官僚制精神与中国行政组织文化的重建，本文主要内容关键词为：官僚论文,中国论文,精神论文,行政论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
马克斯·韦伯提出的官僚制组织理论奠定了现代组织理论的基础，对整个20世纪乃至更为久远的未来产生了深刻的影响。官僚制被证实为普遍有效的组织模式，它是现代社会各种组织中普遍占主导地位的组织形态。但由于现代社会环境的变化和发展，官僚制组织面临着各种危机，尤其20世纪70年代以来，西方国家开始进入后工业时代，着手对官僚制进行各种改革。中国作为一个发展中国家，仍处于官僚制不足阶段，尤其作为官僚制组织文化——官僚制精神相对中国传统文化最为缺乏，同时西方行政组织文化对中国行政组织文化产生的时代性势差，使中国行政组织文化未来发展面临着深刻的困难与严峻的挑战。因此，中国行政组织文化的重建问题是我国当前行政管理现代化迫切需要研究的重要问题。
一、官僚制和官僚制精神
马克斯·韦伯根据权威合法性的方式对不同组织进行了详细的研究和总结，提出了建立在合法型统治理论基础上系统化的官僚制理论，奠定了现代官僚组织理论的基础。所谓官僚制即科层制，是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。具体来说，官僚制具有以下几个基本特征：合理的分工，明确划分每一个组织成员的职责权限，并以法规的形式严格固定这种分工：层级节制，按照权力和责任分成一定的等级制，只接受来自上层的合法命令；依照规程办事的运作机制，官僚制组织中制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织工作的一致性和明确性；非人格化，运用各种文牍来管理，组织成员和私人生活相分离；管理是专家的行业，需要适应工作需要的专业培训机制；合理合法的人事行政制度。[1]官僚制组织推崇理性和效率，重视规制和非人格化，一方面迎合了工业社会化大生产和行政管理复杂化的客观需要，资本主义的发展需要有稳定、严格、精细、可靠的管理，官僚制组织是恰恰可以满足这种需要的组织形式，为实施科学化管理奠定必要的基础；官僚制组织对社会生产力的发展和社会稳定起了重要作用，有人曾用英国的亚当·斯密与马克斯·韦伯对比，两人分别为扫除各自国家资本主义发展道路中的障碍做出巨大贡献，并因对旧的传统以及对经济发展的政治控制的抨击，强调知识和才能进行管理，把马克斯·韦伯比作德国的亚当·斯密。另一方面官僚制又以非人格化、理性化、制度化为特征得到科学理性时代的文化认同，官僚制是建立在理性化基础上，服务于生活方式的“理性主义”传播，一方面，社会理性化造就了现代官僚制；另一方面，官僚制反作用于社会的理性化和推进着社会理性化，正是这样一个互动过程，使官僚制组织文化——官僚制精神，成为西方社会理性主义一以贯之的传统特质——理性精神在行政组织中的凸现。
理解现代官僚制最为重要的切入点是其组织文化，即“官僚制精神”，它是建立在理性基础上的，正像本尼斯所指出：“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”官僚制能够稳定地运转，并且呈现出等级制的权力体系关系，也正是建立在理性的基础之上的。官僚制精神体现在：第一，秩序化价值，理性的意识就在于对秩序保持了它是一种合法性秩序的信念，这也是秩序正当性的认识。通过正当性秩序的认识，来自于法理型权威的命令得到遵从，不管这种权威的命令来自于统治者，还是以法律、规则以及契约形式出现；[2]第二，官僚制是形式主义的非人格化统治，有着可预料的规则，注重形式的合理性，即在统治关系中行动方式倾向于手段和程序等方面，并尽可能地加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后的效果可以具体衡量；[2]第三，官僚制体现了统治权和管理权相分离，这是社会分工的内在要求，行政人员与行政组织关系是自由契约关系，通过契约任命即自由选择，雇用官员，并支付报酬，这是现代官僚制的本质。从以上分析可知，官僚制精神是建立在理性精神支配下法治观念、契约观念和科学观念在官僚制组织中的体现。
二、西方行政改革：官僚制精神的抛弃抑或渗透
行政组织文化是行政体系的生理特征，反映行政体制的本质特征，通常所讲的行政组织文化是狭义的，官僚制精神是狭义的行政组织文化。但这样的分析，对于认识行政组织现状和发展、行政改革的研究等具有重要意义。
根据组织学家沙因把组织文化分为三个层次即器物文化、制度文化和理念文化，在行政领域，行政组织文化也可分为三个层次：一是产品和服务，即行政组织向社会提供的公共产品和公共服务，这一层次上，人们可以看到行政组织提供产品和服务的方式，组织及其成员的公开行为，是行政组织文化的外部表现；二是行政制度、行政组织结构和行政人员的素质等，这个层次上体现社会分工、等级分层、权责制度、规章管理和监督评估机制构成的系统，是行政组织文化的表现载体；三是行政信念、行政价值观念、行政意识和行政思想等，这一层次上体现了行政组织共同价值观和理念，行政人员观点和价值取向、态度和心理等，这是行政组织文化的内涵。前两个层次是行政组织文化的外层结构，后一个层次是行政组织文化的内层(或潜在)结构，三个层次构成行政组织文化系统。
行政组织文化系统的发展是一个与社会环境动态适应和不断调整的过程。当政治、经济、文化和科技等社会环境发生变化时，首先对公共产品和公共服务提出新的要求，相应的反映在组织结构、组织制度和人员素质等方面发生变化，这样作用于行政组织文化的更深层次行政价值观、行政思想和行政意识等方面，然后按照相反顺序发生变化。应该指出的是，一般来说，这个系统三个层次是由外向内，由内向外反复作用，并持续不断向前发展；系统三个层次发生变化的时间持续递增，尤其是行政组织文化的内层结构即狭义的行政组织文化的变化，需要很长一段时间；行政组织文化的内层结构是整个行政组织文化系统的核心，受文化熏陶的行政人员和行政组织在行政行为的选择上，文化发挥潜在的决定性作用，正是因为行政组织文化的内层结构不同，各国才形成自己的行政体系特色。
自20世纪70年代以来，伴随着现代科技不断进步，后工业时代的来临，官僚制运作下的西方政府越来越显得力不从心，一方面，无力应付自身机构膨胀、财政开支加大的困境；另一方面，行政效率低下和管理成本过度增长，面对国际竞争激烈、信息化社会带来的挑战，迫于政府机构内部的需要和公共舆论的外部压力，西方国家纷纷掀起了行政改革的浪潮。其具体措施各有不同，归纳起来有相似之处：1.采取民营化管理，为提高政府资源的使用效率，大力提倡通过多种途径进行大型公共服务。实行绩效管理，制定组织长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，最终检验评估结果；2.权力分散化，传统中央政府统筹一切全国性事务的原则，已逐渐由地方政府、机关利益集团及服务对象直接参与并执行公共政策的模式所取代，并精简组织和人员，压缩官僚制层级，减少中间层次，扩大管理幅度，形成扁平化组织结构；3.倡导“顾客导向”的行政文化，把市场经营理念引入政府管理，强调政府公共管理职能，并把服务对象需要放在首要位置。
西方国家改革的矛头对准官僚制似乎是理所当然的，正如本尼斯所言：组织的“内环境”和“外环境”发生了急剧、复杂的和不可预料的变化。其一，官僚制所倡扬的理性化与制度化与人们追求的自由、民主相违背，而这些因素在后工业社会愈加受到人们的重视；其二，科学技术的发展尤其信息技术的高速发展为行政管理方式提供更多选择，照章办事、循规蹈矩履行职能已无法与社会环境动态变化对政府职能要求相适应；其三，经济和政治联系日益密切，全球化趋势不断加强，对变革的示范效应，官僚制承受来自各国各个角度的影响、压力和挑战；其四，官僚制组织建构与现代的价值观——建立文化多元、主体交往与公共哲学基础上的交往实践格格不入，因此现代官僚制在“内适应”与“外适应”上出现足以致命的症状。[3]
但是，类似的批判在很多方面似乎似是而非，马克斯·韦伯的官僚制组织是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”，在现实社会中很难企及。西方行政改革相当长时间存在一个误区就在于对官僚制病理机制的误诊，即将官僚制的行政功能的失调片面地归结为官僚制本身，因而，单单地以官僚制为改革对象，但官僚制精神却是一以贯之的传统。1.现代行政组织突显个性化和灵活性的要求，并没有忽视管理效率，相反更加强调，其绩效管理方式本质只是一种行政控制，只不过是控制维度的优先性由职权让位于效果；2.分权模式，与其说弱化官僚制，不如说是一种强化，因为权力分散确保了基层获得与其职能相适应的权力，也是社会分工的调整的要求。至于说扩大管理幅度，压缩层级使官僚制符合实际更有效，并没有取消层级；3.西方行政虽倡导“顾客导向”行政文化，但并没有废除形式理性和契约。重视契约、形式、规则是西方理性主义一以贯之的传统，早已成为构筑社会生活的平台，行政改革不可避免地在这一平台上展开。以绩效管理为例，它首先以契约式管理为基础，其次要求行政使命、战略、价值明确化，绩效管理的全过程包含着极为严格和细致的规则与依据规则的计量，不但没有淡化西方的理性传统，反而是传统理性的进一步渗透。[4]而且沃尔多指出，官僚制组织并非与民主概念完全不相容，官僚制组织可以为民主价值观提供重要支撑。
西方行政改革风潮中曾经风靡全球的新观念——企业化政府，主张用企业家精神来改革公营部门，借以克服官僚主义，提高行政效率。许多人把它当成官僚制的替代物，然而把官僚制与企业管理方式对立起来显然是一种错觉，因为现代官僚制随着资本主义发展渗入社会的许多的组织，官僚制体系并不必然等同于僵化的组织结构，也可具有灵活性；况且政府与企业是两种性质根本不同的组织，政府的目的是公共服务，而企业的目的是获利，政府不能像企业那样运作。由此可见，企业化政府并不能真正替代现代官僚制，只是为适应社会环境对现代官僚制的要求而进行的矫正和调适。何况，低效率的组织，不能满足社会的需求的服务，也不是官僚精神所倡导的，相反遵循官僚制精神，需要更加科学的组织结构设计，更加合理的社会分工和更加有效的管理方式。
因此，我们认为，西方行政改革对官僚制的批判，只是作为一种植入新观念的手段，并不是为了抛弃理性基础上的官僚制精神，而是社会环境与行政组织文化之间调适和平衡的过程，在某种程度上是官僚制精神的进一步渗透。
三、中国传统文化与官僚制精神的比较
马克斯·韦伯的现代官僚制作为理想型，是逻辑的抽象。各国的具体行政形态，要么官僚化不足，是一切从传统向现代转型的发展中国家行政领域的明显特征；要么官僚化过度，是发达国家和现代性国家面临的迫切问题。根据现代官僚制的种种特征，中国仍处于官僚化不足阶段，比如普遍缺乏公务人员专业化分工以及与此相适应的专业化人才，政府官员及其行为缺乏规则与规范，行政管理以“身份取向”凌驾于“成绩取向”之上，行政腐败严重等，这些都是官僚化不足所形成的。然而，任何官僚制无论传统还是现代，其对应的某些特征过度化，有些方面官僚化不足，使问题更加复杂化。中国作为一个发展中国家，从根本上处于传统向现代历史性转变，并且面临着各种理论、模式、思潮涌入。因此，必须对中国自身传统与现状作深层认知。
中国传统文化有五千多年的历史，尤其经历二千多年的封建历史。虽然中国正处于上升阶段，但传统因素仍将以其惯性和人员思维定势在现代性组织形式中发挥作用，中国行政组织文化具有现代性的外层结构和暗含传统性内层结构并存的二元性特征。中国官僚制自古有之，适应于传统社会官僚制最大的特征是全体成员禁锢在专制主义的严密等级中，韦伯把它称之为“世袭”或“家产”官僚制，与现代官僚制精神相去甚远。建立社会主义后，虽然在社会形态上讲具有现代性，但是计划经济体制下，一方面是传统的惯性构成内层结构，另一方面是适应于当时社会主义高度集权化才能实现的计划管理，这种官僚制比以前更为统一。随着改革开放，社会主义市场经济的发展，中国正努力构建适应社会主义市场经济的现代化行政体系，有助于官僚制同构现象的解体，但这需要一个很长的过程，尤其是传统历史文化造就的行政组织文化。对照现代官僚制精神，中国行政组织文化存在诸多非理性因素。
(一)理性精神的缺乏。现代官僚制的理性，即工具合理性或形式合乎理性为取向，官僚制向着专业化、理性化、制度化方向发展，官僚制的组织结构服务于生活方式的“理性主义”传播，现代官僚制是西方理性传统与现代化大生产结合的产物，它有着可预测性的规则。中国社会并不缺乏理性，但缺少理性精神的普照之光，弥漫于行政组织中的是世俗取向的理性主义，即“实践政治的理性主义”：通过个人内心信仰和道德体系的建立维系人与人的关系进而维系社会既定秩序，以此获得固定的俸禄、收费以及其他“合理”利益。这种理性缺乏求知欲和追求精确方法的动因和张力，无法超越人的主观性因素，因而极易坠入人伦等级的泥潭。理性思维受制于权力等级与道德信仰体系所显现出的不成熟，严重阻碍着行政组织的效率化、自觉化和科学化。
(二)家长制作风犹在。传统中国是“家国同构”的社会模型，人们很自然地将家族制度上升为社会制度，将家族伦理上升为社会伦理，并以血缘关系为纽带来建立和处理人际关系，形成“泛家族化历程”；所有官僚制都要求下级对上级的服从，但现代官僚制的服从建立在合理合法基础之上，即“并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅是由制度赋予他人，有合理界限的事务管辖范围之内，有义务服从他。”世袭官僚制的服从，是一种笼罩在权力控制之下的忠敬关系，无法排除主观的、情绪的、人格的因素对客观目的的干扰。受这种传统影响的现实行政，职责的明确划分限制不了行政行为的超权限实施，行政权力表现出规则的欠缺和随意性特征。
(三)法治理念的薄弱。现代官僚制中的一切人员都要依法办事，任何人不能超越法律行事，不能违背法律任意妄为。而世袭官僚制的理性传统欠缺影响规则、制度的权威，家长制的作风极易造成人治。从依法治国的法治理念载入宪法到有法必依成为行政主体的自觉行动，需要一个十分漫长的过程。与其他立法相比，中国行政法律法规的制定明显滞后，法规体系相对薄弱，程序性法规匮乏，行政行为有法可依尚得不到保障，更勿需论有法必依。另一方面，中国官民有别思想常常致使行政行为偏离法治轨道，因此健全法律体系、普及法治精神以及与人治进行现实的抗争将伴随行政现代化的整个进程。
(四)现代契约观念的淡漠。契约是法律的延伸，现代官僚制下的公务员与行政组织之间的关系是自由契约关系，公务员有个人的自由，仅仅由于非个人公务的义务，服从于拥有权力的人或组织。世袭官僚制不承认人的独立性和自由可选择性，官僚们没有独立人格的尊严，只是家丁奴仆而已。中国行政组织中广泛存在隐性契约——非正式的理解和约定俗成，隐形契约强调的是人与人而非人与规则的关系，它在取得个人的局部的、即时的效率却消解了行政组织的整体效率，同时也抽取了行政组织作为公共性存在的依据。[3]
四、中国行政组织文化的重建
从以上分析可知，西方行政改革虽然在理性这一平台上展开，但为适应社会环境，虽没有抛弃官僚制精神，但势必会赋予行政组织文化新的内容，我们把与后工业社会相适应的行政发展阶段称为后官僚制。这无疑复杂化了中国行政组织文化当代存在境遇，当中国行政组织文化还没有完全享受到现代官僚制积极成就的时候，西方则已对其提出全面而尖锐的批评，这体现了中国行政组织文化与西方文化之间存在时代性势差，使面对同一世界环境发展的中国行政组织文化面临严峻的挑战和深刻困境。
(一)在基本价值取向上，中国行政范式如何才能走出“官僚制”和“后官僚制”之间两难困境？一方面，由于现代官僚制比传统官僚制具有历史进步性，但现代官僚制阶段不可逾越，当代中国行政组织文化建设没有理由轻言解构或颠覆官僚制精神，终止走上官僚化的进程；另一方面，从行政组织变化发展方向而言，现代官僚制处于被批判、超越地位，如果中国一味追求西方式的官僚制，岂不永远走在西方后面。
(二)在具体思想资源上，中国行政组织文化的当代建设怎样处理好中外各种文化资源之间的关系？一方面作为西方行政范式兴起后官僚制某些理论特质与中国文化传统之间形成尖锐的对立；另一方面后官僚制在价值取向等方面又与中国传统文化之间具有一定程度的亲缘性和相似性。在这种情况下，中国行政组织文化该如何吸纳现代官僚制精神，面对后官僚制的挑战？
(三)在评价标准上，理解和诠释中国行政的基本价值系统、思想框架和话语体系怎样才是更为合理？怎样才能更好地把握中国传统文化的基本理论特质及其优长？长期以来，中国行政范式放在现代官僚制的背景下，以现代官僚制作为标准予以衡量，但后官僚制正是对现代官僚制的基本价值系统的颠覆乃至翻转。
中国行政组织文化面临两难困境，如何进行文化战略设计，构建具有先进文化内涵、有利于生产力发展、符合人民根本利益的行政文化体系，是中国当前需要解决的一个重要课题。中西方文化关系是一个复杂的历史过程，其运行方向存在着多种可能性，只要这个过程不停止，多个角度的认识和多种可能性的探索也就不会停止，但对这些战略的比较研究，尽量使文化建设有利于行政发展，仍然是十分必要的。在国内对中西方文化关系有四种基本文化战略，即“全盘西化”论、“东方文化优越”论、“中体西用”论和“综合创新”论。我们认为，文化战略的选择既要符合文化发展演变的内在逻辑，又要符合当今时代的要求，还要对本国国情进行考量。
“全盘西化”论和“东方文化优越”论，这两种文化战略是对东方或西方文化以偏执的方式加以对待，无论东方或西方文化都有自身的缺点和优长，我们不能片面的加以界定和采纳。虽然西方先进管理理论和行政文化代表了时代潮流，具有自身科学性和先进性，但由于西方国家和我国经济基础截然不同，而且对民族文化采取虚无主义，势必给中国基本价值系统造成混乱；或者充分尊重东方民族文化，囿于现状，不求创新，中国行政组织文化在路径依赖的惯性下也会得到一定的发展，然而中国传统文化也有天生弱点，而且对传统文化的不合理张扬，使我们不可能走出传统官僚制的桎梏。
“中体西用”论和“综合创新”论是我们当前文化战略的主流，主张以折衷的方式对待东西方文化，是比较容易接受的文化战略，但吸取和借鉴东西方文化的优长、剔除短缺方面，没有一个比较明确合适的评价标准；在文化战略的深层次结构方面，还没有找到建构符合文化发展逻辑的战略途径。
我们认为，中国不是要不要向西方学习，或者学多学少的问题，而是应该认清文化的理性和非理性的合理构建问题，即理性或非理性哪一个为文化的基本内核和合理内核问题的考量。试想把非理性作为基本内核，如果不论什么情况下，先要合情就没有什么是非标准，况且人在不同场合合情会发生变化，这样事物发展就没有逻辑性了，尽管暂时能够获得一些发展，但由于事物缺乏内在科学逻辑性，所以事物发展就会发生混乱，使得社会发展不稳定。把理性作为基本内核，理性第一位，保证了整体上的公正和合理，使社会发展合乎科学性，然后再充分发挥人的积极性和主动性，促进人类的发展和社会进步。辩证的思维来看，应该是西方理性的基本内核和东方非理性伦理的合理内核相结合，作为支撑中国行政现代化的基本文化战略。
根据文化发展演进的内在逻辑，即“外在冲击”到“内在转化”的过程，[5]我们主张以“阶段创新”作为创新具有中国特色的基本文化战略，即对国外先进文化应大胆引进，并加以创造、消化和吸收，吸取适合我国国情和我国行政管理实际需要的有机养分，实现真正意义上的借鉴和吸收；对我国传统文化也不能全盘否定，而应吸取其中积极因素，如中国传统文化中的人本主义取向，应根据时代要求，赋予它新的内涵。也就是说，中国行政现代化分为两个阶段，一是在“外在冲击”阶段，中国行政现代转型主要以西方理性精神来作为自己的基本参照系，真正实现价值系统从传统向现代的转换；二是在“内在转化”阶段，中国行政的现代转型已具备了确立民族文化的主体性，通过“以我为主”发展而成就具有自身特质的现代行政体系理论的可能性，以求超越西方理性精神。
当今中国行政改革的目标是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质公务员队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。这充分体现了对理性的重视，对科学精神、法治精神、契约精神的褒扬，它与西方官僚制精神所倡导的不谋而合。
亚洲四小龙之一新加坡，属于后发型现代化国家。其现代化初期，是大胆引进西方商品观念、价值观念、竞争观念，大量引进西方科学技术、民主政治、企业管理经验启动现代化，为新加坡经济发展奠定了基础，并在此基础上对包括儒家在内的传统文化继承、改造、转化，建立具有东方特色的现代化经济、政治、法律、民主和文化教育等制度，可以说包括儒家在内的传统文化并不是现代化直接动因，而是现代化启动后，促进其成功的精神动力。
鉴于中国正处于传统到现代的转型，同时作为一个发展中国家，仍处于官僚化不足阶段，尤其中国行政组织文化正处于“外在冲击”阶段，传统文化造成行政组织文化的官僚制精神不足，我们认为可以通过以下几个方面进行中国行政组织文化的重建，推进行政现代化进程。
(一)大力发展社会主义市场，充实社会主义行政组织文化的物质基础。市场经济发展为行政组织文化提供经济基础，但文化的超稳定特质决定了计划经济体制下的行政组织文化不可能立刻适应市场经济体制下的新的行政组织文化所代替，加之经济转轨过程中一部分人利益受损，极大阻碍了行政组织文化的变革。为此，必须大力发展社会主义市场经济，进一步确立完善市场经济体制，以市场经济为基础的社会改革和进步，将逐步使尊重法律、契约，树立理性精神、科学精神和以功绩为取向的价值观深入人们的观念。
(二)发展教育科学文化。教育是现代精神改造传统文化的助推器，要加大教育力度，促进现代精神传播加速进行。尤其是加快行政人员队伍建设，提高公务员素质。在行政组织中逐步淘汰观念陈旧、思维僵化的公务人员，引进接受良好教育，素质较高的人员，借助人员素质的提高促进组织文化的现代化，树立知识、专业的权威。同时，加强长期的固定的公务员培训，有助于行政组织文化的总体提升，现代性观念与适合国情经验总结，通过培训能够潜移默化地固化为公务员的价值取向和行动指针。行政组织文化更新的培训中强调科学性和系统性，在实践中与政治学习、意识形态的灌输严格分开。
(三)进一步深化政治体制改革。现代行政组织文化的建构与政治体制改革进程存在着极为密切的互动关系。政治体制改革滞后于经济的发展，民主化程度低，政治权力集中，以政治来维持与行政的关系，与现代行政组织文化的培育极不适应。为此，一方面通过健全民主制度，扩大民主权利，发扬民主作风等途径来建设民主政治。另一方面还要通过各种途径增强民主意识，提高民主觉悟。只有当民主权利、民主制度、民主作风为个体所接受并产生相应的行为目的和主观价值取向时，才能发挥应有作用，使广大人民群众在直接和间接参与国家和社会事务过程中，形成民主意识、参与意识、法制意识，尤其是基层直接民主更有利于当代行政组织文化现代化。
(四)加快行政组织文化的自身建设。针对中国行政组织文化中现代性的外层结构和传统性的内层结构的二元性特征，应消除二元化变态异质的状况，使外层结构和内层结构达到和谐、协调的统一。在行政组织文化的外层结构方面，要论证行政组织中适应采取官僚制模式的领域，在采取官僚制的部门，结合职能转变和界定完善职位分类制度，使管理层级和幅度在规章中确定下来，并制定细致的岗位职责规范，明确公务员职责、权力和义务，在公务员的管理、考试录用、职位升降、工资、培训、任免、奖惩、退休、退职、监督要依据规范和程序进行，最大限度降低其模糊性，同时健全组织和公务员行为进行有效监督控制系统的规章、制度、法制，以保证管理的科学化、民主化和有效性；在行政组织文化的内层结构方面，确立现代行政思想尤为关键，主要包括行政价值观、行政意识、行政道德、行政心理等因素。
首先，树立科学的行政价值观。行政人员的共同价值是行政组织文化的核心，对整个行政组织文化具有整合和导向作用，也是行政组织文化现代化的内在要求。组织成员的行为和政策的制定、贯彻和执行，都要充分体现人民的根本利益和价值导向；加强法制建设是树立科学行政价值观的重要保证；注重社会舆论引导，采用塑造典型和舆论批评等形式引导科学行政价值观；提高公务员个人修养，通过学习和掌握科学理论来培养和增强建立科学行政价值观的认同和自觉性，以建立民主与效率一致、稳定与发展相协调的科学行政价值观。
其次，树立现代行政意识。树立积极参与意识，发挥公务员和普通民众参与行政活动的积极性和主动性；树立依法行政意识，培养行政人员廉洁奉公、依法行政意识，从而促使行政组织和行政活动遵循廉洁、法治原则；树立服务意识，建立服务型政府，满足公众和社会的需求。
再次，培养崇高的行政道德。行政道德促使行政人员选择自己行为的同时，起到一种“内心立法”作用。一方面加强行政人员的道德建设，加强社会公德、职业道德、家庭道德的建设；另一方面进行行政道德的制度化建设，将有关行政道德制度化、系统化、规范化，加速建设领导干部的约束制度，充分发挥行政道德对行政人员的约束作用，使之成为行政法制化的补充。
最后，培养和塑造行政心理，是整个行政组织文化结构的基础。加强政治思想工作，健全和完善社会规范，提高心理诱导的科学性，重构社会主义市场经济下的价值评估体系，积极倡导能力、道德等价值评估标准，实现由“官本位”到“民本位”，由“金钱本位”到“能力本位”的转变；加强宣传舆论的正确导向，推进行政组织文化的再社会化即将行政管理中价值、观念、信仰、思想、生活方式和行为规范等在行政活动中灌输给组织成员、组织结构或普通民众，使之成为共同的行政模式和行政风范，以实现管理目标。[6]
当然关于行政组织文化的研究，无论是社会环境，还是其内层和外层结构，许多学者都作了一些有益的探索。如在产品和服务的提供方面，培育中介组织，倡导公营部门或私营部门通过多种途径提供公共产品和服务，从而提高产品和服务的质量和有效性；建立现代行政体系，科学设计行政组织结构，界定行政管理职能，理顺组织权力关系，完善公务员制度，健全和制订法律、法规、规章；倡导建立企业化政府、服务型政府，在行政组织、行政人员和普通民众以及全社会中倡扬参与、法律、竞争和服务等意识。这些都为行政组织文化建设提供理论上的基础和实践上的指导。
面对困境和挑战，中国行政组织文化的重建历史任务无疑十分艰巨的，也是行政现代化最为关键的，由此中国行政组织文化建设也将是一个漫长的过程。但是，我们坚信，中国行政组织文化的重建，以西方官僚制精神为参照系，有中国文化独异的精神为基础，有中国文化底蕴的强盛生命力为保障，经过中国行政组织文化建设当代承担者的理论与实践的探索，伴随着中华民族的伟大复兴，中国行政组织文化的建设一定能完成，中国行政现代化也一定能实现。
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