社会政策研究现状与发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,现状论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发展历史与主要科研成就
一般认为，社会政策(Social Policies)这个概念是德国经济学家瓦格纳(Wagner Adelph)最早提出的。他认为：“社会政策是依立法和行政的手段，以排除分配过程中的弊害的国家政策。”“现在国家的主要目的，在变更财富的国民分配，而使劳动阶级获受利益。一切政策应使其社会政策化，国家当保护劳动者。”（注：曾繁正等编译：《西方国家法律制度社会政策及立法》，红旗出版社1998年版，第200、202页。）1873年，一批德国的经济学家成立了“德国社会政策学会”，迄今已经有130年的历史。
（一）社会政策学科在国际上的历史演进
130年来，社会政策研究的发展可以以上个世纪40年代英国“贝弗里奇报告”的出笼及稍后“福利国家”的建成与70年代末英国撒切尔主义、美国里根主义的福利制度改革为界限，划分为三个阶段：
1.前“福利国家”阶段（19世纪70年代—20世纪40年代初）
这一阶段的主题是“解决贫困问题”。在这一阶段，社会政策的概念首先在德国被提出。从上述瓦格纳的界定可以看到这个新概念的三个特点：其一，瓦格纳的定义是针对当时德国乃至整个资本主义世界的分配不公的；其二，瓦格纳的定义明确指出国家的责任在于“保护劳动者”，“使劳动阶级获受利益”；其三，瓦格纳的定义是有其特殊含义的，“社会的”政策的基本立场必须符合以上两个条件。这三个特点构成了以后社会政策学科发展的基本框架。
进入20世纪，社会政策研究的中心逐渐移向英国。为在政府与个人之间搭起一座互动与沟通的桥梁，作为国家政策与个人福利之间的“传承机制”的社会工作的作用凸显出来。因此，当时的社会政策研究主要被包含在社会工作学的范畴之内，甚至只是社会工作学的一门课程。当时的社会政策研究，与社会工作一致，主要取问题导向和行动导向，对贫困、健康、住房、教育等方面具体政策的研究占主要地位。其中最为著名的有19世纪末、20世纪初英国的布什和朗特里关于贫困问题的研究，如布什的《伦敦东区人民的劳动和生活》和朗特里的《贫困：城镇生活研究》。
2.“福利国家”阶段（20世纪40年代初—70年代末）
这一阶段的主题是“政府行政管理”。20世纪40年代英国“贝弗里奇报告”的出笼及稍后“福利国家”的建成标志着社会政策研究进入了“福利国家”阶段。“福利国家”的制度和政策设计实际上为国家政策和个人福利之间的关系设定了一个相对稳定的大框架。由于从20世纪50年代初到70年代中是西方国家经济发展的黄金时期，所以福利国家政策的发展也是一帆风顺。
在这一阶段，逐渐地，从社会工作学中分出了一门独立的学科，称为“社会行政学”。因为已经有凯恩斯经济学和贝弗里奇报告基本上框定了福利国家的“大政方针”，所以，政府和社会要做的事似乎就是将福利国家的既定政策通过各种社会福利计划与相关服务具体地落实到每一个公民身上。因而，政府的行政管理更值得关注。于是，“研究各种提供‘社会服务’的人类组织和正规结构”的“社会行政学”(Social Administration)作为一门独立的学科首先从社会工作学中分化出来。（注：蒂特马斯著，江绍康译《社会政策十讲》（中文版），［香港］商务印书馆1991年版，第38页。）香港的周永新教授在为著名的社会学家蒂特马斯(Titmuss R.M.)所著的《社会政策十讲》的中译本所作的《序》中介绍，蒂特马斯是社会行政学的第一位教授，因此被奉为这门学科的鼻祖。在社会行政学中，社会政策研究已经占据了相当大的分量，蒂特马斯当时教的就是这门课。他的讲稿在他去世之后由他的学生编辑为《社会政策十讲》一书，成为社会政策领域的经典著作。（注：蒂特马斯著，江绍康译：《社会政策十讲》（中文版），［香港］商务印书馆1991年版，第i页。）蒂特马斯的其他著作还包括《社会政策导论》、《福利国家评析》、《收入分配与社会变迁》、《福利承诺》、《福利权利：法律与价值判断》。这一时期其他的重要著作还有马歇尔的《社会政策》，平克的《社会理论与社会政策》，瑞恩的《社会政策：选择和变迁的结果》，等等。
3.后“福利国家”阶段（20世纪70年代末至今）
这一阶段的主题是“福利制度改革”。到了20世纪70年代以后，西方发达国家走进了“滞涨时期”，凯恩斯经济学和福利国家理论受到了普遍的怀疑。以英国的撒切尔主义和美国的里根主义为代表的福利制度改革翻开了社会政策研究的新的一页。这一阶段又分两小阶段，一是从70年代末到90年代初，保守主义和新自由主义大行其道，对福利国家理论大肆抨击，将其作为西方经济衰退的“替罪羊”；二是90年代中至今，“中间道路”占了上风，既对保守主义和新自由主义的盛行进行反思，又对福利国家的理念重新审视并基本加以肯定。
在这一阶段，福利国家的基本理念受到冲击。同时，日益坐大的全球化的影响使社会政策的变化更为频繁，影响也更为广泛，“福利多元化”成为时代的主流。全球化也使社会政策不是封闭地在一国一地实行，而需要更为广阔的国际视野。于是，社会政策的不确定性与日俱增，社会政策研究的必要性和紧迫性也增加了。因此，仅仅局限在“行政管理”上来讨论相关的问题已经落后于形势，为适应需要，到90年代后期在大学中将“社会行政系”易帜为“社会政策系”成为风潮，这标志着社会政策作为一门独立的学科和研究领域日趋成熟。
在研究成果方面，总的来说，这一阶段既有批判福利国家理论的著作，如安德森的《破除福利国家的符咒》，米休拉的《危机中的福利国家》，约翰逊的《转变中的福利国家》，等等。同时也有很多对上述批判提出质疑的著作，如C·皮尔逊的《超越福利国家？》和P·皮尔逊《拆卸福利国家？》。到90年代后期，社会政策研究走出了福利国家功过是非之争的圈子。近年来，不同福利体系的比较成为热门，如海尔的《社会政策比较研究》，米奇列的《全球化下的社会福利》，等等，都已经将研究视野投向全世界。
（二）社会政策学科在中国的发展
作为一门应用社会科学学科，社会政策在当代中国社会起步较晚。虽然自改革开放20多年来，中国因经济转轨和社会转型造成的激烈的社会变迁使社会问题层出不穷，于是，有一大批经济学、社会学、政治学等领域的专家学者投身于政策研究，使这个领域成为学术理论界分外关注的热点，但是，20多年来，从事政策研究的各个学科的专家学者并没有形成共同的理念，也没能像德国的社会政策学会那样聚集在一面旗帜之下。反倒是常常从各自的学术领域出发，以不同学科不同的甚至相互矛盾的视角和立场来观察和分析社会现实和社会问题，因此，难以取得共识。同时，在中国，传统的观念把政策制定仅仅看成是政府“自己”或“内部”的事。而时下政府机构在制订政策时又往往受制于“部门利益”，所以在政策的设计和制订方面往往视野狭窄，政策效果多有不尽人意之处。
为了使中国政府的有关政策真正成为“社会的”政策，发展社会政策研究和教育是迫在眉睫的重要任务。在20世纪80年代，随着社会工作作为一个学科开始在中国有所发展，社会政策也作为社会工作学的一门课程进入到中国社会学界的视野中。1999年，中国社会科学院社会学所成立了社会政策研究中心，这是全国第一个明确以社会政策为研究方向和研究目标的社会科学研究中心。新世纪伊始，又有一批高等院校或研究机构举起了社会政策的大旗。在研究成果方面，中国社会科学院社会政策研究中心出版了一套“社会政策研究丛书”。贡森等人翻译出版了包括《理解社会政策》、《英国社会政策论文集》等书在内的“社会政策译丛”。在教科书方面，有花菊香所著的《社会政策与法规》，叶海平、李冬妮所著的《社会政策与法规》。另外，在中国社会科学院社会政策研究中心办的内部刊物《社会政策评论》和中心门户网站“社会政策网”上，以及其他的刊物，如《社会学研究》、《战略与管理》、《中国改革》、《社会福利》、《中国社会工作研究》等刊物上，也经常会发表一些相关的论文与研究报告。
二、学科前沿与重大问题研究状况
经过100多年的演变，社会政策已经形成了一个独立的研究领域。如今，社会政策被认为是研究国家与其公民的福利之间的关系以及如何通过政策的制定与实施把国家和社会的作用纳入到个人的“福利组合”中去的一门应用社会科学学科。社会政策研究的问题主要是一系列与国家和社会相关的个人福利问题，因此，它必然会涉及政府财政、收入分配等领域，以及非政府部门对个人福利的影响。
（一）国际社会政策学科前沿与重大问题研究状况
具体而言，社会政策研究领域一般涉及到社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策，等等。（注：李秉勤：《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入唐钧主编《社会政策：国际经验与国内实践》，华夏出版社2001年版，第81-82页。）目前，越来越多的社会政策研究常常把就业政策也包括在内。（注：贡森：《英国的社会政策》，收入唐钧主编《社会政策：国际经验与国内实践》，华夏出版社2001年版，第58页。）在学科理论上，国际社会政策学界关注的前沿与重大问题包括：
1.理论核心：“公平”与“权利”
蒂特马斯认为：“人不单是经济性的人”，“人是一种社会存在”，“应该关切社会中的人——尤其是人际关系里非经济性的因子。”（注：蒂特马斯著，江绍康译：《社会政策十讲》（中文版），［香港］商务印书馆1991年版，第12页。）因此，社会政策学从一开始就将自己的理论架构的核心定位于“公平”(Equity)与“权利”(Rights)。关于“公平”，琼斯、布朗和布拉德肖合著的《社会政策要论》一书，在对“平等”(Equality)、“公平”(Equity)和“社会正义”(Social Justice)等概念做出解释和评析以后归纳道：“在道德议论方面，公平就是正直；在理论议论方面，公平就是共同利益；而在极实际的议论方面，就是不公正和不公平往往落在那些采行不公正或不公平的人身上。”关于“权利”，主要是根据1966年联合国大会通过的《经济、政治暨文化权利宣言》，主张权利“不因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他意见、国家或社会背景、财产、出身或其他地位而有所差别。”具体而言，这些权利体现在健康、住宅、教育和其他社会服务等等方面。在当代社会政策的研究中，从“公平”和“权利”的基本点出发，发展出一系列新概念，诸如“社会排斥”、“增权”和“社会资本”，等等，用以作为社会政策研究新的视点与支撑点。
2.从不讳言“价值立场”
与上述基本点相联系，社会政策学的另一个极为显著的特点是，从不讳言自己的“价值立场”，蒂特马斯说：“社会科学——特别是经济学和社会学——明显不是‘免除价值’的，永远也无此可能。”“最低限度，我们有责任清楚说明自己的价值；当我们讨论像社会政策一类科目的时候，我们更有这么做的特别义务；相当清楚，以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情。”“在社会福利体系之内，人们无法逃避各种价值选择”。社会政策的这个特点在国际上得到广泛的认同，并得到联合国的认可与推广，1962年联合国出版的《社会服务的组织与管理》一书指出：“不论人们视之为狭隘还是广泛，这些定义均含有三个目标——当然还有价值判断：第一，其宗旨皆为行善——政策指向为市民提供福利；第二，兼有经济与非经济的目标；例如：最低工资、最低收入保障标准等；第三，涉及某些进步的资源再分配手段，劫富济贫。”（注：蒂特马斯著，江绍康译：《社会政策十讲》（中文版），［香港］商务印书馆1991年版，第17、122页。）
3.积极倡导“公民参与”
蒂特马斯将社会政策看成是“有关矛盾的政治目的和目标的选择，以及它们的厘订过程，什么才能构成好社会或好社会里足以从文化上区分社会人(Social Man)的需要和志向与经济人(Economic Man)的需要和志向”。（注：蒂特马斯著，江绍康译：《社会政策十讲》（中文版），［香港］商务印书馆1991年版，第38页。）所以，在这样一个过程中，“公民参与”是不可或缺的。香港的莫泰基博士将“公民参与”看成是社会政策的基石。王思斌在为莫泰基所著的《公民参与：社会政策的基石》一书所作的《序》中指出：“认真地说，公民参与是社会政策的精髓。这是因为，任何社会政策都是涉及广大民众的，特别是社会的弱势群体，社会政策应是以保护他们的起码利益为目的。”“民众也是社会政策运行的主体，社会政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。”“由于上述原因，民众参与社会政策的制定过程就显得十分必要。这不但可以加深他们对政策意义的理解，而且会使他们知道政策何以如此，而不是另外一种形态。这显然会增加他们配合政策运行的自觉性，对提高政策效率的意义也是不言而喻的。”“既然社会政策是为民众或社会弱势群体的，那么没有他们的参与何以成为社会政策。”（注：莫泰基：《公民参与：社会政策的基石》，［香港］中华书局1995年版，第ii页。）20世纪80年代以来，社会政策借用了市场化的语言表示一种与时俱进的新观念，譬如将政策对象看作“客户”(Client)，在政策实施的过程中强调要时刻倾听客户的意见，这就更清楚地体现出作为政策实施主体的政府机构的公共服务性质。
4.背后理念：“渐进主义”
社会政策的背后理念是“渐进主义”的。“改革是不能不渐进的，……我们反对激烈的阶级斗争，也反对放任的政治制度”。（注：曾繁正等编译：《西方国家法律制度社会政策及立法》，红旗出版社1998年版，第201-202页。）德国社会政策学会是在与主张“自由放任主义”的曼彻斯特学派的论战中诞生的。不了解这个理论背景，可能就难以理解社会政策学为什么总是以介入和干预具体的政策过程为己任。因此，社会政策领域所推崇的政策主张，绝非“激进”，而是实事求是，强调调查研究，以充分了解面临的社会问题的来龙去脉。同时反对急躁冒进，提倡脚踏实地，重视在政策过程中积累起一点一滴的社会进步和文明成果。
（二）中国社会政策学科前沿与重大问题研究状况
以社会政策学的理论来分析，目前实际工作中最突出的问题是政策目标偏移的问题。系统论的一个基本观点是系统中的所有因子都是围绕系统目标运行的，如果系统的运行偏离了目标，其结果常常是“失之毫厘，差之千里”。
就中国国情而言，目前社会政策专家所扮演的角色是在政府和大众之间起到“中介”的作用。毋庸置疑，在现实生活中，由于权力和信息的不对称，老百姓要想与政府机构直接对话是有一定困难的；另一方面，因为传输渠道的不通畅造成的信息衰变，使政府决策者要想真正听到老百姓的“实话实说”也不容易，所以，专家们的“中介”角色就显得很重要。同时，专家的身份使他们比较超然，可以更全面、更深入、更高瞻远瞩地看问题，尤其在听取不同意见方面。就方法和手段而言，他们可以运用社会学调查研究方法，用以问卷为基础的定量分析和以个案访谈或“焦点小组”为基础的定性分析，实事求是地反映群众的意见。在此基础上，专家们根据社会政策理论提出可供选择的政策方案。
三、学科发展趋势
在国际上，社会政策学作为一门新兴的社会科学应用学科，自20世纪80年代以来发展的势头非常迅猛，前景一片光明。社会政策学之所以得到青睐，是由于其本身有一些与众不同的特点。这些鲜明的学科特点既是学科发展的基本出发点，也是推动学科发展的动力。
（一）国际社会政策学科的发展趋势
目前，在发达国家中方兴未艾的社会政策学科的发展趋势表现出四大特点：
1.研究领域的边缘性、交叉性和开放性
经过最近几十年来不同学科背景的专家学者在社会政策领域中一起工作，社会政策学成为一门具有边缘性、交叉性和开放性等特点的新兴应用社会科学学科，而这个特点正是其强大的生命力之所在。当前，社会政策学彻底打破了传统学科的分界线，正将社会学、经济学、政治学、行政管理学、社会心理学、社会工作学……的知识以“适用”和“实用”为目的在这里融为一体。回顾历史，一开始提出社会政策概念的德国社会政策学会的成员大多都是经济学家。而到蒂特马斯把社会政策作为一门独立学科的时候，这门课又主要是建立在社会学和社会工作学的知识体系的基础上了。蒂特马斯曾为社会政策研究列出一份长长的所需基础知识的“菜单”可以作为印证。他认为：“研究社会政策的基础知识要包括：人口变迁——它的过去与现在，以及对未来的预测；家庭制度与妇女地位；社会分层与阶级、世袭阶级、地位和流动等概念；社会变迁与工业化的后果，城市化和社会状况；政治结构；工作伦理与工业关系的社会学；少数民族与种族偏见；社会控制、附合、越轨行为和维持政治现状的应用社会学等。”（注：蒂特马斯著，江绍康译：《社会政策十讲》（中文版），［香港］商务印书馆1991年版，第3页。）也许这门学科注定要成为一个具有进化优势的杂交品种，到20世纪后期，福利国家的信仰动摇以后，社会政策领域的研究开始变得富有挑战性，吸引了更多经济学家、政治学家、社会管理学家、社会心理学家等的加盟。社会政策研究向纵深发展也需要融合各种其他学科知识，譬如，研究住房政策既涉及到住房与社会环境、住房与社区建设等典型的社会学领域的知识，也涉及房地产市场研究、住房融资等典型的经济学领域的知识，要在这个领域有所作为必然要使这些知识在一个新的理论框架中融为一体。这种跨学科的知识融合使社会政策学的知识体系迅速向外扩张。
2.研究方法的具体化与技术化
目前，社会政策学的一个发展趋势是分工越来越细、越来越具体化甚至技术化，常常就一个社会问题进行非常深入和连续、持久的探讨，追求更为有效的解决办法。因此，社会政策更多的是关注解决具体的问题而不是理论体系的创造，强调研究对象及研究方法实用性是社会政策学的最大特点。（注：李秉勤：《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入唐钧主编《社会政策：国际经验与国内实践》，华夏出版社2001年版，第84页。）根据这个特点，常常有人将其比作社会科学领域的“工科”，其追求的目标通常是在某一个具体的社会领域中提出一项有效的社会政策以及良好的政策效果和社会反响。这门学科的领军人物，譬如蒂特马斯，他为这门“非纯理论”的学科倾注了自己的心血，倡导“问题取向”和“行动取向”并身体力行。
3.政策建议的可行性和可操作性
社会政策学的另一些特点要通过与公共政策学的比较才能更好地加以说明。公共政策学主要来自美国，是从政治学中分化出来的一门学科，它秉承了“实证主义”的科学传统，主要研究的是从政策实践中抽象出来的一般的“政策过程”，并致力于将其定量化，其“最高境界”是将政策过程用“数学模型”的方式表述出来。社会政策学主要来自欧洲，其知识体系的基础原本是社会学和社会工作学，所以它继承了这两门学科“行动导向”和“问题导向”的特点。正如蒂特马斯所说：“政策一词有着行动取向和问题取向的意思”。蒂特马斯还指出：现代社会科学学科的发展涌现出“那么多”的以“社会”命名的学科，“其实，这个追求‘社会’的潮流多半是出于对经济学家、政治哲学家、试验心理学家，以及社会学家过去所营造的各种愚不可及的人在社会模型的一种反动”。（注：蒂特马斯著，江绍康译：《社会政策十讲》（中文版），［香港］商务印书馆1991年版，第12页。）社会政策学强调从不同的社会问题出发，具体地分析每一个问题的来龙去脉，找出问题的根源或症结，然后提出具有可行性和可操作性的政策建议。
4.知识体系的系统化和专门化
一门学科终究要在高等教育中取得一席之地，因为这标志着这门学科的完全成熟和得到学界、政府乃至全社会的承认。就一门学科而言，早期的社会政策曾经属于社会工作或社会行政的范畴，甚至仅仅是社会工作学和社会行政学中的一部分课程。以英国伦敦政治经济学院为例，其社会政策系的前身即社会工作系，当时创建的目的主要是培养具有职业意识的社会工作者，教学的内容以社会工作的理论及实践为核心。随着社会政策研究的发展以及研究人员越来越多地投身政策咨询，这个系的教学也逐步转向培养社会政策的研究人员与社会工作者并重，而从发展的趋势看，在伦敦政治经济学院，甚至前者有可能完全取代后者。（注：李秉勤：《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入唐钧主编《社会政策：国际经验与国内实践》，华夏出版社2001年版，第79-80页。）目前，在英国，有伦敦政治经济学院等20所大学专门开设了社会政策系。（注：李秉勤：《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入唐钧主编《社会政策：国际经验与国内实践》，华夏出版社2001年版，第85页。）这标志着社会政策学科的发展前景看好。
（二）中国社会政策学科的发展趋势
处在经济转轨、社会转型的“两个转变”时期的中国，在客观上对在国际上颇具个性的社会政策学科的需求无疑是迫切的。但是其发展仍然要为“市场”和“客户”所左右。
若以市场的观念来看问题，社会政策研究的第一大客户是政府，社会政策学科的发展还要靠政府来推动。在发达国家，政府机构对自己管辖范围内的相关事务和问题一般是不会自行进行调研或评估的（自己对自己进行调研或评估显然缺乏公信力），惯常的做法是委托大学或研究机构或咨询公司来进行。类似的做法目前在中国也有所发展。同时，应该指出的是，真正的社会政策的研究成果并不满足于把问题归结到诸如“体制问题”、“资金问题”等一般层面上，也不是简单地人云亦云地做一些非常一般化的“对策”或“建议”，社会政策专家要提出的是在中国行得通而且有效果的政策建议。这对完善中国的政治民主也是有好处的。
社会政策研究的第二大客户有可能是非营利组织或社区。社会政策专家应该积极地与这些社会组织结成伙伴关系，利用一切可以利用的社会资本去帮助社会弱势群体。
中国的改革开放和经济建设需要大量的社会政策研究人才。目前，中国的高等院校中，已经有100多所开设了社会工作专业。近年来，已经有一批高等院校和研究机构打出了“社会政策”的旗号，如清华大学的社会政策研究中心、北京师范大学的社会发展与社会政策研究所，南开大学的社会工作与社会政策系，等等。社会政策的研究和教学终于在中国迈出了可喜的第一步。建议有条件的院校适时地将社会工作系或专业改为社会政策与社会工作系或专业。同时，在一些重点院校开设社会政策学的硕士点和博士点，尽快地形成社会政策领域的人才群。
标签：社会政策论文; 社会工作专业论文; 社会问题论文; 社会工作硕士论文; 中国现状论文; 社会现状论文; 社会学论文; 蒂特论文;