澳大利亚高等教育财政浅析，本文主要内容关键词为：澳大利亚论文,高等教育论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
澳大利亚是一个年轻的工业化国家。1901年宪法规定成立澳大利亚联邦（Commonwealth of Australia）， 从而使“联邦性”成为其政治和法律体制以及教育体制的一个主要特征。澳大利亚共有6 个州（西澳大利亚、南澳大利亚、昆士兰、维多利亚、新南威尔士和塔斯马尼亚）及澳大利亚首都地区和北方地区。其面积约为770万平方公里， 但人口仅为1600多万，而且约70%的人口生活在10万人以上的大城市中，其中悉尼和墨尔本两城市的居住人口就占全国总人口的40%。
一、澳大利亚现行教育体制
一个国家的教育财政体制往往与其教育体制和教育行政管理的特征是相一致的。因此先了解一下一个国家的教育体制及其行政管理，无疑会有助于加深对教育财政体制的认识。
澳大利亚的初等教育从6岁开始，在有些州为6年，有些州则为7 年，至15岁初中（4或3年）毕业为义务教育阶段，连同普通高中（第11和12年级）一起，合称为“学校（schools）”教育。 作为中等后教育阶段的职业教育和培训， 是由技术与继续教育学院（TechnicalandFurther Education,TAFE）提供的，其毕业生可获得1995年1 月开始实施的“澳大利亚资格框架（Australian Qualifications Framework,AQF）”体系内的各级文凭或证书。高等教育作为第三级教育，在澳大利亚具体又分为本科和研究生教育两个阶段。表1显示了90 年代三类教育的学生情况：
表1 澳大利亚各级（类）学校的学生在校人数
教 育 类 型 1991 1995
学校(中小学)
3075137 3109337
职业教育与培训 985933* 1535454
高 等 教 育534538* * 604177
* 不包括私立机构的培训以及 TAFE 中娱乐和休闲课程的学习者（1991年的学生数为585274 人）； *
* 不包括未受政府资助的 Bond University（私立），1991年为1000多学生。
资料来源：1）Marginson（1993）第4页；2） Commonwealth of Australia（1996）年第2页。
澳大利亚的中小学约3／4是政府办的公立学校，但私立学校已成为澳大利亚学校体系中不可或缺的组成部分，表2 所示的数据说明了这一点：
表2 公私立学校教育的变化：1973和1991年
类别1973 1991增减%
学校数
公立学校 73117470+2.2
天主教学校 17541705-2.8
圣公会学校
105 119
+13.3
其他私立学校
317 686 +116.4
在校学生人数
公立学校
2240642 2217226-1.0
天主教育学校491775 598210
+21.6
圣公会学校 50130
84058
+67.7
其他私立学校 70864 175643 +147.9
资料来源：Marginson（1993）第213页。
这些迅速发展的非公立学校绝大多数又都接受政府公共经费的资助，尽管在管理上主要是由其创办单位如宗教团体负责的。
技术与继续教育学院是提供职业技术教育和继续教育及各类技术培训的主要学校类型，有些大学则设有专门的“TAFE部”以提供职业技术教育和继续教育，大多数课程为非全日制课程。各州政府对技术与继续教育学院负有主要责任，并提供经费。
1995年澳大利亚共有42所高等教育机构，除Bond University（1987年成立）和University of Notre Dame Australia（1990年成立，1992年开始招生）为私立大学外，其余均为公立院校，包括4 所完全由联邦政府资助的学院（colleges）。高等教育机构虽主要根据州立法而成立并运作，但其办学经费则主要来自联邦政府，私立大学除外。
作为一个联邦制国家，澳大利亚的教育从立法上说由州负责管理。每个州都设有教育部管理公立的普通小学和中学；对学前教育和TAFE部分，州教育部的作用因州而异。在一些州，教育部是学前教育的主要提供者和合作者；而在另一些州，教育部在这一领域只有很小的责任。在TAFE领域，一般的模式是建立单独的管理机构。
尽管从立法上说教育由州负责，但在70—80年代的20多年中，联邦政府对教育的控制引人注目地增加了。部分原因是州对联邦的财政依赖，州用于各方面（包括教育）的总经费的50%以上来自联邦政府。除了为各州提供一般的教育经费外，自70年代以来，联邦政府还通过联邦学校委员会（Commonwealth Schools Commission,CSC ）和联邦高等教育委员会（Commonwealth Tertiary Education Commission,CTES ）为特殊教育和高等教育提供经费。作为按照立法程序予以建立的自治机构，大学自1974年以来一直由联邦政府提供全部经费，而为各州初等教育和中等教育提供的联邦经费则由学校委员会负责管理。
联邦制的教育体制和管理体制的集中体现，又在于其教育财政体制。教育财政在澳大利亚是由联邦和州合作负责的。各州主要负责为学前教育、普通公立中小学教育和TAFE提供经费，并拨款给非公立中小学和非官方的学前教育中心。联邦负责为大学和其他高等教育机构提供全部经费，并对学前教育和TAFE提供补充经费。表3 的数字在一定程度上可以显示联邦政府和各州政府在教育经费方面的分担状况（地方政府机构也有少量的教育投资）：
表3 澳大利亚联邦和州政府对教育的资助：1989—1990 （百万澳元）
类 别 联邦政府州政府 总计
学前教育120 780
900
中小学教育*
25007680 10180
TAFE4401470 1910
高等教育
3450 190 3640
总 计* *
6700
10850 17550
*包括学校交通费用；* *总计包括高等教育中未能分类及其他各类教育中未能分类的费用。
资料来源：Marginson（1993）第6页。
二、澳大利亚高等教育财政拨款
高等教育的公立性是澳大利亚高等教育的基本特征。尽管高等教育机构基本上依据州立法而成立并运作，但其办学经费则主要来自联邦政府。联邦政府的财政拨款原先主要包括“运作拨款（operating grant，即经常费拨款）”、“基建拨款（capital grant ）”和“研究拨款”三大类经费来源，但自1994年起，基建拨款一并纳入运作拨款中，称作“一揽子运作拨款（block operating grant）”， 它还包括除“研究拨款”外按学生人数拨付的科研经费。“一揽子运作拨款”以三年期为基础（triennial basis）， 按全日制在校学生人数每年向各高等院校进行财政拨款。表4显示了澳大利亚联邦政府自1984 年以来按学生人头计算的一揽子运作拨款（基建拨款包括在内）：
就基建拨款而言，将其按全日制在校学生人数计算而纳入“一揽子运作拨款”， 是为了使学校能统筹安排其基建重点。 这一拨款总额在1996和1997两个年度分别为25770万和26100万澳元。在基建资助方面，联邦政府还另外提供一种称作“基建发展库（theCapitalDevelopment Pool）”的小额资金，以支持高等院校的一些特殊的基建项目。这一资金主要用于资助位于地区中心和城郊增长地带新校园的发展。这一“基建发展库”的拨款总额在1996年为3690 万澳元， 并增至1997年的3760万澳元。
表4 全日制学生生均联邦拨款：1984—1997
年 份澳元/全日制学生 年 份 澳元/全日制学生
198412334 1991
12295
198512233 1992
12638
198612135 1993
12561
198712053 1994
12857
198812080 1995
12896
198912268 1996
13015
199012429 1997
12994
资料来源：Higher Education Division,DEFTYA（1997），第72页。
“一揽子运作拨款”中还包括资助学生的“高等教育贡献方案（Higher Education Contribution Scheme）”的拨款以及资助高等院校和研究人员共同感兴趣的研究项目、名为“评价与调查计划（Evaluations and Investigations Programme）”的拨款。
除了以上提到的按学生人数拨付的科研经费外，联邦政府另有专门的高等教育研究拨款，其目的是为了通过注重高等教育并因而提高高等院校对国家经济发展、国际竞争力及社会目标之实现作出贡献，并发展一种有效的研究和培训体制，以维持和增强澳大利亚的知识基础和研究能力。经费主要用于资助基础研究，但也考虑到应用研究和实验开发的需要，其中大部分经费是根据澳大利亚研究委员会的建议，通过竞争的方式予以拨付，少部分研究经费则包括进以上所述的“一揽子运作拨款”。
研究拨款中又细分为若干项内容。最主要的是“研究拨款”，其中有大额拨款、小额拨款、国际研究计划以及合作拨款等。“大额拨款（Large Grants）”的经费直接分到研究者个人或项目研究小组。在1997年共有3012项申请，其中占21%的640项申请先获得通过， 平均资助额度达55600澳元；以后又批准通过了1269 项项目申请， 使1997 年共有1909项申请获得“大额拨款”。二是“小额拨款（Small Grants）”，直接纳入“一揽子运作拨款”以使高等院校从事费用中等的高质量研究项目和试验性研究项目。每所学校获得50000澳元的基础拨款， 另外的款额则根据学校前两年获得的大额拨款项目数再定。“国际研究计划”主要包括“国际研究项目”和“国际互惠研究人员基金”，前者旨在促进澳大利亚研究者同诸如中国、法国、德国、瑞典、日本、韩国等国家研究人员的合作，后者是澳大利亚与德国、韩国和法国等3 国的合作协议。“合作拨款”系联邦政府为鼓励高等院校与企业界合作而设立的研究资助基金。联邦政府在1997年就拨出1400万澳元资助201 项新合作项目以及1230万澳元资助187项正在进行中的项目，平均每个项目获得70000澳元的联邦资助，而合作方的企业也须拨付相应额度的经费。
第二个研究拨款种类称作“研究培训资助”，内含澳大利亚研究生奖、研究人员基金、海外研究生研究奖学金等。其余的种类还包括资助19所特别研究中心（Special Research Centres）和重点教学与研究中心（Key Centres of Teaching and Research）的“特别研究和重点研究中心”；1997年总额为1500万澳元用于澳大利亚社会科学院、澳大利亚科学院、澳大利亚人文科学院、澳大利亚技术科学与工程院以澳大利亚学术论坛的“拨款资助（Grants-in-Aid）”， 以及“研究基础设施（Research
Infrastructure ）”拨款和“英—澳望远观察委员会（Anglo-Australian Telescope Board）”拨款等研究拨款资助。
在政府（联邦和洲）高等教育财政拨款中约占95%份额的澳大利亚联邦政府对高等教育的三类资助（即运作拨款、基建拨款和研究拨款）总额，自1994年以来一直超过了5000万澳元。联邦政府这一资助的变化及按其三类使用功能细分的具体分额如图1所示：
图1 联邦政府资助的分类及其所占比
资料来源：澳方有关部门提供的文稿材料。
三、澳大利亚学生资助政策与体制
澳大利亚的学生资助政策是随着澳大利亚高等教育的发展和改革，在二战后得到多次的变动。其演变情况大致如下：1964年，澳大利亚联邦政府第一次制定了全国性的大学生资助政策，其目标是“通过资助，培养国家需要的社会精英和中小学教师”，其基本内容是“降低学生的学费和缴费学生的比例”，并向大学生提供竞争性的“联邦政府奖学金”和“师范教育奖学金”。到1973年学费已下降到占教学成本的15%，而实际缴纳学费的学生人数逐渐降到20%以下。
1974年澳大利亚联邦政府实施了两项慷慨的资助方法：一是取消学费，即所有学生均可享受“免费高等教育”；二是将原先竞争性的“联邦政府奖学金”改为非竞争性的助学金，名为“第三级教育资助方案（Tertiary Education Assistance Scheme.TEAS）”，据此约50 %以上的学生可获得这一能基本支持生活需要的“教育资助”。“师范教育奖学金”则继续向所有的师范生发放。这样实际上约有80%以上的学生受到了“免费”加“助学金”的资助，其余的大学生虽未获得助学金，但仍享受了免费的高等教育。时至80年代初，虽然因巨大经济压力和其他一些因素而使受助条件较前严格，但仍有约近40%的学生获得助学金。这时的助学金易名为“澳学方案（AUSTUDY Scheme）”。
在80年代后期进行较大规模学生资助政策改革之前，澳大利亚联邦政府在1986年进行了一次小小的改革尝试，即在高等教育继续不收学费的前提下，学生每年须交263澳元的“入学管理费”， 以降低学校的学生管理成本。
以高等教育资助委员会（即伍兰委员会）1988年的研究报告为蓝本， 以同年澳大利亚国会据此批准通过的《 1988 年高等教育财政法（Higher Education Funding Act1988）》为法律依据，澳大利亚在1989学年开始收取学费的同时，正式实施了名为“高等教育贡献方案”的学生资助政策。
根据方案的规定，学生必须对他们接受高等教育作出其贡献，即交纳一定比例的学费。伍兰委员会建议“以各专业教学成本20%为基准的成本差别学费”，一般分为三类（band），1988年时的三类“贡献”标准分别为1500、2500和3000澳元，到1997年这一“贡献”标准因教学成本的上升而相应地提高至3300、4700和5500澳元，到 1998 年则具体为3356、4779和5593澳元。
根据方案的规定，学生入学时可以作出支付学费或以贷款形式支付学费的选择。一是学生可以“先付（up front payments）”学费。 最初的规定是：如学生入学时支付学费，则可享受学费总额15%的优惠；但据1997年《高等教育贡献方案与收费》规定，学生可享受的优惠已达到25%，即学生只须交纳学费总额75%的澳元即可。这样做的目的是为了鼓励更多的学生选择“先付”的方式。在“先付”中还可以“部分先付（partial up front payments）”，但无优惠， 即选择此法的学生须全额交纳学费以达到规定的“贡献”标准。部分先付的最低款额原先由高等院校自行决定，且须限制选择这一方式的学生人数，但从1998年起，澳大利亚统一规定凡选择部分先付的学生须至少交纳500 澳元以上的学费，但可同样享受25%的折扣。
二是学生可以选择“延期支付方式（Deferred Payment Potion）”即学生在学期间不必交纳学费，而在毕业后再用其收入的一部分来偿还所欠之学费，此为“按收入比例偿还之贷款”。贷款的偿还与毕业生的年收入高低相联系，其起点为全国平均年工资收入。最初的规定是每年的偿还比例是年收入的2%，1994年按收入高低偿还，比例在2%—4 %之间，90年代后半期又有改动，即按年收入看，偿还的比例明显上升，详见表5所示：
“高等教育贡献方案”中的学生贷款是用于支付学费的，澳大利亚联邦政府仍设有一些小型的资助项目，如属于助学金性质、为贫苦学生和地理处境不利的学生完成学业提供无须偿还的生活费补助的“澳学助学金”，以及仍属贷款性质、用于生活费用的“AUSTUDY／ABSTUDY补充贷款方案”。
“澳学助学金”是为资助那些家庭经济困难，但如没有其他财政资助，就不能完成全日制学校教育的学生，包括中学生和大学生。在1994—95、1995—96和1996—97三个学年度，享受到这一助学金的大学生人数依次为267800、276600和270400人。AUSTUDY／ABSTUDY补充贷款方案”是由澳大利亚联邦银行提供的一种贷款计划，以向那些在就学期间希望获得更多资助以满足其生活和教育消费需要的大学生提供贷款。那些有资格享受“澳学助学金”的学生每年最高可借7000澳元的贷款，而那些无资格享受“澳学助学金”但其家长的年收入在1997年低于54785 澳元（1996年低于53138澳元）的学生，每年最高可借2000澳元的贷款。该项贷款的利息由联季政府向银行支付。
表5 学生贷款的偿还比例
年收入(澳元) 年还款所占比例(%) 年收入(澳元) 年还款所占比例(%)
低于28495
缓还款
低于20701 缓还款
28495—30049 3
20701—21830 3
30050—323813.5
21831—235243.5
32382—37563 4
23525—27288 4
37564—453354.5
27289—329344.5
45336—47718 5
32935—34665 5
47719—512925.5
34666—372625.5
51293及以上
6
32263及以上
6
资料来源：Higher Education Division,DEFTYA（1997），第3—4页。
四、澳大利亚多渠道教育经费筹措的体制
澳大利亚教育经费筹措的多渠道主要体现在高等教育领域，其中最关键的是80年代后期“高等教育贡献方案”的实施和海外留学生及研究生交纳学费。从1974年至1987年，澳大利亚的本科教育和研究生教育为免费高等教育。从1988年开始，凡就读高等教育的学生都须作出其“贡献”，即交纳学费。在收费开禁之后，1988年即有9 所高等院校迅速开设了基于收费的18门课程。现在，研究生课程的收费标准规定必须是本科课程收费的一倍以上。例如在1992年，墨尔本大学共提供了基于收费的29种研究生证书课程、21种硕士生课程和14种博士生课程。全额收费从最低的4000澳元到管理（技术）硕士的15000 澳元再到工商管理硕士的35000澳元。
从1974年至1979年，海外留学生或称国际学生同样是免交学费的。但从1980年起开始实施海外留学生缴费上学的政策、并由联邦政府作出统一的最低收费标准线，即各校对海外留学生的收费必须不低于政府规定的最低标准，但政府并未规定收费上限。1998年的海外留学生最低收费标准详如表6所示：
表6
1998年海外留学生指导性最低课程收费标准（澳元）
课程分类 经常费基建费总计
1.语言学习(每周收费)200 20
220
2.法律、经济学、工商、
人文科学、数学/统计学
、社会科学、教育、计算 6930
1330 8260
机、建筑、设计、护理、
艺术、(无需做实验的)自
3.(需做实验的)自然科学
、辅助医学、工程、医药、
10450
1890 12340
4.医学、牙医、兽医学 14440
2550 16990
资料来源：Higher Education Division,DEFTYA（1997），第85页。
随着高等教育收费制度的建立和不断完善，使其成为除联邦政府拨款外澳大利亚高等教育经费来源的主要渠道，占全部高等教育经费来源的比例从80年代中期几乎为零上升到90年代中期的约25%。图2 显示的是1994年来自各种渠道的高等教育经费，从中在一定程度上体现了澳大利亚高等教育经费筹措的多渠道：
图2 高等教育经费多渠道筹措之比例（1994年）
资料来源：（Commonwealth of Australia（1996），第4页。
五、澳大利亚高等教育财政的经验
综观澳大利亚高等教育财政体制，我们可以得出如下几点看法：
一是教育经费来源主渠道明确。作为联邦制国家，澳大利亚联邦政府和州政府分别主要投资于高等教育和学校教育及职业和技术教育，即联邦政府是高等教育的经费来源主渠道，而各州政府则主要为州内的中小学和职业与继续教育学院提供办学经费。表3 的数据基本上说明了这一点。
二是高等教育的研究经费主要根据项目竞争拨付。科学研究是高等院校的主要任务之一，科研经费的拨付方式往往会影响到科研工作的质量和科研项目与社会经济发展的联系。澳大利亚科研经费的绝大部分是依据竞争原则拨付的，这无疑会有助于促进各高等院校的竞争意识并从整体上提高澳大利亚科学研究的质量。
三是“高等教育贡献方案”的独特内容。为鼓励大家采用“先付”学费而提出给予采用这种方式的学生以25%折扣的优惠条件。对于无力支付或不愿“先付”的学生则直接以贷款的形式予以帮助，而偿还贷款的方式又独具特色，即根据“按收入比例偿还”的原则予以偿还，而且这一比例从最初的占收入2 %到后来的依据不同收入按不同比例偿还，这既从一个方面促使贷款的早日回收，又从另一方面保证了低收入者不因偿还贷款而生活发生困难。