养老金融视域的政府与市场，本文主要内容关键词为：视域论文,金融论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F840.612
文献标识码：A
文章编号：1009-3540(2012)12-0004-0004
当前，欧盟仍在艰难应对欧洲债务危机的冲击，“从摇篮到坟墓”的高福利模式难以为继，我国推进养老金“市场化”、“私有化”的观点在一定范围内得到认同。十八大报告中提出“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。那么，在养老金融领域，政府与市场的关系究竟如何？在推进养老金市场化进程中如何看待政府责任？政府又当如何调控养老金融体系才较合适？本文对此提出一些初步看法。
一、政府承担养老责任的一般根据
政府干预市场，主要是为了解决三个方面的问题：市场失灵、市场本身不完善以及市场的结果“分配不公”。政府承担居民养老责任的一般理论依据是：市场失灵导致的贫富分化要求政府提供公共品免除老年人的后顾之忧，商业保险市场的失灵以及私人养老储蓄不足需要政府提供养老金。西方发达国家和很多发展中国家的政府都提供养老服务方面的公共品，自1883年社会保障制度在德国首创以来，全球已有172个国家和地区建立了由政府主导的该项制度，政府对养老提供财政支持并承担监管责任。
市场经济是一种竞争经济，也是一种风险经济，激烈的、长期的市场竞争不可避免地会导致社会成员收入分配差距过度扩大，从而形成可能危及和影响社会稳定与经济平稳运行的种种社会风险。市场失灵是市场经济的常态。市场失灵作用于个人时，便表现为“个体”的各种风险：如养老、失业、疾病、工伤等导致的贫困；从全社会而言，市场失灵导致的财富差距过大和贫富分化蕴涵着潜在的社会风险，当这种风险达到一定临界点时，则可能引发大规模的社会危机。另一方面，商业保险领域的市场失灵也使得很多风险得不到化解，如承保人由于信息不对称无法分辨投保人的风险状况，因此经常是风险大的人更多地购买保险，从而发生“逆向选择”。追求利润最大化的商业保险提供不了所有保险业务，市场无法建立分担所有社会风险的机制，这就使得政府干预成为必要。包括养老在内的社会保障措施是收入再分配的重要途径，因财政资金的介入使得贫富差距得以控制，社会公平得到维护。养老保障制度增强劳动者抵御养老风险的能力，有效解除劳动者的后顾之忧，促进劳动者的自由流动，促进统一的劳动力市场的形成。养老保障制度自从诞生之日起，就被看成是社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”，是增进公众福利的“公共品”，是政府职责的重要一环。
二、我国政府应该承担更多、更大的养老责任
在讨论我国政府的养老责任时，需要考虑我国人口老龄化的特殊因素。
其一，我国人口老龄化与计划生育政策这一“国策”有关，因此政府也应将养老问题视为“国责”。计划生育政策有效控制了人口过快增长，同时也造成家庭小型化、空巢化，冲击了养儿防老的传统模式，众多独子家庭的父母为计划生育国策的顺利实施做出了贡献，但年老后却难以依靠子女实现老有所养。家庭作为抵制各种生活风险的第一主体，承担着生产、分配和储蓄的责任。千百年来，我国一直流传家庭赡养老年人口的传统，以“孝文化”、“养儿防老”为核心思想，以血缘关系为纽带，子女在家庭内为老年人提供生活照顾和精神慰藉，老年人则帮助子女照顾看护孩子和料理家务。现实情况是，我国平均每个家庭只有3.1个人，家庭小型化加上人口流动性增强，使得城乡“空巢”家庭大量增加(据调查，城镇空巢老人已达54%，农村空巢老人达到45.6%)，家庭对老年人的赡养能力开始弱化，原有的以家庭为单位的赡养能力大幅下降，现代家庭已经无法继续承担赡养老人的唯一主体。家庭养老功能弱化既与工业化城镇化导致的人口流动有关，也与计划生育政策息息相关。公共政策是权利与义务的统一，政府有实施计划生育政策的权利，理所当然要履行居民养老的相应义务。作为强制实施计划生育政策的国家，政府应当承担更多更大的养老责任。
其二，我国人口老龄化进程与计划经济向市场经济转轨进程基本同步，政府应当承担养老保障的“转型成本”。现在的城镇离退休老人是计划经济时代的社会财富创造者，农村老人也由于农产品价格“剪刀差”为国家积累做出了经济贡献。在计划经济体制下，根据马克思的“必要劳动补偿理论”，企业应在职工工资扣除一部分用于职工养老，但服从于政府的赶超战略和投资冲动，企业将本应用于职工养老的后备基金以利润形式上交给国家，政府又将之用于扩大再生产，使它物化于企业资产中，把劳动者的必要劳动转化为国有资产。改革开放以来，我国社会保障体制逐步由现收现付制转向基金积累制，这些在计划经济体制下没有养老基金积累的退休职工和在职职工(即“老人”和“中人”)，从理论上具有向政府追索其养老金的权利。在农村经济中，由于国家重积累轻消费，通过工农业产品价格“剪刀差”扩大重工业投资规模，农民收入被维持在较低水平，农民的经济利益通过价格机制被一部分转移到工业国有资产中。综合来看，城镇离退休老人和农村老人属于社会转型中的弱势群体，单靠自身微薄的储蓄和养老金不足以满足养老所需。政府在养老改革过程中对城镇职工和农村老人的隐性负债，属于政府必须承担的转型成本，不应由个人承担。作为转型国家，我国政府在解决养老问题上应比发达国家和其他发展中政府承担更大、更多的责任，帮助老年群体安度晚年，使他们能够分享改革和发展的成果，体现出代际公平和社会公正。
从可能性看，经过三十年的改革开放，社会积累了比较坚实的物质基础，目前人均GDP已超过5000美元，政府的经济实力也比较雄厚，能够拿出一定的资金支持养老事业。2011年全国财政收入超过10万亿大关，是1978年财政收入的91倍。这为政府承担更多更大责任提供了前提条件。
三、我国养老需求体量庞大，政府没有能力在养老问题上包办一切，需要发挥金融机制的作用
一般认为，政府介入养老保障大致有三种途径：包办、主导和不干预。包办主要以瑞典、英国等传统福利国家为代表，政府实行全面干预，对居民实行“从摇篮到坟墓”全方位社会保障。我们认为，在当前阶段，政府尚没有能力在养老保障上大包大揽。主要原因有：
一是快速老龄化。老龄人口目前已经达到1.85亿，老龄人口规模全球最大，增长速度是人口增速的5倍多，养老需求在较短时期内迅速膨胀。从发展趋势看，伴随着20世纪60年代到70年代中期的新中国成立后第二次生育高峰人群进入老年，中国老年人口数量开始加速增长，平均每年增加620万人。同时，由于总人口逐渐实现零增长并开始负增长，人口老龄化将进一步加速。据有关机构预测，到2023年，老年人口数量将增加到2.7亿，与0～14岁少儿人口数量相等。到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平提高到30%以上。联合国最新数据预测，2011年以后的30年里，中国人口老龄化加速发展，到2030年，中国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家。
二是未备先老。尽管国家积累了一定物质基础，经济规模全球第二，但人均发展水平不高，属于发展中国家，养老服务体系建设处于起步阶段，养老保障资金体系也不健全。因此，政府没有能力仿效福利国家对国民养老实行大包大揽的老路，而应结合国情，采取政府主导的途径，坚持“全覆盖，保基本，多层次，可持续”的方针，政府承担居民养老的有限责任，有所为有所不为，在保障老年群体基本需求的同时，发挥市场尤其是金融机制的作用，调动居民、企业和社会力量参与养老保障的积极性，拓宽财政与金融两个筹资渠道。
从现实情况看，金融机制在养老保障中作用并不显著。我国城镇职工的养老金三大支柱中，第一支柱基本养老保险承担主要的养老职能，第二支柱企业年金近年来发展速度快，但局限于部分行业和企业，规模也不大。第三支柱中居民储蓄占有一定比重，个人商业保险发展水平不高。据测算，城镇职工养老金来源中第一支柱占50%以上，第二支柱占比不到5%，商业养老保险也比较低，余下的主要依靠家庭积蓄。我国企业年金制度建设始于1991年，起步较晚。目前，全国参加企业年金计划的职工不到参加基本养老保险职工人数的7%，仅有3.71万户企业建立企业年金计划，只占企业总数的0.3%。2011年陷入主权债务危机的希腊，其企业年金占GDP的比重仅为0.01%，我国为0.7%，而OECD国家平均水平达到75%，有的国家超过100%。我国商业养老保险总体规模小，投保人数少。2010年全国商业养老保险保费收入只有1215亿元。三大支柱中第一支柱比重过大，企业年金和商业保险规模小，对养老保障的补充作用不明显，既难以满足人们多层次的养老保障需求，同时给政府造成支付压力，倒逼财政加大资金投入。
近年来，大量社会资金流向房地产、民间借贷等领域，对资产泡沫的形成推波助澜，引发很多不良经济后果。可以考虑，在政府主导下充分发挥金融市场机制的作用，引导民间财富和社会资金向养老领域配置。通过税收、财政等方面优惠政策，鼓励居民个人和企业重视企业年金、职业年金、个人年金保险等金融产品，促进年金业务、养老基金及证券投资等金融市场的繁荣发展，以经济利益动员社会资金更多用于养老保障，实现养老责任由国家、企业和个人共同负担，养老资金筹集由财政和金融双轮驱动。
从历史情况看，金融机制曾经作为财政的替代工具。近年来，为应对国际金融危机，由于《预算法》限定了地方政府发行市政债的空间，地方融资平台暴发增长。据有关部门的审计报告披露，截至2010年底，全国省市县三级政府其设立融资平台公司6576家，融资规模约为10万亿，其中2008年以来新增约为5万亿，主要用于当地基础设施建设和公共事业，这也是公共债务金融化的典型案例。虽然对政府融资平台的利弊得失需要结合当时具体历史条件作出综合评判，但是在我国“新兴+转轨”的市场经济条件下，只要遵循金融市场的内在发展规律，以风险可控和商业可持续为前提条件，财政力量不足时借助于金融机制介入有助于政府提前达到其政策目标，以资金换时间，实现政府机制与市场力量的有机融合。
四、政府也不能走向另一极端，借口养老金“市场化”而完全推卸责任，社会保障与商业保险有着根本区别
上世纪80年代以来，一些国家迫于财政压力兴起养老金“市场化”浪潮，个人账户基金积累制得到广泛推广，并推动服务于个人养老资金保值增值的保险市场与资本市场的繁荣，金融市场的投融资功能得以充分展现。尤其是，智利的完全个人账户制和新加坡的中央公积金制运营状况良好，政府强制私人储蓄并建立个人养老账户，账户资金在金融市场运作，政府财政不承担投入义务，这种“市场化”的思路被其他一些国家推崇和仿效。但是，在政府与市场的关系上，我们也不能因此而走另外一个极端，过于强调和重视市场机制，借口养老金“私有化”而完全推卸政府责任。这是因为，即使是养老金“市场化”程度高的国家，养老保障本质上仍然是一种“社会”保障，即政府行为的最小边界是，最终要为居民养老承担“兜底”责任，并对养老金融体系承担监管职责。
例如，智利是养老金市场化的典型代表，金融市场是个人养老金保值增值的重要渠道，但这并不表示政府可以放弃社会保障责任。一方面，智利政府仍然直接负责有关社会救助、相关福利及养老之外的其他社会保险事务，另一方面，对于个人账户养老资金的运用与管理，智利政府亦非完全放任，而是在立法与监管方面尽自己的责任，建立市场准入门槛，严格投资比例限制，提供最低收益率担保，建立严格的信息披露制度，及时化解养老基金公司运营中的风险。当养老基金投资收益率低于法定最低水平时，基金管理公司必须用收益波动准备金和现金准备金弥补，否则，基金管理公司将被勒令关闭。当基金管理公司破产或发生严重财政危机时，政府要负接管之责，并为个人账户上的资金兜底，这表明政府对存放在养老基金公司的个人账户上的养老金事实上负有安全管理的责任，从而也是最终责任者(郑功成，2001)。这也体现出社会保障与商业保险的本质区别。
五、政府如何有效调控养老金融体系的国际经验
国际经验显示，养老金融并没有标准的发展模式，但是，一个多层次、多支柱的养老金体系与金融市场二者之间需要互动发展，相互匹配，政府调控与市场功能之间相互结合，相得益彰。
其一，在政府主导下公共养老金与私人养老金平衡发展。目前，全球很多国家建立了三支柱养老金体系。其中，第一支柱是由政府提供的基本养老金，第二支柱是由企业出资、带有福利特点的职业养老金，第三支柱是居民个人自愿参与的养老保险和养老储蓄。一般而言，第二支柱和第三支柱统称为私人养老金计划。部分国家养老制度改革的成功经验是，包括养老在内的社会保障不是政府一家的事情，不能由政府包揽一切，而是政府、企业和个人的共同责任。第一支柱发挥收入“二次分配”功能，具有强制性、广覆盖、保基本的特点，在此基础上，政府通过税收优惠政策的强力推动，调动企业和个人的积极性，并赋予更多的投资选择，壮大第二支柱、第三支柱的规模，以私人养老金推动金融市场的蓬勃发展。由此可见，财政税收政策在政府调控养老金融体系中发挥重要作用，但发展养老金融不能由政府唱“独角戏”，而是在政府主导下企业和居民共同参与。
其二，养老基金成为金融结构转型的推动力量。相对于个人投资者，养老基金持有更高比例的长期资产，发挥着中长期资金“转换器”的作用，能够有效地将居民储蓄引向实体经济，把储蓄转化投资，这也是部分发达国家居民储蓄率低、直接融资比例高、资本市场发达的重要原因(田向阳，张磊，2011)。例如，上世纪70年代末以来，美国私人养老计划快速发展成资本市场上最主要的机构投资者。截至2011年6月30日，美国私人养老金的总资产18.2万亿美元，超过股票总市值(当日美国国内股票总市值为17.86万亿美元)。上世纪80-90年代，养老基金连续十几年位居英国资本市场上最大的投资者，私人养老金推动了英国资本市场的大发展。当然，英美国家私人养老金的发展并不是空穴来风、自发形成，政府政策的支持和引导是关键因素。如美国的401K计划从无到有发展壮大，税收优惠是最重要的刺激工具。我国金融结构的一大痼疾是间接融资比例大，直接融资不发达，全社会的金融风险主要集中在银行。大力发展养老金融、做大养老基金规模可以促进金融资源的合理流动、改善金融结构、降低主社会金融风险。
其三，养老金体系需要与金融市场互动发展。投资管理是养老金运行的中心环节，离开发达完善的金融市场，就不可能建立起强大的养老金体系。而在通货膨胀的压力下，“保值、增值”始终是养老基金运营中的最大风险，从其他国家的经验看，离开金融市场，养老基金的“增值、保值”就失去了依托和运作的平台。当然，养老金体系的良好运作，需要一套前后衔接、行之有效的制度设计，有高效率的投资管理机构、丰富多样的投资工具以及严格的投资管理体制，以确保投资安全，这些都有赖于政府提供恰当的政策框架和管治办法，以良好的制度设计和监管政策促进金融市场的成熟和逐渐完善。
六、在养老金融领域适当履行政府责任的政策建议
未来20-30年，我国将加速走向深度老年化社会。在目前养老资金积累不够的情况下，要发挥金融机制的作用，完善养老金融体系，壮大养老金融规模。在此，需要发挥政府和市场两个积极性，政府应该和能够承担更多更大的养老责任，同时也发挥主导作用，调动企业和居民的积极性。政府在养老金融领域的职能体现在三个方面：财政扶持、制度设计以及金融监管。即加大养老保障的财政投入，提高公共养老金的保障水平和覆盖面，同时建立良好的激励诱导机制，以财政税收政策引导经济资源向养老领域配置，充分发挥金融市场的功能，实现养老资金的保值增值，加强和改进养老基金的监督管理。为此，提出如下政策建议：
一是完善公共养老金制度，各级政府加大财政投入。提高各级公共财政中用于养老保障的支出比例，加快建设覆盖城乡的居民养老保障体系，适当提高公共养老金的保障标准。完善上市国有股划拨社保基金制度，增加全国社保基金在部分国家控股比例过高的上市中央企业的股权划比例，研究国有资本经营收益充实全国社保基金政策。各级地方政府也可以考虑地方国资控股企业上市时划拨部分股权给当地社保基金。
二是借鉴美国401K计划，完善我国企业年金制度。关键是，要尽快出台明确的企业年金税收优惠政策，加大政策优惠力度，完善企业年金投资办法，积极推动中小企业年金集合计划的发展，做大企业年金市场规模，真正发挥其养老保障第二支柱的重要作用。
三是积极探索建立适合国情的以家庭或个人为单位的个人退休储蓄账户(IRA)。个人退休账户具有税收优惠、缴费灵活、投资自由等诸多优势，可以覆盖没有享受企业年金优惠的个人，而且携带方便，能够适应劳动力市场的高流动性，近四成的美国家庭拥有IRA账户。可以考虑，选择部分养老负担重、公共养老金支出压力大的城市先行试点，取得经验后再逐渐推开。
四是政府主导下积极发展个人、团体养老等保险业务，鼓励和支持有条件的企业通过商业保险建立多层次养老保障计划，适时开展个人税收递延型养老保险产品试点。通过个人税收递延型养老保险，投保人在税前列支保费，在领取保险金时再缴纳个人所得税，享受了一定的税收优惠，由此可以提高个人购买养老保险的积极性，有利于促进我国商业养老保险市场的繁荣发展。
五是以政策推动和鼓励养老金融领域的创新。比如，住房反向抵押贷款业务。通过住房反向抵押贷款，老年人可以把自有住房抵押给银行获取养老金，这对已步入老年社会的我国具有积极意义。可以鼓励保险公司开发长期护理保险产品，尝试投资养老社区，把产业链从养老保险、健康保险、退休理财、投资基金等金融行业延伸至老年护理、老年医学、老年地产开发等。
六是，提高养老基金监管政策的有效性。加强对公共养老保险基金的监管，尽快实现全国范围内职工养老保险省级统筹，实现个人账户资金的信息化联网管理，增加透明度。重视养老基金管理人的内部约束与控制机制，注重构建养老基金运营的保护机制，确保养老计划的安全运营。完善养老基金公司的信息披露和外部审计制度，防止出现“逆向选择”和“道德风险”。
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