依法行政与行政现代化，本文主要内容关键词为：依法行政论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济是现代各国政府共同追求的目标，在各国发展经济的过程中，有一种现象愈来愈成为不同发展程度、不同发展模式的国家的共识，这就是现代政府的作用已经成为各国经济发展的共同支点，无论是发达国家还是发展中国家，行使国家管理职权的政府机构都在经济发展的过程中发挥着不可替代的作用，扮演着举足轻重的角色。我国作为一个发展中国家，在经济发展中采取政府主导型的发展模式，是因为现阶段我国的经济发展不可能靠丰富的资源和充足的资金来驱动，而是需要依靠政府体系的高能量和灵活性，依靠政府体系对社会资源的有效调集和配置，依靠政府体系对社会发展的运筹和驱动，从而形成我国经济发展的整体合力。
为使政府体系成为经济发展的驱动性力量，需要对政府的职能和权限，中央政府与地方政府的关系，政府行为的方式和程序等进行合理的设定，并通过法律加以规范，从而实现行政现代化。从我国社会、经济、政治目前正处于转型期的实际出发，要实现行政现代化，必须正确认识依法行政同行政现代化的辩证关系，把行政现代化建立在依法行政的基础上，使依法行政成为行政现代化的基本标识。
一、依法行政与行政现代化的关系
依法行政要求政府在法定的权限内按法律规定的方式和程序进行国家的行政管理活动。它涵盖着两个方面：一是政府的权力依法设定，并在法律规定的范围内行使；二是政府行为依法运作，并按照法律规定的方式和程序运行。
行政现代化要求以现代观念、现代组织结构和人员素质以及现代工作方法和操作规程进行政府活动。它包括行政观念的现代化、行政机构的现代化、行政人员素质的现代化和行政管理方法、管理程序的现代化。
首先，要实现行政观念的现代化，政府和公民都要树立牢固的法制观念，这是依法行政的前提条件。从行政主体角度而言，法制观念的核心体现在：政府的权力是依法设定并受到法律约束的；法律面前人人平等，任何人违反了法律，都会受到法律制裁。作为行政主体的政府及其工作人员必须具备和强化这种法制观念。
其次，要实现行政机构的现代化，必须对各级政府机构的地位和职责权限在法律上进行合理的规定，这也是依法行政的基本内涵。
政府机构的地位是相对于其管理对象——社会而言的。政府在社会中具有什么样的地位，取决于社会的成熟程度，取决于社会对政府的依赖程度。就目前而言，由于我国政府不仅要承担经济管理职能，还要发挥培育和发展市场经济体系的积极作用，这就意味着，我国政府在整个经济活动中不仅是管理者、仲裁者、监督者，还要充当引导者、推进者的角色。这种特殊身份和地位决定了我国政府具有广泛的职责与权限，而责任愈是重大，管理权力所涉及的范围愈是广泛，就愈要对这些职责与权限通过法律形式予以确立，按照现代组织机构的要求，对政府与社会之间、政府与政府之间、政府所属各部门之间的职责权限依法明确和限定，以保证政府行政活动的合法性、权威性、公正性和准确性。
再次，要实现行政人员素质的现代化，政府机构中的行政人员不仅需要有较高的文化素质和行政管理素质，还必须具备必要的法律素质，这是依法行政的基本要求。
所谓法律素质，就是政府机构中的行政人员要了解法律、遵守法律和自觉维护法律的尊严，即知法、守法、护法。李鹏总理在1993年9月14日接见第二次全国政府法制工作会议全体代表时曾明确地指出：各级行政机关的领导如果不懂法律，不会运用法律手段管理经济、管理社会，那就不是一个称职的领导者。行政人员必须要懂法，要通晓与其工作相关的各种法律知识，特别是享有行政执法权利的人员，不仅要了解法律的规定，而且要善于在复杂的社会环境中恰当地运用法律法规，因为在具体的执法过程中还有一个正确行使自由裁量权的问题。行政人员要守法，其所作的行政行为必须严格依照法定的权限作出，越权便是无效；同时，必须按照法律规定的程序和方式行使行政职权。自觉地维护法律的尊严和权威，这也是行政人员不可缺少的素质要求。行政人员应通过自己的行动，成为法律的忠实执行者和保卫者。就象马克思所说的，使法律成为“人民自由的圣经”。
最后，要实现行政管理方法、管理手段的现代化，就必须使法制管理成为政府管理的第一法则，这是依法行政的基本标志。
现代政府管理的成功经验表明，政府对社会、经济事务的管理离不开法制管理，它与行政手段、经济手段等管理方法相比较，更具有权威性和稳定性；法制管理是行政、经济等管理方法的前提、保障和归宿，无论是社会管理还是资源配置，无论是经济运行还是环境保护，现代政府管理都是以法制管理作为其基本的管理手段。
从静态意义上说，依法行政要求对政府的管理权限、管理范围有法律的规定，从动态意义上说，依法行政要求管理过程、管理方法、管理手段有法律的规定并严格按照法律规定执行。法制管理既反映了静态的意义，也反映了动态的意义，从而成为依法行政的重要形式。
总之，依法行政作为现代政府在长期行政实践中总结出来的基本准则，既是行政现代化的前提，能够推动、保障行政的现代化，也是行政现代化的永恒的标识。
二、依法行政的现状及对几个关系的处理
自中国共产党十一届三中全会以来，我国的改革开放经历了一个不断深化的过程，社会主义法制建设也进入了一个迅速发展的时期，从总体上看，我国的依法行政状况已经大为改观，并在逐步向良性方向发展。
表现之一，政府管理立法开始进入快车道，行政行为基本有法可依。
从1979—1993年期间，全国人大及其常委会除修改宪法和公布两个宪法修正案外，还制定了146部法律，通过了10个修改法律的决定和73个有关法律问题的决定；与此同时，国务院也制定了近700个行政法规。根据中国共产党十四大报告提出加快立法工作，尤其加快经济立法步伐的要求，仅1993年一年，全国人大及其常委会就制定法律或法律性文件30个，国务院制订行政法规或法规性文件105个，国务院各部门制订的行政规章上千个。就这些法律规范的内容来看，既规范各级政府的职责权限、法定地位，又涉及政府在城建、金融、环保、社会治安等方面的行政管理，使大多数行政行为有了明确的法律依据。
表现之二，政府法制机构的设立，促进了依法行政。
为了加强依法行政的组织保障，从1980年起，我国政府决定在区县级以上各级政府及其委办局中陆续设置政府法制机构，并在短短的几年时间之内建立了从中央到地方的政府法制工作机构网络，对行政机关的依法决策、行政人员的依法管理起到了重要的促进、指导和监督作用，增强了行政人员依法行政的意识。
表现之三，《行政诉讼法》和《国家赔偿法》、《行政处罚法》的相继出台，对依法行政提出了更高的要求。
1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了，并于次年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》和1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，于1997年1月1日开始施行的《中华人民共和国国家赔偿法》，是我国政府切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步提高政府及其行政人员依法行政水平而采取的重大举措；1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》，更是我国在依法行政、依法治国方面的又一部具有里程碑意义的法律。
现代行政学把行政体制视为行政系统。从行政系统的角度来看，严格依法行政，实现行政现代化，既要处理好系统外部的关系，又要处理好系统内部的关系。
行政系统外部的关系包括政府与社会的关系，政府与市场的关系，政府与企业的关系。行政系统内部的关系主要是政府与政府（主要是中央政府与地方政府）之间的关系。
首先，正确处理政府与社会的关系。处理好这一关系要求对政府在社会中的职能、功能准确定位。
政府作为公共权力的执掌者，是应社会的要求，从社会中产生的。但政府在社会中到底应占多大份量，应采取什么样的方式来对社会进行管理和调控，却是一个长期悬而未决的问题。
建国以来，我国的政府与社会的关系基本上采用了“大政府，小社会”的模式，这种模式曾经发挥了积极作用。但也逐步暴露出政府管了许多管不了、管不好，也不该管的事情，影响了行政管理的质量和效能。随着改革开放的逐步深入，与建立社会主义市场经济体制相适应，“小政府，大社会”的管理模式越来越显示其优越性，已成为政府与社会关系的发展趋势。它要求政府的主要职能集中在制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境，培育市场体系，监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，保护自然资源和生态环境等方面，使政府的管理作用切合社会的需要。
其次，正确处理政府同市场的关系。处理好这一关系要求用好两只“手”，即“看得见的手”与“看不见的手”。
政府是一个集中决策、人为设计、分层管理的行政组织体系，它对经济的干预和管理称为“看得见的手”；市场是一种自发形成、自由竞争、分散决策的商品交换体系，称为“看不见的手”。
长期以来，我国实行计划经济体制，与之相配套，政府运用“看得见的手”，组织资源的配置，协调经济运行，而忽视了市场经济体制这“看不见的手”的存在及其积极作用。经过近十几年的改革、探索，政府愈来愈需要同时运用这两只“手”来管理经济，即通过政府调节市场，通过市场调节企业，使得两只“手”相互协调，相得益彰。
再次，正确处理政府与企业的关系。处理好这一关系要求明确企业法人的独立地位，实行政府所有权、企业法人财产权及其企业经营权的分离。
政府所有权或称国有资产所有权从属于国家，国家作为出资者按投入企业的资本额享有所有者的权利，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利；企业法人财产权则是企业所拥有的由包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，企业成为享有民事权利，承担民事责任的法人实体；企业经营权是企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对出资者承担资产保值增值责任的权利。
在原先的计划经济体制下，政府与企业的关系是直接的管理与被管理的关系，政府集所有权、管理权、经营权于一身，企业几乎没有自主权，企业生产什么、生产多少都由政府的委、办、局和行政性公司来决定，这在相当长的一段时间内束缚了企业的健康发展。随着市场经济体制的确立，要建立现代企业制度，就必须保证企业法人的独立地位，实行政府所有权、企业法人财产权及企业经营权的分离，使政府对企业的直接管理转为对企业的宏观的、间接的调控。
就政府与政府之间的关系而言，处理好这一关系首先要求明确划分中央政府与地方政府之间的权力，对这二级政府的权力进行合理配置。
中央政府与地方政府的权限划分存在着两种形式，一种是联制，即中央和地方根据宪法规定的各自权限进行活动，外交、国防等重要权力归属中央，税收等权力由中央与地方共享，其他有关地方的社会、经济、文化事务由地方宪法加以规定；另一种是集权制，即权力集中于中央政府，地方政府的权力从属于中央，中央对地方进行严格的控制。
从我国目前的改革需求而言，中央与地方的关系，主要是经济管理权限方面的关系，应作如下设计：中央主要集集中宏观经济调控权，包括货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要税种税率的调整等权力，地方则可按照国家法律、法规和宏观政策，制订地区性的法规、政策和规划，通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动，充分运用地方资源，协调并促进本地区的经济和社会发展。
政府行政系统内部还要处理好各部门之间的关系，要求明晰各部门之间的职权划分，做到既不交叉，也不空缺，既有分工，又有协作。为与社会主义市场经济体制相适应，我国政府各行政部门之间的职权需要重新调整和划定，对专业管理部门、综合管理部门内部的专业机构要大量合并、裁减，而行政决策咨询、宏观调节、审计监督和信息处理等行政部门要大力加强，从而实现政府行政系统内部各部门精简、统一、高效的目标。
三、严格依法行政，实现行政现代化
我国行政管理体制改革的目标，是要建立与市场经济体制相适应，体现政府职能转变，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的管理体制，以实现行政的现代化。从严格依法行政的角度来看，要实现行政现代化，需要采取以下举措：
1.确立与社会主义市场经济体制相适应的政府职能定位，以法理顺政府职能，使政府职能法制化。
政府职能法制化具体表现为九个方面：(1)政府调节国民经济发展的总供给和总需求的平衡，控制和制订经济社会发展总体规划的法制化，以法律形式确立我国的总体发展战略，确定中、长期的经济社会发展规划；(2)政府对分配制度及工资制度进行宏观调控的法制化，以法律的形式来保证社会分配的公平合理性；(3)政府对加强生产力合理布局、国土资源合理开发和利用进行调控的法制化，依法保障地方优势的发挥，充分利用资源，形成合理的经济格局；(4)政府宏观调控经济发展速度和投资规模的法制化，保证国民经济持续、快速、健康的发展；(5)政府建立健全市场物价体系的法制化，用法律手段引导和控制物价；(6)政府加强对外贸易进行宏观调控的法制化，加速同国际惯例接轨；(7)政府促进科技、文化、教育事业发展的法制化，以法的形式来保障政府对科技、教育和文化事业的必要投入；(8)政府控制人口增长，保护并创造良好的生态环境的法制化；(9)政府维护社会安定，保障社会有序健康发展的法制化。
2.完善行政法制建设，使各级政府的行政管理行为、工作方式和工作程序有法可依，促使行政行为法制化。
行政立法、行政执法和行政执法监督构成行政法制建设的基本内容，完善行政立法，严格行政法，强化行政执法监督是保证行政行为法制化的基本思路。完善行政立法，就要理顺行政立法的体制，明确行政立法的权限，对行政立法的程序、行政立法的技术进行规范，同时要求对行政机关制订的各种规范性文件进行必要的审查，确保法制统一；严格行政执法，就要对行政许可、行政处罚、行政强制执行等具体行政行为进行规范，做到有法可依，执法必严；强化行政执法监督，包括内部监督和外部监督。自律监督、层级监督和地域监督构成对行政行为进行内部监督的三个组成部分。自律监督是由各级执法主管机关对依法行政问题进行调查分析，针对薄弱环节提出整改措施的自律行为；层级监督是按行政级别由上一级行政机关对下一级行政机关的执法行为实施监督；地域监督则按一级行政区域对行政执法行为实施监督。行政行为的外部监督包括执政党的纪律监督，人大的立法监督，司法机关的司法监督，政协和民主党派的民主监督，各界人士和人民群众的社会监督以及新闻机构的舆论监督。尽管行政行为内部监督和外部监督的主体不同，形式不一，但本质上都应按照法律规范进行监督，从而实现对行政行为及行政人员的监督法制化。
3.广泛吸取国外的行政管理经验，尤其是依法行政的经验，为我国实现行政现代化服务。
各国政府在对本国的社会、经济事务管理的过程中，积累了丰富的行政经验，加强交流、取长补短十分必要。当今时代，不同制度，不同生产力发展阶段的国家都在不同程度上进行行政改革，例如英国的行政改革由撒切尔夫人延续至梅杰政府，经过15年的努力，使英国的政府行政管理由官僚式管理转向以顾客（纳税人）为中心，由恪守先例、程序与规则转向具有弹性和较大灵活性，由观念狭窄转向较宽的思路，由具体的管理转向战略领导，由注重程序转向注重效果和质量，由主要作为公共服务的提供者转向主要作为公共服务的购买者和监督者。英国的这一称之为“走向未来”的计划，不但给英国带来了新的行政体制，也对世界许多国家的行政改革产生了一定的影响。我国在建立与社会主义市场经济体相适应的行政体制过程中，注重借鉴国外的行政管理经验，尤其是行政法制化方面的经验，必将为我国行政现代化的实现起到重要的催化作用。当然，吸取国外的行政经验还要注意生产力发展阶段的不同，社会制度的不同。
依法治国，建设社会主义法制国家已经成为我国的既定目标。依法治国的关键在于依法行政，通过依法行政逐步实现行政现代化。邓小平同志指出，在经济发展过程中，我们要“一手抓建设，一手抓法制”。努力做好真正依法行政，早日实现行政现代化，使中华民族早日屹立于世界民族之林，这将是我们对邓小平同志最好的纪念。
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