受公众监督，确保公共住房申请环节公开、透明。
第二，拟定更加合理、人性化的排序准则和优先准则。国外大多数国家根据家庭住房状况、居住环境、子女情况、是否残障等信息制定了公共住房排序、优先准则，使公共住房能真正分配给需要住房的人。目前，我国大多数城市住房保障部门主要依据收入状况采取随机摇号的方式确定公共住房准入排序，而较少制定有关优先配置的详细准则，这不利于高效公平地配置住房。住房保障部门可以根据住房现状、配套设施、等候时间、特殊需要等情况拟定住房需要计分评价细则、优先准则，依据评分高低、适用优先准则的特定情形确定申请人等候顺序。
第三，核定与申请人收入相符的租金标准，补贴并实施动态管理。国外公共住房管理部门大多将租金控制在家庭收入的30％以内，以使每个低收入家庭能真正承受得起住房租金。我国公共租赁住房实行成本租金或准市场租金，其相对于市场租金没有优势，甚至还略高，必然有一部分低收入家庭出现承受能力问题，武汉、郑州等多个城市就曾出现过公共租赁房“遇冷”的现象。住房保障部门有必要根据既定政策目标对公共住房的潜在需求人群或政策目标群体做进一步分析，对公共住房申请人区别对待，核定与申请人收入相符的个性化租金标准，或者对收取标准租金仍存在支付困难的失业、就业不稳定、低保等家庭给予租金补贴，使公共住房承租人具备承租能力而又不影响其正常生活。在租赁期内，住房部门应根据承租人经济状况的变化适时增减住房租金或补贴，使承租人的住房支出保持在合理承受能力范围之内。
第四，构建渐进式公共住房退出机制。退出机制是公共住房高效率分配的约束机制，构建渐进式退出机制，促使不再具备资格条件的承租人有序地退出，可以较大地提高公共住房配置效率。申请人人住公共住房后，应在一定期限内对其进行审查，审查内容包括家庭收入和资产状况，如果收入、资产超过公共住房准入门槛，公共住房承租人即失去准入资格，可以采取相应措施促其迁出公共住房。措施一，不断增加租金直至达到市场租金水平，并要求在限定的时间内迁出公共住房；措施二，对按期迁出公共住房的家庭给予奖励；措施三，对于迁出后在市场上租房的家庭给予过渡性的租金资助。总之，公共住房管理部门应以多种疏导途径促使失去公共住房资格的家庭有序、及时地退出，保障公共住房体系的高效运转。
第五，建立公共住房准入退出奖惩机制。对申请人在公共住房准入退出过程中的一定行为给予奖励和惩罚，引导和规范申请人的行为，有利于提升公共住房配置效率，实现公共住房的政策目标。例如，除了对上述退出环节的行为给予租金奖惩外，对在申请公共住房环节采取欺骗手段的，应立即责令退出住房或退还补贴，并取消其再次申请公共住房的资格；对多次轮候到位而放弃配置方案的，应规定原轮候顺序失效，直至取消其公共住房申请资格；对在租赁期内有拖欠租金、转租、损毁住房等违规行为的，要纳入诚信名单，情节严重的，应永久退出公共住房配置系统。