从国家权力的边界看“气候资源国家所有权”，本文主要内容关键词为：气候资源论文,边界论文,所有权论文,国家权力论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D923.8
文献标识码：A
文章编号：1674-0602(2014)01-0097-08
“气候资源归国家所有。”这是东北某省《气候资源探测与保护条例》中的一项新规定，这项规定在全国首次为风、雨、阳光等气候因子设立了所有权制度，并明确国家为气候资源的所有权主体。该规定一经颁布，即引起了极大的反响。从网络上表达的民众意见看，绝大多数社会公众都对该项规定持反对态度。他们认为，充足的光照和适宜的风雨是人类生存不可或缺的物质基础，气候是大自然赐给全体人类的宝贵财富，理应为全体人类所共同享用，而不能人为地规定为由某个主体所独自占有和享有。
基于公权力的利益属性和社会管理事项的不断繁杂与复杂化，导致不断扩张权力范围是权力所固有的特征之一，孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①在扩张的权力之中，有的是必需的，有的则没有必要。在刚刚经历了封建王权对人的生命、自由、财产等私权残酷践踏的思想启蒙时代，人们对国家权力保持着高度的戒备心理，社会主体的权利意识萌发，对自由及财产的绝对保护成为社会的主流意识，因而在那个时候公权力的任何扩张都被视为绝对的恶。然而经历了几次席卷整个资本主义的经济危机，人们逐渐意识到过于消极和保守的国家权力设置并不能够有效保证人的自由和财产安全，在凯恩斯国家干预主义经济思潮的影响下，再次出现了国家权力扩张的趋势，表现为国家权力对市民社会生活的介入，“所有权绝对”、“契约自由”、“过错责任”等受到了不同程度的限制，个人的绝对自由逐渐转变为国家权力干预下的相对自由。实践证明，以维护社会公共利益为目的而适度扩张国家权力，允许国家权力对私权进行适当干预和限制，对于促进社会福祉而言具有重要的意义。因而在现代社会，“国家权力的扩张”并不是一个完全带有贬义的词汇，但由于国家权力不断扩张带来的直接后果是对私权的限制和剥夺，因而无论是国家权力的实施者还是普通的社会主体，都必须准确把握国家权力的边界。
笔者认为，上述某省的地方立法规定侵犯和剥夺了社会主体自由享用气候资源的权利，而且这种对权利的侵犯和剥夺缺乏必要的合理性，因而有超越国家权力边界的嫌疑。但这个结论能否确切得出，还要首先明确界定国家权力的合理边界。
一、国家权力不得侵犯不涉及他人利益和公共利益的个人自由
权力的目的是支配人，包括支配人的自由及支配人的行为。在奴隶社会，奴隶是奴隶主财产的客体，因而奴隶主可以任意支配奴隶们的人身自由，甚至是生命；而进入到近代后，劳动者享有完全的人身自由，所以，国家权力只能支配人的行为。在现代社会中，并非人的所有行为都要受到国家权力的支配。近现代国家存在的正当理由之一是维护全体国民的生命和财产安全，促进社会公共利益的增长，因而近现代国家的国家权力只能支配个人行为中可能涉及他人生命和财产安全及可能有损社会公共利益的部分，除此之外，个人享有完全的自由。由此可以看出，在确定国家权力边界的问题上，首先要遵守的规则是国家权力不得侵犯不涉及他人利益和社会公共利益的个人自由，否则权力的扩张就是不合理且不道德的。
以此为标准衡量前述某省关于气候资源的地方立法规定，可以发现，这种国家权力的扩张并不具备相应的合理性和必要性。气候因子是环境要素，且对于人类的生存和发展而言，具有重要性，因而气候能够成为一种自然资源。但这并不意味着可以在气候因子之上设立国家所有权。观察人类社会发展的历史进程，我们可以发现所有权(或“产权”)产生的基础是资源的稀缺和由此导致的资源配置的低效率。在史前，人口数量稀少，人类赖以为生的动植物资源的供应相对来说是无限的。当某个地区人口扩张威胁到食物供应时，部落就会迁移到新的地区。由于这时的动植物资源相对充裕，人类在获取利用动植物资源时无须花费高昂的成本，也不会发生较大的摩擦，因而自然资源在此时就是一种公共财产，没有必要在其之上设立具体的财产权或所有权。一旦人口扩张到资源被充分利用的程度，则对动植物资源的开发和利用就会出现竞争，为获取资源所需的劳动时间和成本都变得高昂起来，资源开发利用的收益也会锐减。因而此时就需要事先建立一种制度安排，预先对资源的归属和获取进行规定，以减少获取资源的成本开支，经济学上的产权制度就此诞生了。随着国家的建立，国家通过制定法的形式将产权制度规定于法律之中，所有权这个法律概念也就产生了。
可以看出，所有权与资源的稀缺存在密切的联系。当自然资源处于稀缺状态，如果没有一套法律上强有力的所有权制度，则会加剧社会主体在资源开发利用上的摩擦和冲突，并有可能出现以暴力手段占有资源的事件，严重地影响社会进步发展。只要资源变得稀缺，就有必要在法律上为其设置所有权制度，以规范人类对该资源的获取、占有和开发利用行为。反之，如果一种自然资源相对于人类的欲望和开发利用能力而言是取之不尽、用之不竭的，则没有必要在法律上界定和保护所有权。“所有权的基础是稀少性。若是一种东西预期会非常丰裕，人人可以取得，不必请求任何人或者政府的同意，它就不会成为任何人的财产。若是供给有限，它就成为私有的或者公有的财产。”②
而“自然资源”概念的两个核心要素是自然和有用性，凡是来自于自然并能够被人类所利用进而产生经济价值的要素都可以被称作自然资源。可见，“自然资源”并不一定是稀缺的，稀缺性并不构成自然资源的本质属性。阳光普照大地，任何人探测、利用太阳能、风能的行为都不会对其他人享有相同的权利造成妨碍和影响。对尚不稀缺的气候资源的开发和利用既不会对他人开发和利用相同气候资源的行为带来影响，更不会影响到范围更大的社会公共利益。因而在法律上没有必要为所有自然资源设立所有权，更没有必要为所有自然资源设立国家所有权，关键要看自然资源对人类的需求和开发利用能力来讲是不是有限的。我国《物权法》、《土地管理法》、《水法》、《森林法》和《野生动物保护法》等法律规定的土地、水资源、森林和野生动物等自然资源的国家所有权都是建立在上述自然资源的有限性和稀缺性的基础之上的。而气候系统中的阳光、风、雨等资源，从目前人类的开发利用水平而言，仍属于总量庞大的无限资源或可再生资源，没有必要为其设立所有权制度，也更没有必要将国家权力扩展至气候资源之上。这也是我国《宪法》第9条为何没有明确列举阳光、风等属于国家所有的自然资源的重要原因。
二、国家权力的扩张应当具有充分的目的合理性
任何权利(力)的设置都是为了保护和满足一定的利益，国家权力的设置就是为了保护统治阶级或阶层的利益。在社会主义社会中，当家作主的是广大人民群众，国家权力应当以维护最广大的人民群众的利益为目标，绝不能因个别人的一己私利而扩张国家权力，这样与社会主义国家的国家权力设置目标是背道而驰的。“国家权力的行使不得制定有损于人民利益的法律，政府机关及其官员不得做有悖于人民利益的事，国家权力运用的唯一目的是人民的福利。”③
但是，在权力的实施中，法律中规定的抽象的国家权力必须通过具体的国家机关和具体的国家机关工作人员实施，而这容易导致权力的异化。行使国家权力的国家机关并不是一个抽象的组织，而是由若干活生生的自然人——国家机关工作人员所组成。这样会使自然人所具有的特点——有限理性和最大化考虑自身利益，被不可避免地传染到国家机关之上，使国家机关也变身成为“经济人”，在运作过程中也或多或少地考虑自身的利益得失。此外，国家机关与一般社会组织相较而言最大的特点是其权力性，其更容易利用自身所享有的权力而为自己及组成自己的自然人谋取不当利益。因此，国家机关及个人都有利用所掌握的权力实现自身利益最大化的冲动，这种冲动极有可能突破权力的边界而占有或剥夺本应属于私主体的合法利益，造成对私主体合法权益的侵犯。在我国，一些行政部门之间的部门利益争斗和一些地方政府之间的地方利益争斗都是国家权力超越边界的体现。因此，以谋求自身利益最大化为原始初衷的国家权力扩张是绝对不应当允许的，它带来的只能是私权利及社会公共利益的丧失。正确的观念应当是：扩张国家权力是可以的，但必须具备充分的正当性理由。
前述某省地方立法发布之后，当地气象局官员对引起争议的条文的立法必要性进行了解释。之所以将气候资源规定为国家所有，并对探测气候资源的活动进行审批，根据官方解释，理由有两项：第一，目前某省气候资源探测状况混乱，仪器、技术标准不统一，测得的数据不具有科学性和可比性，影响了气候资源的科学探测和有序开发、利用；第二，涉密气象资料被一些外资企业掌握，对国家利益形成潜在威胁。④
笔者认为，行政审批不是包治百病的灵丹妙药，一些公共事务的管理问题，不是简单设一项行政许可就能搞好的。在一些不应设置行政审批的场合设置审批事项，不仅劳民伤财，严重地侵害公民的权利，还会起到相反的管理效果，使管理愈发混乱。气候探测领域就是一个例子。如果说气候探测缺乏统一性，严重地影响了探测数据的科学性和可比性，则完全可以通过加强探测机构能力和资质建设以及制定气候探测标准等方法实现有效管理。如果只注重对探测活动的审批，而忽视探测机构的能力管理及探测标准的制定，则探测活动混乱的现状根本无法得到有效的扭转。因而，市场竞争、行业自律和行政机关的行政指导等往往是加强管理的重要途径。正因为如此，《行政许可法》第13条明确地规定了能够通过行业自律、市场竞争和行政机关事后监督管理等方式予以规范的事项，可以不设行政许可。至于涉密气象资料被一些外企掌握，对国家利益形成潜在威胁这一理由，笔者认为也完全没有必要通过对探测活动施加行政审批的方式进行管理。首先，根据这种管理逻辑，外资企业探测气象资料的资格受到了法律的歧视性对待，为了保护国家利益，似乎只对外资企业探测涉密气象资料的行为进行禁止和限制。这不符合国民待遇原则，有违公平、正义。其次，要想保护涉密的气象资料，可以仅针对涉密气象资料的探测活动开展专门化的严格管理，而没有必要对所有气象资料的探测活动都进行行政许可化管理。
总之，以加强管理为目的而在气候资源之上设立国家所有权缺乏必要的合理性。管理部门这么做可能更加看重的是建构在国家所有权基础之上的审批权。审批权与所有权虽然分属公法与私法两个范畴，但二者之间却存在极为紧密的联系，国家所有权不可避免地与国家政权统一为一体，“所有权是政权结构中的组成部分，政权也是国家所有权实现中的要素”⑤。在这种条件下，各级政府及其部门若想获得对某自然资源开发和利用行为的管理权力，则首先需要获得相应的所有权。所有权成为行政权的基础，要想获得行政权，首先需要法律明确规定自然资源的国家所有权。只要在法律中明确了某项自然资源的国家所有权，则管理部门就可以以自然资源所有者的名义对开发和利用该自然资源的行为实施各样的行政管理行为，其中主要是审批权。虽然审批权不与利益直接挂钩，但不可否认的一个现状是，行政机关是否享有行政审批权决定了该机关在政府职能部门序列中的地位高低，而这与行政部门的声誉及在重大决策中的话语权是密切相关的。如果某省气候资源地方立法背后的目的真的是部门的地位、声誉或话语权等，则由此造成的对社会主体私权的限制和干涉就是不合理的，是超越国家权力边界的权力扩张。
三、国家权力的设置应当“有进有退”
启蒙思想家洛克认为，国家权力的基础是社会，没有社会的存在，国家权力是无法形成的，因而国家权力应当受到社会的制约，由社会决定国家权力的产生和运行。“制定法律来支配人们全部的政治社会的合法权力，本当属于同样的整个社会，所以世界上无论哪种君主或统治者，如果以他自己的意志来行使这种权力，而不是基于直接亲自受于上帝的明白托付，也不是基于由受制于这些法律的人们最初同意而给予的权威，这就并不比纯粹的暴政好多少。因此，未经公众赞同制定的法律就不是法律。”⑥近现代国家与奴隶制和封建制国家相比，其国家权力的重大区别在于权力的来源不同。在奴隶制和封建制国家中，君主的权力要么来自于“神授”，要么源自于世袭，广大民众只是权力行使的对象和目标，无权决定国家权力的运行。而在近现代资本主义国家及现代社会主义国家中，国家权力则来自于人民的授权。这说明国家权力不是万能的，不能涵盖社会生活的各个方面，对于涉及社会公共利益的公共事务，人民通过立法程序将相关管理权力授予国家行使；而对于市民社会的内部事务，则由市民社会通过内部自治予以解决。国家权力的设置应当“有进有退”，尊重市民社会的充分自治，不能渗透到社会生活的各个领域。对于能够通过自由市场机制或行业自律实现良好管理的社会事务，公权力不应涉足，而应当给予社会主体充分的决策自由；而对于市民社会无法实现有效管理以达至一定秩序的社会公共事务，则应当积极予以应对。
由于社会关系日趋复杂，涉及公共利益的公共事务越来越多，导致现代国家的国家职能也日趋全能化。国家权力在绝大多数场合下的运用都有效地维护和促进了公共利益，这种成功行使公权力的范例逐渐证明了国家权力存在的必要性，亦使权力的实施者越来越坚信国家权力是无所不能的。而这无疑是促使国家权力不断扩张的一剂强心剂，在维护公共利益的正当理由下，国家权力不断越界并蚕食市民社会的自治权。但事实却是国家权力并非万能，并不能代替市民社会管理一切社会事务，由管理事项的极端复杂性、管理信息的不全面、政府公务人员的理性有限性和易走向腐败等原因所影响，再加之被侵犯权益的社会民众的普遍反对，国家权力的过度扩张往往会导致“政府失灵”，反而造成秩序的混乱。因而对像气候资源探测开发一样的社会公共事务，凡是能够通过社会自治、市场机制等方式实现良性化管理、达至良好社会秩序的，国家权力不应越界扩张。
四、国家权力的行使应当遵循“权力法定”的根本原则
在法治社会中，国家权力的行使必须遵循“权力法定”的根本原则，即“法无授权即禁止，法有授权必须为”。国家权力的设置必须具备法律依据，将某一种类的自然资源规定为国家所有，也必须通过宪法和法律的形式。然而在合法性方面，某省气候资源立法的相关规定仍然存在诸多值得商榷之处。
首先，根据官方解释，某省气候资源地方立法规定气候资源归属国家所有的立法依据是《宪法》第9条。该条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”不仅如此，《物权法》第48条也作出了类似规定。但这样的规定并不意味着气候资源就一定归属国家所有。《宪法》第9条明确地列举了归属于国家所有的自然资源，包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地和滩涂，其中并没有明确列举气候资源。《宪法》第9条用了“等”字作兜底涵盖没有明确列举的应当归属于国家所有的自然资源，但这个“等”字只是表明自然资源中，除上述明确列举的之外，还有一些可能应当归属于国家所有，但立法者在制定宪法条文时无法一一明确列举出来，有待将来法律或宪法授权的权威机关作出明确解释；而不能被理解为所有自然资源统统都是国家所有权的客体，如果可以这样理解，那么就不用在前面进行一一列举了。另外，对“等”字的含义进行解释，根据宪法的相关规定，是全国人民代表大会的权力，地方立法机关是无权解释宪法的。因而从《宪法》第9条的规定中是无法确切地得出气候资源属于国家所有这样一个结论的。
其次，关于气候资源是否可以成为所有权的客体，以及是否可以归属国家所有的问题，属于我国民事基本制度的问题。根据《立法法》第8条之规定，对民事基本制度，只能通过制定法律的形式予以规定。这里的“法律”是狭义的法律，仅指全国人民大表大会及其常务委员会通过立法程序制定的规范性文件。某省人民代表大会通过制定地方性法规对气候资源的所有权作出规定，很明显违背了《立法法》的这一规定。此外，《物权法》第5条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”可见，地方性法规显然是没有权力规定气候资源归属国家所有的。
再次，为探测气候资源的活动设定行政许可也与《行政许可法》关于行政许可事项设置的相关规定不一致。关于行政许可的设定，《行政许可法》除规定行政许可事项的设定应当遵循“有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性”的原则外，还在第12条明确规定在自然资源开发和利用方面只允许对“有限自然资源开发利用”设定行政许可。如前文所述，阳光、风、雨等自然资源是无限资源和可再生能源，可以不断再生、永续利用，其无法被划分到“有限自然资源”的范畴之中，当然也就无法对其开发、利用设定行政许可。因而关于探测气候资源需要经过主管部门批准的地方立法规定显然与《行政许可法》的这一规定相抵触。
可见，由地方立法规定气候资源归国家所有并对探测气候资源的活动设立行政许可缺乏充分的宪法和法律依据，国家权力明显越界了。其实，法律对于国家权力的限制和制约，并不是对公权力实施者的有意为难，而是因为公权力过于强大，如果不找寻法律保护，普通公民根本无法抗衡。权力法定原则的意义就在于它能够更好地规范国家权力的行使，促使公权力的运行符合公共利益的目标。
五、国家权力对私权利的剥夺和限制应当符合法定程序
权力法定原则除了意指权力的来源要有法律依据之外，还有一个引申意义，即权力的设定和实施必须符合法定程序，尤其是当国家权力的行使可能对公民的私权利造成剥夺和限制时，程序正义的价值就更加凸显。
我国《行政许可法》第19条明确规定：“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”这一条规定的核心思想是：在设立行政许可事项之前，立法草案起草机关应当首先公开立法信息并听取民意，允许人民群众发表自己的观点和意见，以做到谨慎决策，确保行政许可事项的设立符合保护社会公共利益的目的要求。然而，就笔者目前所掌握的信息看，某省气候资源立法在起草过程之中并没有按照《行政许可法》的上述规定召开立法听证会或论证会等广泛征求人民群众的意见，也基本没有向社会发布任何立法信息，属于典型的关门立法。
如果国家权力行使的背后暗含的是行政部门的一己私利或是其他有悖于社会公共利益的因素，则关门立法导致的结果只能是公共利益受损。所以，信息公开、立法公开化和民主化等法定程序的价值就在于及时杜绝国家公权力行使中的权力异化所带来的社会风。国家权力的行使必须遵循法定程序，确保民众的普遍和充分参与，这是建设法治社会的必然要求，也是界定国家权力是否越界行使的基本参考因素之一。
六、国家权力的行使应当注重与义务和责任相对应
“气候资源国家所有权”是管理部门所需要的权利，有了这样一种权利，也就具备了多种权力的基础，比如，审批、监督和处罚，等等。但立法者可能忽视了这样一种可能性，那就是义务和责任的承担。在法律概念体系中，权利(力)—义务—责任总是三位一体的概念。获得一定的权利(力)，必然要履行相应的义务，在义务没有得到履行的情况下，必须承担相应的责任。“责任与义务在法律上相互承接，违反义务即有责任之发生。故在法律理念上，为保证义务的履行，则必有责任与义务相对应。”⑦国家权力的行使，除了注重权力的设置、行使范围等核心问题之外，还应当关注与权力相对应的法律义务和法律责任，使权力、义务、责任相对应。
某省气候资源地方立法规定气候资源归属于国家所有，同时意味着国家必须尽到对归属于自己所有的气候资源的管理义务，如果因管理不善而导致气候资源造成他人人身和财产损害的，则国家必须承担赔偿责任。这就意味着今后在某省管辖区域内如果发生了狂风、暴雨自然灾害而导致他人财产或人身损害，或者某人在某省内受到太阳光照射而灼伤，那么某省人民政府或者相关主管部门就应当对他人的财产或人身损失进行赔偿。原因很简单，国家所有的气候资源对他人造成了损害。依据侵权法的基本原理，国家应当承担侵权赔偿责任。这其实非常符合法律逻辑，在我国现行法律中也不乏类似的立法例。比如，《野生动物保护法》第3条规定了野生动物资源属于国家所有，而在野外，野生动物伤人或毁坏农田的事件时有发生，对于国家所有的野生动物伤害公民人身、财产的情况，该法规定了国家补偿制度。《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。”
可见，气候资源属于国家所有的直接后果除了管理部门想要的审批和处罚权之外，还有气候资源带来损害后的政府赔偿责任。而对这一点，管理部门可能要辩解了：气候虽说为国家所有，但又不能被国家所完全掌控，造成损害后由国家承担赔偿责任，岂不是违反了过错责任原则，对国家来讲岂不是不公?问题就出在这里，说到底就是民法上的“物”的概念问题。气候无法为当今的人类所完全支配和控制，因而不能成为法律上的“物”。违背基本法理而将气候资源规定为所有权的客体，必然带来一系列理论和实践上的冲突与矛盾。因反常和极端气候带来的灾害几乎天天都在发生，如果灾难的受害者都要求气候资源的所有者——国家承担赔偿或补偿责任，恐怕我们的政府是难以承受的。
关于气候资源归国家所有的某省地方立法的争论仍然在持续，从目前争论的情况看，反对意见占了上风。网络上大多数民众发表的反对意见都是从公民私权利受国家不合理剥夺这一点出发的，很显然，在这样一个地方立法活动中，国家权力越过了其本应遵守的界线。国家权力的行使不应对不涉及他人利益和社会公共利益的私人自由造成妨碍，不能考虑一己私利，要具备充分的目的合理性，同时应当“有所为，有所不为”，不应随意插手能够通过社会自治和自由市场良好解决的社会事务；在法治社会中，国家权力的行使还应当严格遵循“权力法定”的根本原则，使权力来源于法律规定，运行遵守法定程序，并确保权力的行使与相应的义务和责任相对应。以上这些都是国家机关行使国家权力时需要遵守的界线，也是我们建设社会主义法治国家的底线。
注释：
①孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1986年版，第151页。
②康芒斯：《制度经济学》(上卷)，商务印书馆1994年版，第205页。转引自李松龄：《财产稀少性与所有权排他性的统一》，《南京社会科学》2001年第3期。
③蔡定剑：《国家权力界限论》，《中国法学》1991年第1期。
④参见《某省气象局回应出台条例规范气候资源探测保护问题》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-06/20/c_112260656.htm。
⑤鄢一美：《国家所有权的实现方式——中国物权制度改革中的重中之重》，《河北法学》2002年第4期。
⑥洛克：《政府论》(下篇)，商务印书馆1995年版，第82页。
⑦杨解君：《行政法上的义务责任体系及其阐释》，《政法论坛》2005年第5期。
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