比较视角下的政府组织适度规模：路径与方向，本文主要内容关键词为：视角论文,路径论文,方向论文,规模论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府组织规模是指在一定政治、经济、文化等现实条件下，以政府职能为基础，由政府机构及其工作人员数量、政府行政行为成本共同决定的政府活动范围。主要包括政府组织的机构规模、人员规模以及行政成本和政府支出规模。政府组织规模的大小直接影响到行政成本和行政效率。经过上个世纪70年代以来的四次机构改革，中国的政府规模扩张问题并没有得到根本解决。如何把政府组织规模控制在适度的范围，成为当前行政改革所追求的一个重要目标。
一、中国政府组织规模及其特征
(一)单一制的国家结构与科层制的政府组织架构
中国是单一制国家，国家行政机构从中央到地方一般为五级，即中央人民政府——国务院、省、(自治区、直辖市)、市(自治州、盟)、县(自治旗)和乡(镇)政府。全国有22个省、5个自治区、4个直辖市(未包括台湾省、香港和澳门特别行政区)、334个市(自治州、盟)、1 735个县(市、自治旗)、48 000多个乡(镇)。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，既要对本级人民代表大会及其常委会报告工作，同时要服从上级人民政府的领导，并向上一级人民政府负责并报告工作，又要服从国务院的统一领导。
中国各级政府组织的职位设置特征反映了这一特点。中央政府即国务院的职位构成为：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长。国务院设副秘书长若干人，协助秘书长工作。各部设部长1人，副部长2～4人；各委员会设主任1人，副主任2～4人，委员5～10人；国务院直属机构和办事机构负责人2～5人[1]。
省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县、自治县，不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长，镇人民政府设镇长、副镇长。
国务院各部、委员会以及直属机构、办事机构，一般内设司(局)、处两级。省、自治区、直辖市各厅(局)内设处、科。省辖市、自治州政府设局，局内设科。县政府各工作部门是科(局)，较大的科(局)内设股(或队)。乡政府原则上不设工作部门，根据职位性质和需要设若干科员或办事员职位。近年来，由于乡镇经济不断发展，基层政府的事务大量增加，不少地方乡政府，内设若干办公室，如农牧林办公室、多种经营办公室、文化教育办公室、社会治安综合治理办公室，等等。
(二)政府机构和职能扩张冲动下的政府支出规模
近几年来财政支出占GDP的比重的具体情况见表1。
从表1可以看出，近几年来中国财政支出的规模逐年增长，但增长的比例并不是很大。在财政支出的结构中，行政支出占财政支出的比例在近年来上升得最快。行政管理支出的增长速度甚至高过了财政支出的增长速度，行政管理支出增长率为年均16.12%，财政支出平均增长率15.55%(见表2)。
从表2中可以看出中国财政支出结构中行政管理费的不断攀升，这说明了财政支出的份额中越来越多的部分被政府机构的扩大和人员的增加所吞噬。所以，中国的政府规模扩大趋势不是表现在“财政开支占国民生产总值比重”这个总量指标上，而是表现在财政开支内部的“行政管理费”这个结构性指标上。
(三)“官民比”与财政供养人员规模
目前，对于公务人员的规模，国家统计局提供的统计数据中只有“国家机关、政党机关和社会团体工作人员”这个指标，这个指标实际是指“广义的政府就业人口”。因为目前中国党务和政务的界限还不是很分明，而且政务直接受党务决定和影响，再加上一些党的机关和社会团体事实上承担了一些政府行政的职能，笔者认为可以用这个指标来代替国际上通行的、单纯承担“政府行政”职能的“公务员”指标来考察政府规模的增长(见表3)。
从表3中可以看出“广义的政府就业人口”占全国总人口的比重近二十几年来明显提高。1987时，这个比重只有0.84%，1990年达到0.96%，之后几年下降到0.86%，但是到1996年又上升到0.89%。所以，从公务人员规模上考量，中国的政府规模也大体呈现出增长的趋势。
中国公务员狭义上是指各级行政机关工作人员，数量为500万人；广义的公务员指各级行政机关、政党机关和社会团体的工作人员，数量为1053万人。国家公务员与总人口的“官民比例”：美国1:12、法国1:12、日本1:28、英国1:125、中国狭义公务员的“官民比”为1:256，而广义公务员的“官民比”为1:122。
另一方面，财政供养人员即最广泛意义上的公务员，财政供养人员占总人口的比例是考虑财政支出的、民众真实负担的、最具实际价值的“官民比例。”中国财政供养人员包括各级行政机关、政党机关和社会团体及财政拨款的事业单位工作人员,其数量为4000多万人(国家信息中心公布数据)，与总人口的比例为1:26，低于美国的1:12；法国的1:12；日本的1:23；英国1:24。所以，中国的“官民比”居于发达市场经济国家的平均水平之下。
在市场经济条件下，公务员规模是否适度，不仅需要考虑“官民比”，而且要考虑公务员在促进经济发展中的作用和公务员的行政效率，即考虑经济因素。分析公务员适度规模的经济因素的指标是：公务员人数与GDP的比例，即“单位GDP的公务员数量”。财政供养人员同GDP之比，中国39人/百万美元GDP；美国为2.31人/百万美元GDP；法国3.46人/百万美元GDP；日本为1.38人/百万美元GDP；英国1.58人/百万美元GDP。按财政供养人员比较各国单位GDP的公务员数量，中国公务员数量是最多的(见表4)。
(四)政府组织规模过度扩张暴露的问题
第一，过度的政府组织规模导致财政负担加重。
建设高效低廉的政府组织向来是中国行政改革的基本目标之一，但实际上，随着政府组织规模的扩张，政府财政面临巨大压力。1978年，中国行政人员总量为467万人，到2002年，这一数字增加到l 075万人；相应地，财政支出中行政管理费也从1978年的52.9亿元增加到2002年的4101.32亿元，增长了77倍，年均增长19.87% 。有的省份，财政收入的65%以上用于行政事业费用开支，一些贫困县的自身收入加上国家财政补贴还不够“人头费”的开支，县级财政成为典型的“吃饭财政”。[2]
第二，政府组织规模的过度扩张降低了政府组织的行政效率。
政府组织过度扩张的后果之一必然是政府组织机构的盲目增加，与内部机构增加相伴而来的是政府组织要竭尽全力扩大职能范围，已达到政府组织“有事可做”的管理效果。即使政府组织不增加其内部结构，也会想方设法增设新的“管理目标”，这样，就会造成政府组织职能分散、重叠和难以协调，影响政府组织的工作效率，从而导致政府组织行政能力低下。
第三，政府组织规模扩张导致公权力寻租机会增多。
规模越大的政府组织，在经济活动中的范围和区域也就越大，“寻租”现象发生的几率也随之提高，掌握某种稀缺资源的部门和个人，为了追求租金，有可能使国家利益遭受损失，从而导致政府行政成本增加。
第四，政府组织规模过度扩张影响第三部门发展。
随着政府组织机构的增加和政府组织职能交叉重叠的出现，客观上会将政府组织各部门的积极性转化为一种破坏力，由于政府组织的每一个机构和部门都不会无所作为，必然会寻找一些事情去做，而每一个政府组织机构或部门的积极性就在总体上造成了政府组织的全能化，从而剥夺了社会的自治权，许多本来可以由社会自行处理的事情就会由政府组织全盘包揽起来，其结果是社会中介组织走向全面萎缩。
二、从国外政府组织机构及其改革看政府适度规模
西方多数国家的政府改革均明确提出以“小政府”为主要目标。在民主选举制度下，缩小政府规模、减少政府支出、削减税收等成为政治人物在竞选中争夺选票的重要筹码，进行政府组织改革往往成为其兑现竞选承诺的重要一步。然而，由于历史传统、政治文化和行政发展现实需要的差异，事实上，各国在政府改革的战略和目标、改革的政策与措施以及改革成效等方面都大相迥异、各有千秋。全面分析西方国家尤其是美、英等国的政府规模及其影响因素无疑可以为中国的政府改革提供借鉴。
(一)美国
1、纵向分权的联邦制奠定了小政府的宪政基础。
美国实行联邦制，联邦“就是由全国政府和50个州政府构成的国家实体”，而所谓“联邦制”就是关于中央政府与州政府之间的权力划分体制，它只涉及中央与州这两级的关系，而不涉及州以下的地方政府。其特点是：由联邦宪法将政府权力划分给联邦政府和州政府，分别授予了重要职能，联邦政府和州政府双方的权力都不是由对方授予的，而是由宪法赋予的。
联邦制的上述特征，形成了美国联邦制的一系列原则，这些原则主要是：第一，联邦与州之间的分权。美国在宪法上把涉及全国性事务的权力诸如合众国的立法权、行政权、司法权等授予联邦政府，而各州保留的权力则主要是决定和处理本州范围内公共事务的权力。第二，联邦和州都不能单方面任意修改宪法。第三，各州有权选择自己的政府形式等。
2、完善的公共财政制度、公务员制度等形成了有效的政府组织规模约束机制。
在美国，政府是一个广义概念，既包括联邦政府、州政府、地方政府三个层级，还包括学(校)区、环境卫生区、灌(溉)区等；政府雇员不仅有联邦政府雇员、州政府雇员、地方政府雇员，还有教师、环境卫生人员、灌区管理人员、公共图书馆管理人员、公园管理人员、公共安全人员如警察、消防人员、证券管理人员以及公共交通人员、公共服务人员等，不一而足，“吃皇粮的”政府雇员也是包罗万象，与中国没什么差别。尽管每年美国各层级政府年度财政支出也占到了当年国内生产总值的近一半之多，但这些财政开支主要用于为纳税人服务的公共安全、医疗保障、社会保险、教育项目、贫困救济等领域，政府雇员的“人头费”支出和日常的管理费用支出比例却较低。
美国公务员实行政务官和业务官的分途而治。1978年以前美国联邦文职人员人数见表5。[3]
上个世纪70年代末的改革使美国公务员制度建设进入了一个全新的发展阶段，并通过了著名的《公务员制度改革法》，其具体内容包括：改革高级公务员的职位分类制度，设立“高级行政职位”，包括原属于职位分类体系中16至18职等的高级公务员职位，共计9200个，加大任用弹性，同时要求全面提高高级公务员的综合素质的人事管理机构，即“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”等三个独立机构。同时，下放了一些人事管理权限，扩大了政府各机关用人权等。
3、“重塑政府”和以“企业家精神改变公共部门”的理念成为“小政府”的理论支撑。
美国从1992年起开始了一场“重塑政府”的改革运动，此次运动以振兴政府为目标。上世纪90年代初，由于受国内外各种因素影响，美国公民对政府的信任度下降，出现“信任赤字”。1992年出版的《重塑政府：企业家精神如何改变公共部门》是民间要求政府改革的一种强烈声音，标志重塑政府运动的开始。1993年，比尔·克林顿在宣誓就职不到3个月就建立了全国绩效审查委员会，由副总统阿尔·戈尔任主席。克林顿宣称：“我们的目标在于使整个联邦政府降低开支，提高效率，改变国家官僚机构中骄傲自满、不思进取的现象，增强主动性和责任心。我们力图重新设计、塑造、振兴整个全国政府。”[4]受这场改革的影响，联邦政府规模发生了很大变化，政府的支出约占美国GDP的1/3强，公务人员占总人口的比例降到6.8％。
(二)英国
1、单一制地方分权的制度架构成为塑造适度规模政府的重要前提。
英国是有着地方分权和自治传统的单一制国家，这就使它既不同于地方权力较大的联邦制国家，也区别于地方权力较小的中央集权的单一制国家。现代英国地方政府的基本框架是：实行郡和非郡市、城区二级地方政府，或者郡级市和乡区、教区二级地方政府。中央与地方政府一般有两层关系：一是法定的正式关系；二是实际的工作关系。
法定的正式关系主要指：第一，地方政府的一切职能和权力均来自中央政府中“主权的议会”。因此，议会有权决定授予、取消或改变地方政府的权力。第二，中央政府部门对相应的地方政府部门具有指示、指导或建议权。第三，如果地方政府的行为有超越法令规定的“越权”行为，任何公民都可以向法院起诉。第四，中央政府派视察员对地方政府的某些做法进行检查、监督，主要是教育性的。第五，有些法规要求地方政府把各种计划或命令提交给有关的大臣批准或认可。第六，中央政府通过精心控制提供给地方政府的经费、检查这些经费的实际用途等手段实行财政控制。但是在实际工作中，中央政府对地方政府基本上采取“放任主义”态度，中央和地方在共同完成一项任务时常常是协商和讨价还价的，即一种“交互作用”的过程。
2、两官分途制度与公务员规模的限制造就了较适度的“官民比”。
英国是西方最早划分政务官和事务官，并进行职务分类管理的国家。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，他们由选举或政治性任命产生，与政党和内阁共进退。事务官包括常务次官及以下各级官员，具体负责行政执行，保持政治中立，一般不参加政党活动，不与政务官共进退。
英国政治体制的特质决定着英国公务员制度的基本内容及其生长方向。英国的公务员是指中央政府行政部门中除去“政治人员”(政务官)以外的所有工作人员。文官不包括由选举产生或政治任命产生的议员、首相、大臣、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员等政务官，也不包括法官和军人，还不包括政府企事业单位的工作人员和地方当局工作人员。
与大多数推行公务员制度的国家相比，英国公务员在政府工作人员中所占的比例很小，其适用范围规定得很狭窄。以1979年撒切尔政府实行行政改革前为例，英国在公共行政部门工作的总人数为738万人。其中，中央政府231万，地方当局301万，公营公司206万。中央政府中，属于文官系列的有73万人，占全国就业人口的3％以下，占公共部门雇佣人员总数的9.8％，占中央政府工作人员总数的近31％。这些人中，17万人属于工业性职工(在国防部、环境等部门做工程工作)；56万人则是非工业性文官，其中25万人从事文书工作；9万人属于科学家、工程师等专家；22万人是从事行政管理工作的文官。其中，从事税务、海关、监狱等事务管理的有11万人，在地方工作的有6万人；5万人则是常驻伦敦的行政官员。在5万人中，4.6万人是中层助理人员，只有4千人属于高级文官。[5]
在英国，财政供养人员可以视为广义公务员，或称为政府公职人员、公务人员。现今，在英国包括非经选举产生和非政治任命的常任文官及各类政府官员246万人，比常任文官多200万人。英国财政供养人员或曰广义公务员占总人口的比例为1：24，这在世界上属于较高水平。
然而，适度规模的公务员队伍不仅要考虑“官民比”，还要考虑公务员在促进经济发展中的作用及行政效率，即考虑经济因素。判定公务员适度规模的经济指标应该是：公务员人数与本国GDP的比例。公务员在经济发展中发挥了多大的作用，需要以单位GDP的公务员人数来衡量。根据各国定义计算的公务员与GDP之比：英国为0.303人/百万美元。其它国家分别是：美国2.31人/百万美元；法国3.46人/百万美元；日本1.14人/百万美元。财政供养人员与GDP之比：英国为1.58人/百万美元；美国为2.31人/百万美元；法国为3.46人/百万美元；日本为1.38人/百万美元[6]。
3、公共企业和公共机构的私有化推动了政府组织的现代化
英国是新公共管理运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始了以注重私人部门管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。以雷纳评审委员会的成立为标志，开始对公共部门的绩效进行调查评估；1987年著名的《改变政府管理：下一步行动方案》报告，提倡采用更多的商业管理手段来改善政府组织执行机构，提高公共服务的效率。政府改革的顾客导向和改善服务的特征特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”白皮书上，而引入市场竞争则明显地体现在英国公共企业和公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。
1997年上台的英国工党政府一直致力于新一轮政府改革。对于行政现代化，布莱尔政府主要通过在地方政府实施的一些计划来体现其改革取向。在这一系列地方政府改革计划中，较为突出的有：“合作政府”计划、“灯塔政府”计划、“最佳价值”计划。布莱尔政府的行政改革纲领是1999年出台的《政府现代化白皮书》。《白皮书》追求三个目标：确保政策制定的高度协调和具有战略性；以公共服务的使用者而非提供者为中心，确保公共服务更符合人民的需要；确保公共服务提供的高效率和高质量。围绕这三大目标，改革集中于五个领域：(1)政策制定；(2)公共服务的回应性，即与公民需求的高度衔接；(3)公共服务提供的效率和质量；(4)信息时代的政府，即大力发展电子政务；(5)公务员制度改革。
从对上述国家的分析中可以得出以下结论：
第一，明确中央政府(或联邦政府)与地方政府(州政府)的权力划分，避免中央级政府权力过大、功能过多。即使在单一制国家，也有必要通过中央授权等方式将一些公共服务职能交由地方政府承担。
第二，以新公共管理理念改造传统的公共行政，重视市场和社会的力量，避免政府职能的盲目扩张。提高政府绩效，引入企业管理手段，确立行政成本意识，在提高效率的基础上缩小政府组织规模。
第三，对财政支出规模、公务员规模等要有刚性约束机制，如绩效评价制度、职位分类制度等，健全和完善政府规模的制度和法制约束。
三、中国：实现政府组织适度规模的途径与对策
中国正处于经济转轨时期，市场发育不够完善，市场体系尚不健全；在传统体制的制度惯性下，政府职能“大而全”的状况难以在短时期内彻底改变。这些成为阻滞中国进行有效的政府组织改革的障碍性因素。在这种情况下，构建适度规模政府必须循序渐进，向着职能合理化、管理科学化、行政高效化、规模适度化的方向发展。
(一)促进政府组织职能的分散化，重塑政府组织与社会之间的关系
重塑政府组织与社会之间的关系意味着政府应逐步还权于社会，使部分公共物品和公共服务的提供社会化，以便集中精力发挥“掌舵”功能。政府组织需要进一步简政放权，积极培育和扶持以社会团体、中介组织、行业协会等为主体的“第三部门”，强化社会权力和自治能力。在此基础上，将政府组织原来所拥有的一些职能转移给非政府组织，如通过与企业等营利性组织以及“第三部门”签订委托代理合同的形式，把原来由政府组织所承担的公共服务业务授权企业等营利性组织以及“第三部门”来承担。而政府主要通过公共政策的制定和监督来向社会提供产品和公共服务，以此来保证组织适度规模。
(二)加强公共财政管理，强化政府组织规模的财政约束机制
将所有政府组织的收支真正纳入预算管理，所有政府组织绝对不能随意设置任何形式及其任何意义上的“隐藏资金”；行政处罚费用应当全部上缴国家财政，而且要严禁以各种形式、途径予以返还；杜绝政府组织部门利益的最大化，政府组织的各种行政经费应当统一由政府组织财政纳入预算予以保障，而且要实行国库集中支付。实现预算法治化，强化预算约束。现实运作中的国家预算只是政府组织的财政收支计划，而非法律、法规以及规章，只有政府组织预算真正成为法律，才有可能规范政府组织的收支行为，使得各级政府组织不能随意突破预算平衡原则的约束。强化财政监督，构建独立于政府组织的财政支出绩效评价体系以强化政府组织公共财政的效率约束。
(三)完善政府组织编制立法，控制政府组织机构和公务人员数量
在科学处理政府组织层级与管理幅度之间关系的前提下完善政府组织编制立法；在“定职能、定机构、定人员”政策的基础上制定部门组织法，明确政府组织机关的设置、编制、职权、职责、职数、人员配置以及政府组织行政活动的方法等。同时，为了保证政府组织编制法具有可操作性，完善编制立法的重点应当倾向于进一步理顺机构编制和管理体制，合理配置机构编制管理机关的职权、职责；完善政府组织机构和编制审批的操作程序；确立机构编制管理的自我约束机制；建立健全违规惩戒机制，使违法责任追究和制裁具有可操作性。
(四)完善政府机构及公务员的开放式竞争机制和绩效评价机制，实现效率导向的政府适度规模
如前所述，市场和社会力量在部分公共物品和公共服务提供方面进入了政府的传统领地，这样做的另一个积极意义是，打破了政府只此一家、别无它店的垄断局面，引入服务竞争，提升全社会的公共服务质量。而在政府组织内部，可把庞大的政府组织公共部门分解为若干相互竞争的运作部门，把大量的服务职能下放给基层政府组织机构，从而在政府组织内部引入竞争机制，如实施分权化管理等。在公务员管理上，实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化的绩效评价机制和工资制度，以便借助多元竞争和科学化管理等途径，在提高政府组织的行政效率的基础上实现政府适度规模。
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